Projet de loi de finances pour 2000 : Logement

N° 91

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XIV

LOGEMENT

Par M. Jean-Pierre PLANCADE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 et 89 (annexe n° 22 ) (1999-2000).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Pour 2000, les crédits demandés pour l'urbanisme et le logement progressent de 6 % pour s'établir à 48,19 milliards de francs ; mais à périmètre constant et compte tenu de la clôture de deux comptes d'affectation spéciale, ils diminuent de 2,3 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement par rapport à 1999.

Les moyens d'engagement en faveur du seul logement s'élèvent à 48,078 milliards de francs. en baisse de 1,26 %. En réalité, l'effort gouvernemental, qui est conforté en ce qui concerne le logement, bénéficie d'une meilleure conjoncture économique, ce qui fait mécaniquement baisser les crédits d'aide à la personne et les dotations pour le prêt à taux zéro, puisque globalement les ressources des bénéficiaires s'améliorent et que la participation des employeurs assise sur les salaires augmente.

Ce projet de budget confirme, une nouvelle fois, la priorité donnée au logement par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale de juin 1997. Plus précisément, les crédits du logement s'articulent autour de quatre axes prioritaires :

- le soutien au parc privé ;

- une politique de justice sociale ;

- une fiscalité encourageante pour le logement et l'investissement immobilier ;

- une priorité confirmée pour le logement social.

Il convient surtout d'appréhender la lecture de ces crédits budgétaires de manière large, en prenant en compte l'ensemble des mesures fiscales qui sont adoptées en faveur du logement.

Comment ne pas souligner, en effet, la forte croissance de l'effort public total en faveur du logement qui passe de 165 à 192 milliards de francs ? Les aides à la pierre n'y représentent plus que 7 % du total et les aides à la personne diminuent de 21,5 % à 18,2 %, mais l'essentiel du rééquilibrage se fait au profit des aides fiscales, qui devraient représenter 32 % des aides au logement en 2000.

PREMIÈRE PARTIE -

LES TENDANCES DU MARCHÉ DE LA CONSTRUCTION

I. LA REPRISE DE L'ACTIVITÉ POUR LE SECTEUR DU BÂTIMENT

A. UN REDRESSEMENT EN 1998

Après le recul de 1,5 % enregistré en 1997, l'activité du bâtiment a progressé de 1,8 % en 1998 . Cette reprise résulte d'un environnement économique plus favorable et a été soutenue par l'adoption de mesures incitatives spécifiques, en particulier le dispositif d'amortissement fiscal de l'achat d'un logement neuf destiné à la location, dit " Périssol ".

L'augmentation de l'activité de construction est imputable tant à la maison individuelle qu'au logement collectif et elle a été particulièrement marquée au second semestre de l'année (+6,6 % en prix constants). Le nombre de logements autorisés a augmenté de 61 % au dernier trimestre 1998, par rapport à la même période en 1997 et s'établit sur l'année à 376.000 contre 300.000 en 1997, soit une hausse de 25 %. Ceci résulte pour partie d'un effet de calendrier, lié à la prochaine disparition du dispositif " Périssol ".

Le nombre de logements mis en chantier a progressé de 260.000 à 283.000 unités, soit +9 %, alors qu'il avait légèrement diminué en 1997. La progression est plus forte, dans le secteur de la maison individuelle (+14.500 unités) que dans le logement collectif (+6.300 unités).

Les travaux d'entretien de logement, après avoir augmenté de 1,1 % en 1997, ont crû seulement de 0,7 % en prix constants, en 1998. La croissance de l'activité a été limitée du fait de la diminution des travaux financés par les prêts à taux zéro. Par ailleurs, une sous-consommation des aides de l'Etat a été observée : 9.500 logements seulement ont été financés par des prêts locatifs à loyers modérés, d'intégration ou en acquisition amélioration sur les 21.000 prévus. Enfin, une annulation de 100 millions de francs, inscrite dans la loi de finances rectificative pour 1998, a été appliquée aux primes à l'amélioration de l'habitat.

Dans le secteur des locaux non résidentiels, les autorisations de construire ont progressé de 15 %, et les mises en chantier de 9 % en 1998, après avoir diminué pendant sept années consécutives . Les marges de manoeuvre budgétaires retrouvées par les collectivités locales et, surtout, la forte reprise de l'investissement des entreprises du secteur concurrentiel -en particulier dans les secteurs de l'industrie (+14 %), du commerce (+21 %) et des bureaux- ont contribué à ce retournement de tendance.

Après avoir été stable, en prix constants en 1997, l'activité liée aux travaux d'entretien de bâtiment non résidentiel a progressé de 1 % en 1998.

En 1998, l'emploi dans la branche construction progresse si on intègre le travail intérimaire. La diminution du chômage dans le secteur de la construction, amorcée en 1997, s'est accélérée en 1998.

B. UNE CROISSANCE DU SECTEUR DU BÂTIMENT CONFIRMÉE EN 1999

Les prévisions d'activité pour 1999 élaborées par le ministère de l'équipement s'articulaient autour de deux hypothèses. Dans l'hypothèse haute -caractérisée par le maintien d'un environnement économique favorable pour tous les segments du marché- l'activité de construction et d'entretien du bâtiment pouvait croître de 6 %, en prix constants en 1999. La construction de logements progressait alors de 15 % en volume, avec un niveau de construction atteignant 320.000 logements (et l'activité de construction et d'entretien du bâtiment non résidentiel atteignait +5,9 % en prix constants).

Dans l'hypothèse basse -caractérisée par les difficultés du secteur, notamment chez les petites entreprises, pour répondre à la demande et l'insuffisante construction de logements sociaux-, l'activité des entreprises du bâtiment progressait de 5 %, avec une augmentation de 11,5 % en volume de la production de logements neufs et une quasi stabilisation des travaux d'entretien. La production annuelle de logements était alors évaluée à 310.000 unités.

Selon la Fédération française du bâtiment, les statistiques disponibles fin juillet 1999 font état d'une progression de 4,5 % en volume de l'activité du bâtiment sur les douze derniers mois, essentiellement due à la construction neuve, tant dans le résidentiel que dans le non-résidentiel .

Dans le résidentiel, les chiffres de mai à juillet sont en net recul par rapport à la même période en 1998 soit 8,8 %, mais le niveau annuel de construction correspondant est de 305.000 logements.

Le volume des mises en chantiers progresse -tous secteurs confondus- de 19,8 % sur un an, ce qui se traduit par 321.000 logements résidentiels commencés fin juillet 1999 . Après une très forte hausse, la construction dans le secteur de la maison individuelle se ralentit, mais le rythme du collectif se redresse nettement, malgré la baisse du secteur locatif social.

Les perspectives pour 1999 sont également très bonnes pour la construction de bâtiments non résidentiels. Les permis de construire ont progressé de 16,9 % sur douze mois, dans le non-résidentiel (hors bâtiments agricoles). Les mises en chantier du premier trimestre 1999 confirment la tendance avec 38 % d'augmentation pour les bâtiments industriels et 36 % pour les bureaux par rapport au 1 ^er trimestre 1998 .

Après sept années au cours desquelles il a perdu plus de 200.000 emplois, le secteur du bâtiment recommence à embaucher, et devrait créer près de vingt cinq mille emplois en 1999 .

Ces résultats sont dus, certes, à la persistance d'un environnement économique favorable, mais aussi aux mesures institutionnelles tant fiscales que budgétaires adoptées en 1999 pour soutenir l'activité du secteur.

C. DES PRÉVISIONS OPTIMISTES POUR 2000

Le secteur du bâtiment devrait bénéficier en 2000 d'un environnement économique plus porteur qu'en 1999 . En effet, tous les instituts de conjoncture anticipent une accélération du rythme de croissance du PIB et de celui de l'investissement des entreprises. Par ailleurs, la consommation des ménages devrait croître à un rythme proche de celui de 1999. En outre, l'absence de tensions inflationnistes chez nos principaux partenaires devrait induire une stabilisation des taux d'intérêt à long terme.

L'activité des entreprises du bâtiment devrait être importante dans le secteur de l'entretien et de la rénovation, compte tenu de la réduction du taux de TVA sur les travaux décidée par le projet de loi de finances.

S'agissant de la construction de logements, les perspectives de construction dans le logement social devraient également s'améliorer compte tenu des mesures adoptées pour assainir la situation des organismes HLM.

Toutefois, les prévisions de mise en chantier de logements pour 2000 aboutissent à un niveau de construction d'environ 306.000 logements, et l'essentiel de cette diminution incomberait au logement locatif privé.

L'activité liée à la construction neuve et à l'entretien-rénovation de bâtiments non résidentiels, par l'effet mécanique de la croissance des mises en chantier enregistrées en 1999 (+14 % fin juin 1999, sur les douze derniers mois) et compte tenu d'un climat économique général favorable à l'investissement, pourrait continuer d'augmenter en 2000 à un rythme au moins égal à celui attendu cette année.

II. DES PRÉVISIONS ENCOURAGEANTES AU NIVEAU EUROPÉEN

En 1999, la croissance du secteur de la construction, dans l'Union européenne, devrait dépasser celle du PIB (respectivement +2,4 % et +1,8 %).

Pour 2000, la croissance globale du secteur devrait être plus modérée avec +2,1 %, soit +2 % dans le bâtiment, +1,3 % dans le logement neuf et +2,5 % pour l'entretien-amélioration.

L'Union Européenne a enregistré un ralentissement de l'activité de la construction à partir du courant de l'année 1991, sauf en 1994 et 1995, jusqu'à un rétablissement courant 1997, confirmé en 1998 et surtout en 1999. Cette moyenne masque des évolutions contrastées d'un pays à l'autre.

Ainsi, aux Pays-Bas, l'activité s'est maintenue globalement et n'a reculé qu'en 1993, à la suite du fort repli de la construction de bâtiments privés neufs, entre 1992 et 1994. En Belgique, un léger ralentissement a été enregistré en 1993 et 1996, avec une forte progression dès 1997.

En revanche, dans d'autres pays, le ralentissement de l'activité a duré de deux à trois ans en général, et il a pu atteindre jusqu'à 10 % de l'activité en un an. Cette récession a été précoce au Royaume-Uni de 1991 à 1993, et a été liée principalement au fort recul du bâtiment non-résidentiel neuf. En Espagne, suite à l'achèvement des grands travaux de 1992, le ralentissement a été prononcé en 1992 et 1993 dans tous les secteurs, de même qu'en Italie de 1992 à 1994. En Allemagne, le ralentissement intervenu plus tardivement, du fait du soutien des travaux liés à la réunification, est imputable à la forte diminution des investissements publics à partir de 1995, mais une reprise est prévue pour 2000.

EVOLUTION DE LA CONJONCTURE DU SECTEUR DU BÂTIMENT DANS LES PRINCIPAUX PAYS D'EUROPE

	Vol. en 1998 milliards d'Ecus (1)	1996	1997	1998	1999*	2000**
Allemagne	165	-2,6	-2,2	-4,5	-0,2	+1
Italie	80,5	+1,8	-0,6	+1,2	+2,9	+1,4
Espagne	39	+3,9	+5,3	+6,3	+6,2	+3,7
Royaume-Uni	77	+1,8	+2,6	+2,3	+2,8	+2,9
*estimation **prévision (1) 1 Ecu 1998 = 6,559 FF

Source : Euroconstruct - Juin 1999

EVOLUTION DU NOMBRE DE LOGEMENTS COMMENCÉS DANS LES PRINCIPAUX PAYS D'EUROPE

(en milliers de logements commencés)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999*	2000**
Allemagne (1)	456	574	603	485	501	432	410	390
France	257	302	286	274	272	285	320
Italie	255	265	247	215	211	213	215	216
Espagne	219	270	310	284	340	432	400	325
Royaume-Uni	185	200	167	174	187	182	177	179
(1) Terminés - A partir de 1996, l'Allemagne a exclu les logements achevés dans des bâtiments à usage autre que d'habitation, soit 93.000 unités en 1996 et 35.000 annuellement dans les années suivantes * Estimation ** Prévision