Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. UN NOUVEAU CADRE ADMINISTRATIF POUR L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE QUI VOIT SES CRÉDITS STABILISÉS
- II. LES PRIORITÉS POUR L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE
-
CONCLUSION :
LA COMMUNAUTÉ FRANCOPHONE ACTEUR POLITIQUE - EXAMEN EN COMMISSION
N° 69
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME II
RELATIONS CULTURELLES EXTÉRIEURES
ET FRANCOPHONIE
Par M. Guy PENNE,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Xavier de Villepin,
président
; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait,
Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle
Bidard-Reydet,
vice-présidents
; MM. Michel Caldaguès,
Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès,
secrétaires
; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet,
Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy
Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert
Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean
Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel,
Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle,
René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc
Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano,
Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard
Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas,
André Rouvière.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
1
)
(1998-1999).
Lois de finances.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'action culturelle extérieure, la coopération scientifique et
technique, l'aide au développement qui constituent l'un des points
d'appui les plus visibles de notre présence dans le monde et de notre
diplomatie vont changer de cadre à partir de l'année prochaine.
Les personnels et les ressources budgétaires qui concourent à
cette action, jusqu'alors répartis entre le ministère des
Affaires étrangères -à la DGRCST- et le ministère
délégué à la coopération -à la
direction du développement- seront désormais réunis au
sein d'une entité administrative unique : la Direction
générale de la coopération internationale et du
développement, la DGCID.
Il sera désormais plus facile de coordonner les moyens et les actions au
profit d'une stratégie unique destinée à mettre en oeuvre
les priorités choisies, tant sectorielles que géographiques.
Cette année encore, il est toutefois possible, grâce aux
informations fournies par les services du ministère des affaires
étrangères, d'analyser les crédits de l'action culturelle
extérieure pour 1999 à structure inchangée.
Il en ressort une hausse globale de 2,46 % de la dotation de la Direction
générale des relations culturelles, scientifiques et techniques
(DGRCST), qui est le résultat d'une augmentation substantielle des
crédits de personnels et de fonctionnement (+ 6,81 %) mais aussi d'une
stagnation des crédits d'intervention (+ 0,29 %) et d'une diminution
importante des ressources destinées aux investissements (- 26,03 %).
Pour autant, avec des ressources finalement toujours trop chichement
mesurées, des priorités d'action sont mises en évidence
pour 1999, financées par prélèvement -ou par
"redéploiement"- sur des actions plus traditionnelles.
Plutôt que de continuer à reconduire chaque année les
mêmes objectifs avec des moyens réduits, cette méthode, de
l'avis de votre rapporteur, fondée sur des priorités
limitées en nombre mais soutenues par un financement adapté,
constitue une démarche cohérente, compatible avec l'effort
d'économies demandé au Département. Elle le sera d'autant
plus si 1999 reproduit la situation de 1998 qui a vu pour la première
fois depuis cinq années la DGRCST être épargnée de
toute régulation budgétaire.
I. UN NOUVEAU CADRE ADMINISTRATIF POUR L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE QUI VOIT SES CRÉDITS STABILISÉS
A. LA CRÉATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT
1. Un instrument de cohérence stratégique
La
Direction générale de la coopération internationale et du
développement (DGCID) regroupera deux entités administratives
principales : une
Direction de la stratégie de la programmation et de
l'évaluation
(DSPE), d'une part, qui aura pour rôle de
mettre en cohérence, tant dans les politiques suivies que dans les
moyens sollicités,
les capacités et savoir-faire
mobilisés, et, d'autre part,
quatre directions sectorielles ou
thématiques :
- la
Direction de la coopération culturelle et du
français
, chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre
les programmes et des projets relevant de la culture, de l'art, de
l'enseignement et de la diffusion de la langue française.
Elle animera deux sous-directions : celle de la
coopération
culturelle et artistique
; celle du
français
.
- la
Direction de la Coopération scientifique, universitaire et de
recherche
, dotée de deux sous-directions (
coopération
universitaire
et scientifique ; recherche
). Elle sera en charge des
projets en coopération pour le développement de l'enseignement
supérieur, la recherche, les échanges entre universités et
établissements d'enseignement supérieur ;
- la
Direction de l'audiovisuel extérieur et des techniques de
communication
, responsable de l'action audiovisuelle extérieure,
animera une
sous-direction de la télévision et de la radio,
une sous-direction du cinéma et de la coopération audiovisuelle,
une mission pour les nouvelles technologies de l'information.
La quatrième direction, celle du
développement et de la
coopération technique,
ne relève pas, pour sa part, du
périmètre de l'action culturelle extérieure. Elle reprend
davantage les missions de coopération et d'aide au développement,
relevant précédemment de la Direction du développement.
Son action, ses moyens, ses objectifs sont décrits dans l'excellent
rapport de notre collègue Madame le sénateur Paulette Brisepierre.
Il reviendra donc à chacune de ces directions de proposer, chacune dans
son domaine, des orientations à la Direction générale. Ces
stratégies conduiront à élaborer des programmes "mondiaux"
ou des actions "régionales ou bilatérales". Dans le premier cas,
les programmes proposés par chaque direction feront l'objet d'arbitrages
sur la base des travaux du service de la programmation, des moyens et de
l'évaluation de la DSPE ; dans le second cas, celui des programmes
régionaux ou bilatéraux, il reviendra au service de la
coordination géographique de la DSPE de faire un lien constant entre,
d'une part, les demandes des ambassades et, d'autre part, les propositions de
programmes formulées par chacune des trois directions sectorielles, afin
d'aboutir à des actions le mieux adaptées possible aux demandes
du "terrain".
Au-dessus de ces réservoirs d'initiatives et d'expertise que devrait
représenter chaque direction sectorielle, s'imposait un outil de
coordination et de mise en cohérence, tant des politiques que des
moyens. Notre action culturelle et de coopération scientifique avait
souffert, dans le passé, d'une première
étanchéité entre chaque spécialité et,
parfois, d'une autre étanchéité entre les services
responsables de ces spécialités -scientifique et technique,
coopération linguistique, etc... et les directions géographiques.
Ce rôle de "pilotage" reviendra donc à :
- la
Direction de la stratégie, de la programmation et de
l'évaluation
, subdivisée en deux services ;
- celui de la
programmation des moyens et évaluation, avec deux
sous-directions
; celui de la
coordination géographique
, avec
cinq "sous-directions" correspondant aux grandes régions du monde.
La fonction de
mise en cohérence et d'arbitrage
est
clairement précisée par le ministère des Affaires
étrangères dans la présentation qu'il a faite de l'esprit
de la réforme : la Direction de la stratégie doit
"faire de la
direction générale un ensemble dynamique et cohérent et
non la simple juxtaposition des structures agissant séparément et
s'ignorant les unes les autres".
2. Le budget de la DGCID
La
nouvelle entité bénéficiera d'une enveloppe
financière significative, regroupant des crédits de
fonctionnement et d'intervention répartis jusqu'alors au sein de chacun
des deux ministères, pour atteindre en 1999 un total d'un peu plus de 10
milliards de francs, soit 47 % du nouveau budget du ministère des
affaires étrangères.
La nouvelle nomenclature budgétaire intégrera cette
réforme et la DGCID assurera la gestion des nouveaux chapitres
budgétaires provenant de la réunion de chapitres autrefois
séparés, notamment de l'article 42-10 "Action culturelle et aide
au développement" de la DGRCST qui constituait le "fer de lance"
budgétaire du ministère des affaires étrangères
dans le domaine des relations culturelles extérieures.
Ainsi, le nouveau
chapitre 37-95
"Etablissements culturels, de
coopération et de recherche à l'étranger"
est
destiné à recueillir les crédits actuellement
imputés sur le chapitre 36-82 du ministère
délégué à la coopération et à la
francophonie
(établissements culturels)
et sur les articles 21
à 52 du chapitre 42-10 du ministère des affaires
étrangères
(action culturelle et aide au
développement),
à l'exception des 6 établissements
culturels binationaux qui demeurent sur titre IV. Ce regroupement sur le titre
III a pour but de mettre en cohérence la présentation de ces
crédits avec le statut de ces établissements, qui sont à
autonomie financière mais sans personnalité juridique distincte.
Les nouveaux
chapitres 42-11
"coopération culturelle et
scientifique"
et
42-12
"coopération technique au
développement"
ont vocation à recueillir l'essentiel des
crédits des chapitres 42-10 du ministère des affaires
étrangères
(action culturelle et aide au développement)
et 42-23 du ministère délégué à la
coopération et à la francophonie
(coopération
technique).
Le nouveau
chapitre 42-13
"appui à des initiatives
privées ou décentralisées"
reprend l'intitulé
du chapitre 42-24 du ministère délégué et reprend
également les crédits correspondant aux anciens articles 64, 66
et 68 du chapitre 42-10 du ministère des affaires
étrangères
(action culturelle et aide au
développement).
Le nouveau
chapitre 42-14
"subventions aux opérateurs de
l'action audiovisuelle"
est destiné à identifier clairement
les crédits de l'action audiovisuelle extérieure. Les dotations
de ce chapitre correspondent pour l'essentiel aux crédits de l'ancien
article 30 du chapitre 42-10 du ministère des affaires
étrangères, à l'exception des actions de
coopération.
Les
chapitres 42-26
"transport et dépenses diverses au titre
de l'aide alimentaire"
et
68-91
"fonds d'aide et de
coopération, équipement économique et social"
sont
repris de l'ancienne nomenclature du ministère
délégué à la coopération et à la
francophonie. Le
chapitre 68-80
"action culturelle extérieure
et aide au développement - subvention d'investissement"
est quant
à lui repris de l'ancienne nomenclature du ministère des affaires
étrangères.
Au total, le budget de la future DGCID atteindra un peu plus de 10 milliards de
francs.
Titre III |
2 902 568 800 |
Titre IV |
5 256 299 211 |
Titre V |
59 614 0000 |
Titre VI |
1 814 905 000 |
Total général |
10 033 387 011 |
Par
cette réforme opportune, il s'agit de préserver, dans un cadre
budgétaire contraint, nos capacités d'action culturelle,
linguistique et de coopération, leurs évolutions
nécessaires, tant dans leur objet que dans les zones
géographiques d'application.
Mais cette réforme, pour bienvenue qu'elle soit, reste une
réforme "parisienne". L'impulsion qu'elle donnera, les stratégies
qu'elle définira seront traduites et mises en oeuvre, demain comme
aujourd'hui, par un réseau dont le périmètre, comme les
structures et les modalités d'action, ont commencé à
évoluer depuis plusieurs années.
B. LES DONNÉES BUDGÉTAIRES : LA PRISE EN COMPTE D'UN COÛT DE FONCTIONNEMENT ACCRU, DES MOYENS D'INTERVENTION RECONDUITS
La part
des relations culturelles extérieures
1(
*
)
sera dotée en 1999 de 5 287 MF, contre 5 160 MF dans le cadre du projet
de loi de finances initial pour 1998. L'augmentation, en francs courants, d'une
année sur l'autre, s'élève donc à 2,46 %.
L'analyse de chacun des titres budgétaires et des actions qu'ils
recouvrent -fonctionnement (III), crédits d'intervention (IV) et
investissements (V et VI) conduit à porter une appréciation plus
nuancée sur cette hausse apparente de crédits : ainsi la dotation
en crédits d'intervention -titre IV- est inchangée d'une
année sur l'autre. Les ressources destinées aux investissements
sont amputées pour 1999 de quelque 25 % de la dotation 1998, alors
même qu'ils sont censés préparer l'avenir.
En réalité, si l'essentiel de l'effort porte sur les
crédits du titre III (+ 6,81 %), c'est essentiellement lié
à la conséquences mécanique, sur les dépenses de
rémunération des personnels des établissements culturels
et sur les coûts de fonctionnement, de l'effet change-prix et de
l'augmentation du point d'indice de rémunération.
Globalement, les ressources financières affectées, à
structure constante, à l'action culturelle extérieure se
présentent comme suit :
|
Titre III (Personnel et fonctionnement) |
Titre IV (crédits d'interventions) |
Titres V et VI (en crédits de paiement) |
TOTAL DGRCST |
||||
1994 |
1 836 |
|
3 158 |
|
146 |
|
5 140 |
|
1995 |
1 917 |
4,41 % |
3 331 |
5,48 % |
108 |
- 26,03 % |
5 357 |
4,22 % |
1996 |
1 954 |
1,93 % |
3 161 |
- 5,10 % |
147 |
36,11 % |
5 262 |
- 1,77 % |
1997 |
1 945 |
- 0,46 % |
3 082 |
- 2,50 % |
73 |
- 50,34 % |
5 100 |
- 3,08 % |
1998 |
2 012 |
3,44 % |
3 075 |
- 0,23 % |
73 |
0,00 % |
5 160 |
1,18 % |
PLF 1999 |
2 149 |
6,81 % |
3 084 |
0,29 % |
54 |
-26,03 % |
5 287 |
2,46 % |
Pour
sa dernière année d'existence, la DGRCST aura été
épargnée de l'épreuve de régulation
budgétaire qui lui était infligée chaque année
depuis 5 ans.
Votre rapporteur s'est suffisamment élevé, avec
d'autres, contre le procédé pour ne pas s'en réjouir. Les
perspectives de gels conduisaient les postes à programmer
a
minima
pour ne pas avoir à remettre en cause un projet en cours
d'année et présentaient une image brouillonne de notre action
à l'égard de nos partenaires locaux.
Le tableau ci-après rappelle les mesures de régulation
intervenues à la DGRCST depuis les derniers exercices (en millions de
francs).
|
Annulations MAE |
Annulations DGRCST |
Part DG/MAE |
1994 |
422 |
281 |
66 % |
1995 |
762 |
306 |
40 % |
1996 |
325 |
112 |
34 % |
1997 |
475 |
209 |
44 % |
1. L'augmentation des crédits de fonctionnement
Si le
titre III bénéficie de 136,6 MF supplémentaires par
rapport à 1998, c'est essentiellement la conséquence
d'ajustements comptables liés à la prise en compte
d'aménagements divers portant sur les rémunérations des
personnels des centres et instituts culturels et de l'Agence pour
l'enseignement français à l'étranger : bonification du
point d'indice, compensation de la CSG, glissement vieillesse
technicité, transformation de postes de chargé de mission
culturelle : ces mesures totalisent ainsi 73,6 MF.
L'effet change-prix sur les coûts de fonctionnement et les
dépenses de rémunérations représente pour sa part
59,4 MF.
Par ailleurs, l'AEFE bénéficie également d'une mesure
nouvelle de 20 MF destinés aux bourses scolaires pour les enfants
français.
Parallèlement à ces dépenses nouvelles, diverses
économies sont réalisées. Elles concernent les frais de
changement de résidence ou de voyages de congés (- 0,9 MF),
l'extension en année pleine des mesures d'adaptation des effectifs (-
5,1 MF), surtout, les économies réalisées par la
transformation, à l'AEFE, de postes d'expatriés en postes de
résidents (6,9 MF). Enfin, 2,9 MF sont transférés du titre
III au titre IV, au titre de la subvention par la DGRCST-DGCID de deux
établissements scolaires au Pakistan et aux Etats-Unis.
S'agissant des personnels, le projet de budget prévoit la suppression de
25 emplois de chargés de mission culturelle de 3e catégorie pour
permettre la création de 11 emplois de 1ère catégorie et 7
de 2e catégorie, afin de permettre le recrutement nécessaire de
personnels très qualifiés pour assurer les fonctions de
conseiller culturel et scientifique.
Le tableau ci-après retrace l'évolution des principaux postes du
titre III depuis les cinq dernières années.
Evolution des crédits de la DGRCST sur le Titre III (ancienne nomenclature)
|
Dotation 1993 en LFI |
Dotation 1994 en LFI |
Dotation 1995 en LFI |
Dotation 1996 en LFI |
Dotation 1997 en LFI |
Dotation 1998 en LFI |
Dotation 1999 en PLF |
Variation 1999/1998 |
Indemnités |
4 093 624 |
4 229 059 |
4 607 649 |
4 630 277 |
4 603 277 |
4 944 813 |
5 355 340 |
410527 |
Rémunérations |
427 132 475 |
398 693 772 |
445 917 729 |
469 920 119 |
460 487 198 |
473 269 304 |
511 721 114 |
38 451 810 |
Cotisations sociales |
13 742 475 |
9 993 118 |
9 094 942 |
8 862 783 |
8 014 264 |
7 246 993 |
7 562 655 |
315 662 |
Prestations sociales |
100 000 |
100 000 |
100 000 |
100 000 |
100 000 |
100 000 |
100 000 |
0 |
Déplacements |
22 295 777 |
22 798 777 |
23 741 777 |
23 611 777 |
21 709 777 |
22 388 777 |
22 388 777 |
0 |
AEFE |
1 304 431 905 |
1 332 646 985 |
1 366 640 081 |
1 416 917 894 |
1 442 699 490 |
1 496 739 968 |
1 594129 886 |
97 389 918 |
OUCFA |
67 671 743 |
65 591 856 |
65 591 856 |
30 221 856 |
7 721 856 |
7 721 856 |
7 721 856 |
0 |
Total Titre III |
1 839 467 999 |
1 834 053 567 |
1 915 694 034 |
1 954 264 706 |
1 945 335 862 |
2 012 411 711 |
2 148 979 628 |
136 567 917 |
2. Les crédits d'intervention inchangés impliquent la mise en oeuvre des priorités par redéploiement des ressources
Dotés de 3 084 MF pour 1999, les crédits
d'intervention sont en réalité identique, voire
légèrement inférieurs en francs constants, à
l'année passée (+ 0,29 % en francs courants).
Les priorités d'action dégagées par le ministère
des Affaires étrangères pour l'action culturelle
extérieure nécessiteront, pour leur mise en oeuvre, de trouver,
par voie d'économies ou de redéploiements, quelque 250 MF.
Cela étant, une partie des interventions bilatérales, notamment
au titre de la coopération éducative ou scientifique est
progressivement transférée dans le cadre des nouvelles
procédures de jumelage mis en place dans le cadre du Programme
P.H.A.R.E
2(
*
)
, entre opérateurs
français et correspondants des pays bénéficiaires de
programmes à financement communautaire (pays d'Europe centrale et
orientale)
Les priorités pour 1999 sont les suivantes :
-
l'action audiovisuelle extérieure.
Elle bénéficie
de 130 MF en mesures nouvelles, affectées en particulier
. à l'exportation de programmes audiovisuels (10 MF),
. au transport satellitaire de chaînes françaises et à la
constitution de bouquets numériques (40 MF),
. à la régionalisation et à l'amélioration des
programmes de TV5 : 80 MF (après approbation du plan de
développement stratégique proposé par la nouvelle
présidence).
- Le renforcement de l'offre française de formation
supérieure
55 MF seront affectés au lancement d'une ambitieuse réorientation
de nos bourses d'excellence vers les spécialités politique,
économique, industrielle et administrative, jusqu'à
présent peu présentes dans l'offre française.
-
la promotion de la langue française
Cette action, à laquelle seront consacrés 12 MF, devra permettre
la promotion de notre langue
- dans les organisations internationales à travers des formations
linguistiques et de perfectionnement dans la connaissance de notre
système administratif au profit des fonctionnaires des cinq PECO
appelés à adhérer prochainement à l'Union
européenne ;
- par les nouvelles technologies de l'information (enseignement assisté
par ordinateur, Internet ...).
- Le développement de l'offre française de coopération
administrative
6 MF seront dégagés afin de lancer un
organisme ad hoc
destiné dès 1999 à asseoir notre offre de
coopération institutionnelle et de restructuration des administrations
publiques, dans le cadre notamment des programmes PHARE et TACIS
rénovés.
-
La mise
en réseau des acteurs français de la
coopération internationale (10 MF)
Il s'agira, d'une part, de fournir aux utilisateurs étrangers d'Internet
des accès aux ressources françaises et, d'autre part,
d'encourager les opérateurs français à intégrer
l'international dans leurs offres.
- Le développement du fonds cinématographique pour la
diffusion du film français à l'étranger
La stagnation durable de la dotation affectée à ce poste n'a pas
permis le renouvellement de droits expirés et a réduit à
due concurrence la disponibilité de films pour des diffusions à
l'étranger. Les 1O MF dégagés permettront, en 1999 :
- le tirage de nouvelles copies de films dont le ministère des Affaires
étrangères détient les droits sans toutefois pouvoir les
exploiter suffisamment,
- le renouvellement des droits expirés ou venant à expiration en
1999,
- l'acquisition et le tirage de 40 nouveaux titres récents et 10 titres
"patrimoniaux".
3. La baisse des capacités d'investissements est un mauvais signal pour l'avenir
Les
crédits d'investissements destinés aux instituts et centres
culturels s'élèveront en crédits de paiement à 20
MF ; pour les établissements d'enseignement propriété de
l'Etat à 25 MF.
Les subventions d'investissements (Titre VI) atteindront pour leur part 3,8 MF
(crédits de paiement) destinés à des projets de
développement divers et 5,2 MF pour les alliances françaises.
Ainsi, globalement, l'enveloppe est réduite de 26 % par rapport à
la dotation initiale 1998 -- 19 MF).
Pour les établissements d'enseignement français
propriété de l'Etat, dont la dotation pour investissement est
inscrite au titre V, cette réduction pose des problèmes.
L'extension de certains projets s'en trouvera ralentie alors même que
leur urgence n'est pas contestable, qu'il s'agisse par exemple de la
construction du lycée de Francfort, du transfert de celui de Moscou ou
encore de celui du lycée Chateaubriand à Rome. Dans ces deux
derniers cas, un immeuble ou un terrain a été mis à
disposition mais leurs aménagements risquent d'être encore
durablement différés.
4. L'impact considérable du cofinancement
Il
convient également dans ce constat budgétaire fort contraint, de
rappeler
l'importance des possibilités offertes par les
cofinancements et les financements extérieurs
au profit de notre
action culturelle, scientifique et technique dans le monde. Une enquête,
menée auprès des postes diplomatiques, a permis de faire
apparaître
l'importance de ces concours extérieurs
évalués à 4,3 milliards de francs en 1997
-hors
programmes multilatéraux
, soit 58 % du budget mis en oeuvre par nos
ambassades.
Plus précisément, qu'il s'agisse de recettes
grand public, de concours en espèces ou en nature de la part
d'entreprises ou de partenaires institutionnels, il ressort que
pour 1 franc
programmé et mis en oeuvre par les ambassades, c'est un total de 2,39 F
qui est consacré à notre action culturelle, scientifique et
technique dans le monde
.
Ce rapport varie selon les régions : de 4,38 en Amérique du Nord,
il n'est que de 1,49 dans les pays d'Europe centrale et orientale, comme
l'indique le tableau ci-après :
Amérique du Nord |
Amérique Latine |
Europe occidentale |
Extrême Orient |
PMO |
Asie du sud et du sud-est |
PECO |
Maghreb |
Afrique subsaharienne hors champ |
4,38 |
3,58 |
3,03 |
2,89 |
2,21 |
2,10 |
1,49 |
1,50 |
1,57 |
Il nous appartient d'encourager cette tendance, cohérente avec l'évolution des modes d'action culturelle et des demandes de nos partenaires. Il s'appuie sur une diversification des acteurs culturels et de leurs supports qu'il convient d'utiliser au mieux.
C. L'ÉVOLUTION DU RÉSEAU DES CENTRES ET INSTITUTS CULTURELS
1. Le développement des "autonomies financières"
La
réforme de certaines implantations du réseau visant, par
regroupements, à créer un type d'établissement nouveau, a
été engagée en 1994, et avait un triple objectif :
- mieux coordonner l'action culturelle sur place en regroupant les
différents éléments du réseau culturel à
l'étranger ;
- attirer les cofinancements -en provenance du budget communautaire via les
programmes PHARE-TACIS- ou des budgets des collectivités locales ;
- donner une plus grande souplesse à la gestion des crédits en
supprimant les crédits délégués par l'ambassade et
en les intégrant à l'autonomie financière.
Ainsi sont nés depuis lors 73 centres culturels et de coopération
linguistique (CCCL), par fusion des BCLE et des centres culturels, et 7 centres
culturels et de coopération (CCC) qui regroupent également, dans
une même autonomie financière, toutes les activités
relevant auparavant du service culturel : coopération scientifique et
technique, artistique, audiovisuelle, linguistique et éducative.
En 1999, 4 nouveaux CCCL seront créés à Budapest, Madrid,
Varsovie et Jakarta ainsi que 3 nouveaux CCC à Séoul, Phnom Penh
et San José.
Ces nouvelles "autonomies financières" ont l'avantage de la souplesse de
gestion et de la cohérence dans l'action conduite par le conseiller
culturel qui les dirige, sans pour autant priver le Département,
à Paris, de sa capacité à suivre, dans la transparence,
l'activité de ces établissements. En 1998, ces
établissements ont reçu plus de 328 millions de francs de
subventions.
Cette réforme, au quotidien, ne va pas sans quelques difficultés.
La gestion, dans le cadre d'une autonomie financière, de crédits
auparavant délégués par l'ambassade, leur globalisation,
constituent une charge comptable considérable. Le suivi quotidien des
règles de gestion requiert une formation solide pour les agents
comptables. Surtout, leurs effectifs ou leurs équipes n'ont pas
été renforcés à concurrence des nouvelles
charges.
2. Le délicat redimensionnement du réseau
A
compter de 1999, le ministère des Affaires étrangères
gérera, à travers la DGCID, en plus des 127 établissements
relevant depuis longtemps de la DGRCST, quelque 30 centres culturels
dépendant auparavant du ministère de la Coopération.
En 1996, un plan triennal de restructuration a été
approuvé par le ministère des affaires étrangères
qui prévoyait la fermeture de certains établissements afin, d'une
part, de prendre en compte les impératifs budgétaires et, d'autre
part, de rééquilibrer les implantations au profit de zones
géographiques considérées comme prioritaires.
En application de ce plan, trois établissements avaient
été fermés en 1997 (La Haye, deux annexes de l'Institut
d'Athènes et le centre culturel d'Aden) ; un en 1998 à Koweit.
Cette même année, trois fermetures avaient été
programmées à Gênes, à Stavanger et à
Salzbourg, elles n'ont pas été réalisées compte
tenu des réactions très négatives rencontrées
auprès des responsables politiques des pays concernés. C'est
là un obstacle majeur et difficilement contournable à toute
tentative de rationalisation du réseau.
Pour 1999, deux fermetures ont été programmées,
exclusivement en RFA, à Essen et à Aix-la-Chapelle.
L'adaptation du réseau concerne également les personnels. De 1996
à 1998, l'effectif global est passé de 1882 à 1694 (-
188), soit une déflation supérieure à ce que le
schéma d'adaptation des réseaux avait prévu pour la DGRCST.
La répartition géographique des effectifs est la suivante pour
les établissements dépendant de la Direction
générale :
Zone géographique |
Titre III |
Titre IV |
Total par zone |
Afrique |
68 |
19 |
87 |
Amérique du Nord |
55 |
37 |
92 |
Amérique du Sud |
180 |
18 |
198 |
Asie |
179 |
38 |
217 |
CEI |
46 |
36 |
82 |
Europe (hors U.E.) |
140 |
155 |
295 |
Monde arabe |
195 |
241 |
436 |
Océanie |
22 |
27 |
49 |
Union européenne |
262 |
14 |
276 |
Total général |
1 147 |
547 |
1 694 |
Enfin,
le défi majeur des années à venir pour notre réseau
culturel à l'étranger concernera le remplacement des postes de
coopérants du service national dont la suppression programmée
dans le cadre de la réforme du servie national.
A l'horizon 2002, la DGCID ne pourra plus compter sur le concours, pourtant
indispensable des quelque 1 200 CSN qui sont répartis dans les services
culturels de nos ambassades, les centres et instituts, les universités
étrangères etc. auxquels il convient d'ailleurs d'ajouter les
450 CSN enseignants employés par l'Agence pour l'Enseignement
français à l'étranger.
L'élaboration par le gouvernement d'un projet de loi sur le volontariat
international constitue donc une urgence, sa discussion et son adoption
à délai rapproché permettant de préparer au mieux
la transition de 2002.
3. La diversification des modes d'action des établissements culturels
Outre
ces aménagements de structures, d'autres initiatives concourent à
la modernisation du réseau.
L'information et la documentation sur la France
en premier lieu. Le
programme d'équipement de centres de ressources sur la France
contemporaine est en cours. Il vise à renforcer les services
d'information et de documentation, en recourant aux technologies modernes. La
plupart des centres sont équipés de salles de lecture et de
bibliothèque.
L'enseignement du français
ensuite, qui concerne quelque 400 000
inscrits, répartis essentiellement en "actifs" (39 %), étudiants
(33 %) et scolaires (21 %). Certains instituts développent leur
enseignement du français en direction de publics-cibles : fonctionnaires
internationaux, décideurs économiques, administratifs et
politiques, formateurs et futurs étudiants des universités
françaises ou francophones. Ces enseignements peuvent faire l'objet de
contrats ou de conventions avec des administrations ou des entreprises locales.
S'agissant par ailleurs de la
diffusion et de la coopération
culturelle et artistique
, les manifestations sont pour la plupart
organisées en partenariat avec des institutions locales, qu'il s'agisse
de théâtre, de musique, de conférences, expositions,
cinéma etc. Il revient par ailleurs à l'Association
française d'action artistique (AFAA), de coordonner, dans un cadre
régional élargi, les projets culturels (tournées ou
expositions).
De plus en plus, une convergence est recherchée entre action culturelle
et coopération linguistique pour favoriser la réalisation de
projets culturels venant appuyer la promotion de la langue française. A
cet égard, l'événement
"lire en français et en
musique"
organisé à Beyrouth sous l'égide de la
Mission culturelle française au Liban, associant la promotion conjointe
de la littérature et de la chanson francophones, est exemplaire. Comme
l'est, toute chose égale par ailleurs, la semaine francophone de
Pécs (Hongrie) qui est l'occasion d'un festival de théâtre
lycéen, regroupant des troupes venues de plusieurs pays d'Europe
centrale et orientale.
Enfin, les centres de coopération culturelle et linguistique sont
invités à proposer des services liés aux besoins de la
coopération et des échanges : formation de boursiers, recyclage
d'enseignants de français, cours de français de
spécialité, coordination des certifications linguistiques
etc.
II. LES PRIORITÉS POUR L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE
A. METTRE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR EN ORDRE DE MARCHE
1. La nouvelle organisation des opérateurs télévisuels extérieurs
Depuis
1996, soit un an après que le Conseil audiovisuel extérieur de la
France du 23 novembre 1995 eût assigné une stratégie
d'ensemble aux opérateurs français et francophones de ce secteur,
pas moins de cinq études ont été diligentées,
tendant à analyser les contours, les besoins, les objectifs et les
structures de notre action audiovisuelle extérieure.
De fait, les incertitudes sur le sujet se sont vite fait jour, à
commencer par le non respect, loi de finances après loi de finances,
d'un plan pluriannuel de financement de l'audiovisuel extérieur,
dès lors condamné d'une certaine façon à
n'expédier que les affaires courantes. Mais le problème
dépassait le strict enjeu financier et les rapports remis au
gouvernement ont tous porté, chacun à sa manière, un
diagnostic identique sur les principales difficultés rencontrées
: nécessité d'une cohérence à établir entre
CFI et TV5, intérêt d'intégrer nos opérateurs au
mouvement mondial du numérique et des bouquets satellitaires ; surtout,
pour TV5, l'urgence d'un contenu rénové et suffisamment
attractif, sachant combien pèse la question de l'acquisition des droits
de diffusion internationale de certaines productions françaises ;
pouvoir miser, enfin, sur le potentiel considérable que
représentent les opérateurs télévisuels du secteur
public national, en premier lieu France-Télévision ; enfin
l'indispensable engagement financier de l'Etat, qui doit être à la
hauteur de cet enjeu prioritaire.
. La consécration pour TV 5, le retour aux sources pour CFI
Quatorze années après sa création, TV5 se voit
reconnaître, au sein d'un paysage audiovisuel extérieur en
évolution, un rôle central. Votre rapporteur croit opportun de
saluer le travail considérable accompli par ceux, en particulier M.
Patrick Imhaus, qui ont eu la responsabilité de lancer cette
chaîne francophone puis d'en asseoir la diffusion, désormais
mondiale sur le câble par satellite, avec aujourd'hui 76 millions de
foyers touchés.
La nouvelle présidence commune TV5-CFI, en la personne de M. Jean
Stock, a élaboré un plan stratégique qui comportera
plusieurs volets :
- à partir de janvier 1999, les cinq grilles de programmes TV5
deviendront autant de modules de 4 heures, rediffusés en boucles et
adaptés aux décalages horaires ;
- l'enrichissement des programmes par l'augmentation du nombre de fictions de
cinéma ou de télévision et le développement du
sous-titrage ;
- la mise en place d'une information internationale autonome autour de la
-très réduite- rédaction de TV5 (15 personnes), qui
présenterait -hors diffusion de film-, un journal à chaque heure,
et bénéficiant tout de même des synergies et des
collaborations des chaînes publiques comme RFI pour les équipes de
journalistes ou, pour les images, des télévisions partenaires ;
- le recours enfin à la publicité autorisée depuis que le
Conseil supérieur de l'audiovisuel a modifié le cahier des
charges de la chaîne. Les ressources propres de la chaîne
pourraient dès lors s'enrichir de quelque 5 millions de francs annuels.
Rendre attractive une chaîne diffusée mondialement n'est pas un
exercice simple. Les difficultés sont liées d'abord aux fuseaux
horaires qui fragilisent toute cohérence de programmation,
singulièrement pour l'Asie. Elles concernent aussi la
disponibilité des droits de diffusion : les conditions
financières d'acquisition de droits de certaines oeuvres ne sont
dissuasives que sur le territoire francophone européen (France, Belgique
et Suisse). Certains obstacles culturels et religieux peuvent par ailleurs, ici
ou là, affecter certains programmes (en pays arabes musulmans ou en Asie
par exemple). Il convient enfin d'être en mesure de répondre aux
besoins spécifiques de certaines régions.
D'où l'idée d'un fonctionnement en "réseau" qui permettra
-grâce notamment à la technique de numérisation, de
scinder, en cinq antennes
3(
*
)
de diffusion de
modules de 4 heure, la programmation de TV5, intégrée en amont.
Cet enrichissement de la grille est destiné à capter l'audience
de cinq publics ciblés : les nationaux-expatriés voyageurs ; le
"monde de l'éducation" ; les francophones ; les francophiles (justifiant
le sous-titrage de fictions françaises) ; enfin la totalité des
quatre cibles précédentes, en particulier pour l'information.
Cette mise en réseau de cinq "antennes" modifiera substantiellement la
configuration de la grille tant sur la "source" des programmes que sur leurs
"genres".
Incidence du réseau sur les sources 4( * )
Sources |
TV5 Europe mai 1998 |
TV5 réseau 1999 |
Achats |
16 % |
26 % |
France 2 |
19 % |
12 % |
France 3 |
14 % |
9 % |
TSR a) |
10 % |
7 % |
RTBF b) |
9 % |
8 % |
CTQC c) |
11 % |
10 % |
TV5 Production |
17 % |
26 % |
Autres |
4 % |
2 % |
a) Télévision suisse romande ; b) Radio Télévision belge francophone ; c) Consortium de télévision Québec-Canada.
Incidence du réseau sur les genres 1
Genres |
TV5 Europe mai 1998 |
TV5 Réseau 1999 |
Information |
19 % |
33 % |
Film/Fiction |
13 % |
26 % |
Divers |
6 % |
11 % |
Magazines et documentaires |
46 % |
26 % |
Variétés et divertissements |
16 % |
4 % |
Cet
ensemble d'innovations qui seront expérimentées sur TV5 Europe
dès le 1er janvier prochain, a été autorisé par
l'ensemble des parties prenantes à la chaîne francophone (Suisses,
Belges et Canadiens), lors de la réunion à Québec le 8
octobre dernier, des ministres responsables. Cette nouvelle stratégie
devait permettre de "dépoussiérer" les contenus d'un outil par
ailleurs performant. Pour reprendre l'expression de M. Charles Josselin,
ministre délégué à la Coopération et
à la Francophonie :
"Nous avions une chaîne d'assemblage,
une chaîne où l'on empilait les émissions, nous aurons une
chaîne de programmes, avec une grille, un style, une image publique".
TV5 gagnera également en visibilité dans l'ensemble du dispositif
dans la mesure où Canal France International (CFI) originellement banque
de programmes devenue avec le temps chaîne à part entière
d'images françaises avait tendance à concurrencer TV5 dans
certaines régions du monde, contribuant à brouiller, par une
compétition involontaire, la vocation originellement
complémentaire de chacune. CFI -à l'exception de l'Afrique-
reviendra à sa seule vocation première de banque de programmes,
gratuits ou payants, au profit des télévisions partenaires, ainsi
que prestataire d'ingenierie audiovisuelle, comme le conseil en programmation,
la formation et la coproduction.
.
Le secteur public audiovisuel national : une implication nécessaire
et logique
L'un des objectifs du plan gouvernemental est d'assurer une meilleure
coordination entre chaînes nationales et internationales. Cette
implication commence donc par la modification de la structure du capital de
l'opération francophone.
La partie française du capital -deux tiers de l'ensemble-, est
désormais ouverte à l'ensemble des chaînes publiques
nationales. Le retrait de la Sofirad (22 %) et la réduction de la part
de l'INA (11 à 2 %) donne une nouvelle marge au profit de
- la Cinquième/Sept Arte (25 %)
- RFO (4 %)
La part de France 2 et France 3 qui était de 33 % est portée
à 35 %.
Surtout, sur le fond, il reviendra aux chaînes publiques actionnaires de
fournir des programmes attractifs et adaptés à la diffusion
internationale. La future loi sur l'audiovisuel pourrait réaffirmer
cette mission fondamentale jusqu'alors peu remplie par les opérateurs
nationaux.
Dans le même souci, la place d'Euronews, qui rassemble des
opérateurs publics, sera confortée au sein des programmations de
TV5 et CFI, comme vecteur de diffusion d'une vision française et
européenne de l'actualité internationale.
Arte a vocation à étendre sa diffusion internationale, par le
biais d'accords d'association -Espagne, Belgique, Autriche, d'accords
d'échanges de programmes -avec des pays d'Europe centrale et orientale,
de filiales internationales -comme au Canada- enfin par son insertion dans des
bouquets satellitaires.
Afin d'assurer entre ces différents outils une cohérence
stratégique -sur la question des priorités géographiques
ou thématiques par exemple-, une coordination interministérielle
sera organisée régulièrement.
.
La modernisation du dispositif de diffusion de RFI parachèvera une
profonde action de rénovation de la station
Votre rapporteur a déjà eu l'occasion de dresser le bilan de la
réforme des programmes lancée par RFI en 1986 : RFI 1 avec
l'actualité en continu, RFI 2 et les émissions en langues
étrangères, enfin le fil musical sur RFI 3.
Passé cette nécessaire transition, le présent rapport
avait l'an passé évoqué les difficultés
liées au recours encore important au mode de diffusion par ondes
courtes, méthode de diffusion dépassée dans certains pays
et par ailleurs susceptible de susciter un gisement important
d'économies.
La décision prise par le ministère des Affaires
étrangères de dénoncer le contrat ondes courtes liant RFI
à TDF permettra donc, à compter du 1er janvier 1999, de
réaliser 80 MF d'économies annuelles.
Le plan stratégique élaboré par la direction de RFI
contient les propositions suivantes concernant le mode de diffusion :
- maintenir et améliorer la diffusion ondes courtes vers les pays
où la liberté d'expression est encore insuffisante. En revanche,
il sera possible de la supprimer dans des zones où ce mode de diffusion
est obsolète comme l'Europe centrale et l'Amérique latine. Enfin,
il conviendra d'étendre le réseau du relais FM propre à
RFI ou par le truchement de radios partenaires là où il n'est pas
possible, pour RFI, de développer un réseau FM propre.
Les changements intervenus ont permis de consolider l'audience de la
chaîne, d'autant que le nouveau départ de la filiale
RMC-Moyen-Orient contribue à élargir jusqu'à 47 millions
le nombre d'auditeurs réguliers de la station dans le monde.
Sur le plan financier, la situation de RFI en 1999 sera contrastée :
d'un côté, des perspectives d'économies substantielles du
fait de l'abandon de certains dispositifs ondes courtes ; de l'autre, un
redéploiement d'une partie de ces économies vers la dotation 1999
pour la télévision extérieure et une réduction de
9,2 MF du produit de la redevance habituellement allouée à la
chaîne, au profit de l'audiovisuel national.
La configuration "Recettes" sera pour RFI la suivante :
Nature des recettes |
Budget 1998 |
Budget 1999 |
Redevance |
294,6 |
165,4 |
Subventions d'exploitation |
452,0 |
572,0 |
dont subvention Min Aff étrangères |
447,8 |
452,0 |
subvention Min coopération |
4,2 |
|
remboursement des
exonérations de
|
0,0 |
120,0 |
Publicité |
5,5 |
5,5 |
Produits financiers |
0,0 |
0,0 |
Recettes diverses |
2,3 |
2,3 |
Prélèvement sur fonds de roulement |
18,8 |
|
TOTAL |
773,2 |
745,2 |
2. Les enjeux d'une présence mondiale télévisuelle française et francophone
Le
défi du développement de la présence d'images
françaises hors de nos frontières ne s'appuie pas sur la seule
construction de chaînes francophones spécifiquement vouées
à l'international (comme TV5) ou sur la montée de chaînes
françaises, essentiellement thématiques, sur les satellites ou
leur intégration dans différents "bouquets". La promotion et la
vente, auprès de chaînes nationales étrangères -plus
naturellement regardées par les téléspectateurs des pays
concernés-, constituent un axe -culturel et économique-
très important.
C'est à cette mission d'exportation de programmes français que,
depuis sa création en 1994, s'est attelée l'association TV France
International (TVFI), qui rassemble 90 sociétés membres,
exerçant dans les domaines de la production de programmes, de la
diffusion, de la distribution et du financement.
Sur le plan économique, l'enjeu n'est pas mince, puisque l'exportation
de programmes a généré près de 1,3 milliard de
francs en 1996, à comparer aux 2,5 milliards de francs
réalisés par les Britanniques et 300 millions de francs par les
exportateurs allemands, les Etats-Unis pour leur part représentant au
moins 60 % des échanges mondiaux dans le domaine audiovisuel.
Le dispositif audiovisuel extérieur décidé par le ministre
des Affaires étrangères en avril 1998 comprend une
démarche volontariste dans ce domaine du soutien à l'exportation
de programmes :
.
Augmentation de la contribution financière de l'Etat
-ministère des Affaires étrangères et ministère de
la Communication à travers le Centre national du cinéma- au
profit de TVFI. Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit ainsi un
concours de 18 MF.
.
Etude de moyens d'aides à l'exportation, à travers
l'implication de la COFACE ou l'aménagement de la fiscalité
indirecte (TVA) sur les abonnements vendus à l'étranger, l'aide
au sous-titrage ou au doublage.
.
Développement du rôle de CFI comme banque de programmes
auprès des pays où une approche commerciale n'est pas possible du
fait de leur niveau de développement.
Pour autant, la diffusion de chaînes françaises dans le monde doit
également, parallèlement à l'exportation de programmes,
être encouragée. La diffusion numérique et la constitution
de bouquets sont autant d'éléments contribuant à
réduire les coûts de transport du signal et ceux de l'acquisition
des droits de diffusion.
Deux options principales se présentent. Tout d'abord, la participation
à des bouquets étrangers existants, ce qui est souvent le cas de
TV5 et de MCMI ; ainsi, pour l'Europe et le Maghreb, TV5 et MCMI sont
présentes sur le bouquet espagnol Canal satellite ; MCMI,
Odyssée, Teletoon et Festival sont commercialisés par le bouquet
Arabesque (Arab Radio and Television). En Amérique latine, TV5 participe
aux bouquets brésiliens Sky Globo ou Sky Mexico.
Une deuxième possibilité consiste à créer des
bouquets francophones spécifiques comme en Afrique depuis 1997 par
Portinvest, filiale de la Sofirad, et demain peut-être au Moyen-Orient.
La diffusion internationale de bouquets français, TPS par exemple,
techniquement possible du fait de l'empreinte des satellites utilisés,
se heurte cependant au fait que ces bouquets ne sont commercialisés
qu'en France.
A part TV5, MCMI et quelques chaînes thématiques, peu de
chaînes françaises, ni TF1 ni France-Télévision, ne
se sont lancées sur le marché des bouquets numériques
satellitaires. Pour inciter les opérateurs à effectuer cette
démarche, l'Etat pourrait prendre davantage à sa charge une part
des frais de diffusion de certaines chaînes françaises, à
charge pour celles-ci d'acquérir les droits de diffusion de leurs
programmes sur ces marchés -acquisition que ne facilite pas toujours une
législation française du droit d'auteur légitimement
protectrice, mais qui renchérit les droits et favorise souvent la
concurrence anglo-saxonne.
Le projet de loi de finances pour 1999 traduit l'effort financier significatif
que l'Etat a décidé de consentir au profit de l'audiovisuel
extérieur.
Le tableau ci-après décrit l'évolution des dotations aux
divers opérateurs concernés :
Dotations publiques aux opérateurs de l'action télévisuelle extérieure (en MF)
Opérateurs bénéficiaires |
LF 1997 |
LF 1998 |
LF 1999 |
||
|
Initiale |
Exécutée |
Initiale |
Exécution prévue |
Prévision |
TV5 |
215,5 |
232,4 |
236,9 |
273,5 |
338,2 |
CFI |
173,5 |
169,6 |
176,8 |
155,9 |
147,9 |
Diffusion internationale de France Télévision , dont : |
36,2 |
36,2 |
36,7 |
36,7 |
37,7 |
- F2 Tunisie |
11,5 |
11,5 |
12,0 |
12,0 |
13,0 |
- F2 divers |
7,3 |
7,3 |
7,3 |
7,3 |
7,3 |
- F2/F3 Euronews |
17,4 |
17,4 |
17,4 |
17,4 |
17,4 |
Bouquets satellitaires, dont : |
47,7 |
47,7 |
61,0 |
52,9 |
93,4 |
|
(à répartir) |
(à répartir) |
(à répartir) |
|
(à répartir) |
- Europe |
|
30,7 |
|
29,7 |
|
- Maghreb-Proche Orient |
|
0 |
|
6,4 |
|
- Asie |
|
6,8 |
|
4,0 |
|
- Afrique (Le Sat) |
|
10,2 |
|
12,8 |
|
Euronews |
6,7 |
6,7 |
6,4 |
4,0 |
4,0 |
Appui aux exportations de programmes (dont TVFI) |
6,2 |
6,3 |
9,2 |
9,8 |
18,0 |
|
|
|
|
|
|
TOTAL |
489,9 |
498,9 |
527,0 |
533,4 |
639,2 |
dont budget MAE 1. |
429,6 |
438,6 |
448,8 |
455,4 |
560,6 |
dont budget Culture |
60,3 |
60,3 |
78,2 |
78,2 |
78,6 |
1. y compris Ministère de la Coopération jusqu'en 1998.
B. DÉVELOPPER LE RÔLE DE LA FRANCE DANS LA FORMATION DES ÉLITES ÉTRANGÈRES
1. Actualiser les domaines des bourses d'études
L'un des
aspects les plus visibles de notre diplomatie culturelle -comme celle de
certains de nos partenaires européens-, a été l'octroi de
bourses d'études, le plus souvent de 3ème cycle, à des
étudiants étrangers intéressés par l'offre
française d'enseignement supérieur dans le domaine de leur choix.
Depuis plusieurs années, cette politique a été
confrontée à deux difficultés : un problème
quantitatif tout d'abord : après avoir chuté à partir de
1992 jusqu'en 1995, la dotation affectée aux bourses s'est
stabilisée à partir de cette date à quelque 460 MF annuels
au profit de 19 000 étudiants étrangers environ, pour des
durées moyennes de séjour en diminution.
|
1995 |
1996 |
1997 |
Dépenses réelles (en millions de francs) |
460 |
468 |
458 |
Nombre de boursiers |
19 380 |
18 938 |
19 038 |
Durée moyenne en mois |
3,73 |
3,29 |
3,24 |
Ensuite,
sur le plan qualitatif -ou plus précisément celui des secteurs
étudiés par nos boursiers, l'offre française de bourses
pour les étrangers, privilégiant encore les domaines culturels,
artistiques ou des sciences humaines, reste en retrait dans ceux des sciences
politiques et administratives ou de la gestion où nos partenaires
anglo-saxons dominent le marché.
Le tableau ci-après détaille par grands domaines la
répartition des boursiers. La prédominance du domaine
général "scientifique et technique" recouvre surtout celle,
déjà évoquée, des sciences sociales et
humaines.
Domaine |
Bourses d'études 3e cycle |
Bourses de stages |
Séjours scientifiques de haut niveau |
Total |
Linguistique et artistique |
4,69 % |
33,93 % |
2,32 % |
40,94 % |
Audiovisuel |
0,12 % |
0,93 % |
0,03 % |
1,08 % |
Scientifique et technique |
27,35 % |
19,35 % |
11,29 % |
57,98 % |
TOTAL |
32,60 % |
54,21 % |
13,63 % |
100 |
Le projet de loi de finances 1999 vient donc concrétiser les résultats d'une réflexion conduite depuis deux ans par le ministère des Affaires étrangères sur le sujet. Ainsi 50 MF de mesures nouvelles seront consacrés au développement d'un programme de bourses d'excellence dénommé "Eiffel", destiné à former les décideurs étrangers de l'entreprise et de l'administration dans les meilleures écoles françaises et qui sera effectif dès janvier 1999, et 300 bourses seront servies dès l'an prochain avec la perspective de 1 000 bourses à l'horizon 2000.
2. Promouvoir notre enseignement supérieur
En
dehors des étudiants intégrés dans notre système
boursier, l'effectif est considérable de ceux qui, à leurs
propres frais ou sur subventions d'organismes divers, quittent leur pays pour
poursuivre leurs études à l'étranger. Sur quelque 1 500
000 étudiants dans cette situation, 70 % d'entre eux sont
accueillis par huit pays. La France occupe le troisième rang (130 000),
derrière la Grande-Bretagne (200 000) et les Etats-Unis (500 000). Notre
position s'est donc relativement affaiblie à l'égard, d'une part,
de pays d'accueil comme la Grande-Bretagne et l'Australie et, d'autre part,
à l'égard de la population étudiante venant des pays
émergents d'Asie.
Pour inverser cette tendance, le ministère des Affaires
étrangères a signé en mai 1997, avec le ministère
de l'Education nationale, une charte pour la promotion de nos formations
majeures et l'accueil des étudiants étrangers. Une agence aux
structures légères, créée sous forme de groupement
d'intérêt public aura pour fonction, en liaison avec les
écoles d'ingénieurs et les universités, d'assurer cette
promotion dans les meilleures conditions d'efficacité.
Cette politique sera également facilitée par la mise en place du
"visa concours". Grâce à ce système, un étudiant
étranger pourra bénéficier d'un visa de court
séjour destiné à lui permettre de venir en France passer
un examen d'entrée dans un établissement français
d'enseignement supérieur. En cas de réussite, l'étudiant
se verra délivrer -sans avoir besoin de retourner dans son pays
d'origine- un visa de long séjour qui lui permettra d'effectuer les
études pour lesquelles il a postulé.
Rappelons enfin que cet effort à l'égard des élites
étrangères est conduit depuis de nombreuses années dans
plusieurs pays, dans le cadre de procédures spécifiques telles
que les filières universitaires francophones ou les
établissements gérés en commun : l'Ecole supérieure
des affaires à Beyrouth et, à Budapest, l'Ecole supérieure
pour l'innovation et l'action vers les métiers de l'entreprise (ESIAME),
filiale de l'ESSICA d'Angers, et filière francophone de
l'université de sciences économiques de la capitale hongroise
sont, parmi d'autres, des réalisations exemplaires à cet
égard.
C. CONFORTER L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS A L'ÉTRANGER
La réforme du dispositif de coopération va simplifier la présentation budgétaire de l'AEFE dont la subvention annuelle ne proviendra plus désormais que du seul ministère des affaires étrangères -article 36-30-10. Cette dotation atteindra d'ailleurs en 1999 1,969 milliards de francs, soit -à structure inchangée-, en hausse, significative, de 5,6 % par rapport à l'an passé. Par delà cette meilleure lisibilité budgétaire, on remarquera que la fusion du ministère de la coopération au sein de celui des affaires étrangères, en transformant l'ancienne double tutelle en tutelle unique du département, nécessitera un aménagement des textes fondateurs en ce qui concerne la composition de son conseil d'administration.
1. Une dotation préservée
Si la
dotation du ministère des Affaires étrangères et du
ministère de la Coopération constitue l'essentiel des recettes de
l'Agence, elle ne s'y limite pas. En effet, l'Agence intègre, depuis sa
création, la participation des établissements (donc des parents)
à la rémunération des personnels-résidents -soit
quelque 338,5 MF en 1998, ainsi que près de 12 MF au titre de recettes
diverses (produits financiers notamment).
Sur cette recette globale -2,2 milliards en 1998, l'essentiel, près de
85 %- est consacré au versement des salaires et des charges
sociales ; les autres postes de dépense concernent en particulier les
bourses scolaires accordées aux élèves français-
197 MF en 1998-, les aides aux établissements, subventions
d'investissement et subventions de fonctionnement -environ 73 MF en 1998-,
enfin les voyages et déménagements (63 MF).
Pour 1999, l'Agence peut escompter une hausse substantielle de ses ressources,
tout au moins en apparence. En effet, l'augmentation de la subvention
ministérielle est en fait plus liée à des mesures
d'ajustement technique qu'à des mesures nouvelles. Il en est de
même de la part des parents d'élèves -à travers la
participation des établissements à la rémunération
des résidents- qui passera de 44,8 à 45,7 % du total de la
dépense. Cette hausse, liée à la création de 133
postes de résidents au lieu et place de 63 postes d'expatriés,
est en fait compensée par une diminution des dépenses sur les
budgets des établissements. En effet, au sein des 133 postes nouveaux de
résidents, 70 postes sont créés à coût nul
pour les établissements, puisqu'ils permettent la prise en charge de 70
postes de titulaires recrutés locaux rémunérés
jusqu'alors directement et en totalité par les établissements.
S'agissant du volet dépenses, les charges de personnel augmenteront de
8,44 % du fait surtout de la revalorisation du point d'indice, de
l'évolution des carrières et de l'introduction de l'effet-change.
Surtout, les bourses octroyées aux enfants français
bénéficient en 1999 de 20 millions de francs de mesures nouvelles
(+ 12,87 %) qui portent à 217 MF l'ensemble de cette dotation
-essentielle à la scolarisation, à l'étranger, d'enfants
français qui, sans cette aide, se verraient exclus durablement de notre
réseau d'enseignement-.
Enfin, les établissements pourront bénéficier de
subventions de fonctionnement accrues (+ 13,39 %). Les subventions
d'investissements en revanche, dont le montant demeure stable, ne permettront
pas, avec une enveloppe de 26,2 MF, de satisfaire les besoins recensés
de projets d'établissement dans les zones géographiques
prioritaires -Asie et Europe de l'Est ...
2. Un réseau en évolution
L'évolution concerne au premier chef les personnels
-enseignants, encadrement- qui animent ce réseau : 5 524 titulaires de
l'éducation nationale gérés directement par l'Agence
(résidents et expatriés) auxquels il convient d'ajouter quelque
600 titulaires non résidents recrutés directement par les
établissements sur contrat local, comme les non-titulaires
recrutés locaux.
Les personnels directement gérés par l'Agence -tous titulaires de
l'éducation nationale- se répartissent entre personnels
"expatriés" et "résidents". La différence porte sur les
modalités de recrutement et surtout de rémunération, le
coût d'un expatrié -pris en charge par l'Agence pour
l'enseignement français à l'étranger- étant quelque
2,5 supérieur à celui d'un "résident" , partiellement
rémunéré par les établissements.
On a donc assisté depuis plusieurs années, pour des raisons
d'économie, à un échange progressif de postes
d'expatriés contre un nombre équivalent de postes de
résidents, l'économie réalisée n'étant
d'ailleurs pas totalement recyclée dans le budget du ministère
des affaires étrangères.
Cette année a heureusement été reconduite une mesure
intelligente initiée l'an passé. La transformation de postes
-à hauteur de 63 postes- a été compensée par la
création de 133 postes de résidents dont 70 à coût
nul pour l'Etat, du fait du différentiel de coût et à
charge équivalente pour les parents d'élèves : en effet,
les créations supplémentaires ont été
réalisées dans des pays où existe un "vivier" de
titulaires et où la rémunération principale ne
s'accompagne pas d'une prime de "cherté de vie", traditionnellement
à la charge des parents.
C'est donc d'une création nette de 70 emplois dont
bénéficie le réseau pour la deuxième année
consécutive. Cette mesure a une autre incidence, non moins positive,
puisqu'elle permet de régulariser, comme l'an passé, la situation
de 70 des quelque 200 titulaires de l'éducation nationale non
résidents, qui recrutés par des établissements sur la base
de contrats locaux et étant placés en position de
disponibilité, voyaient leur carrière momentanément
interrompue.
Aujourd'hui, les personnels titulaires gérés par l'Agence
s'établissent à 1 859 expatriés et 3 665 résidents,
l'évolution depuis trois ans, par zone géographique étant
précisée dans le tableau ci-après :
|
Expatriés |
Résidents |
||||
|
95/96 |
96/97 |
97/98 |
95/96 |
96/97 |
97/98 |
Afrique champ |
480 |
461 |
452 |
631 |
641 |
624 |
Europe occidentale |
383 |
366 |
348 |
1 202 |
1 220 |
1 243 |
Maghreb |
426 |
418 |
387 |
696 |
705 |
701 |
Amérique latine |
267 |
256 |
234 |
315 |
317 |
315 |
Asie-Océanie |
112 |
119 |
132 |
183 |
194 |
201 |
Amérique du Nord |
87 |
87 |
85 |
275 |
270 |
251 |
Moyen-Orient |
106 |
110 |
115 |
143 |
147 |
155 |
Afrique hors champ |
68 |
66 |
64 |
100 |
107 |
105 |
Europe centrale/orientale |
35 |
41 |
42 |
64 |
65 |
70 |
Total monde |
1 964 |
1 924 |
1 859 |
3 609 |
3 666 |
3 665 |
La carte
scolaire définit la répartition des postes d'enseignement et
d'encadrement administratif dans les établissements du réseau de
l'Agence. Cette répartition est opérée en fonction des
besoins pédagogiques en tenant compte des ressources locales
éventuellement disponibles -le "vivier". Réajustée chaque
année en fonction de l'évolution des besoins, elle traduit les
grandes orientations politiques et budgétaires de l'Agence. Les
redéploiements d'effectifs sont encore opérés pour la
rentrée 1998-1999, par transferts de postes d'expatriés du
Maghreb et de l'Europe occidentale au bénéfice de zones
prioritaires : l'Asie, l'Océanie et le Moyen-Orient, l'Europe centrale
et orientale.
Comme le relève le directeur de l'Agence dans son rapport
d'activité, le réseau français d'enseignement à
l'étranger est le plus dense du monde : 80 000 élèves
français sont scolarisés dans les 400 établissements
à programme français homologués par l'Education nationale.
Le tableau ci-après indique l'évolution des effectifs
d'élèves par nationalité dans les 204
établissements relevant de l'Agence par conventionnement, ou les 66
placés en gestion directe.
|
95/96 |
96/97 |
97/98 |
% |
FRANÇAIS |
62 170 |
64 090 |
64 605 |
41,4 |
NATIONAUX |
71 995 |
71 735 |
70680 |
45,3 |
ETRANGERS TIERS |
21 462 |
21 190 |
20 799 |
13,3 |
TOTAL |
155 627 |
157 015 |
156 084 |
100 |
Il en
ressort, à travers une légère diminution des effectifs
globaux, une augmentation du nombre d'élèves français
scolarisés. C'est la traduction attendue de la stratégie suivie
à juste titre par l'Agence, stratégie qui s'appuie sur un
renforcement de l'aide française aux parents via les bourses, et sur une
politique d'implantation là où nos compatriotes s'installent dans
le cadre de notre présence économique et commerciale à
l'étranger.
Mais cette proportion élèves français/élèves
étrangers (43/45 %) n'est qu'une moyenne qui ne permet pas
d'appréhender certains cas particuliers : dans certains pays, la part
d'élèves français est très nettement -et
structurellement- minoritaire. C'est notamment le cas au Liban, en Espagne ou
au Maroc. La proportion moyenne d'élèves français dans
certains établissements de ces pays est à peine de 18 % pour
près de 75 % de nationaux. Scolariser en français sur
programme français des élèves libanais, marocains ou
espagnols, appelés à suivre plus tard, s'ils le peuvent, leurs
études supérieures en France, constitue, à coup sûr,
pour la promotion de notre langue et de notre culture un outil
extrêmement précieux. Il reste à s'interroger, dans
l'intérêt même des systèmes éducatifs des pays
concernés, sur les effets éventuellement pervers d'un
système qui tend à devenir une structure de substitution au
profit d'une clientèle locale aisée. Au demeurant, un certain
désengagement est opéré en Espagne par la fermeture d'un
collège à San Sebastian et le déconventionnement du
collège de Murcie. Il en est de même au Maroc où le nombre
d'enseignants expatriés a été réduit de 20 %
en 3 ans, passant de 347 à 278 postes.
Dans ce dernier pays, une structure de remplacement se met d'ailleurs en place
: l'Office scolaire et universitaire international (OSUI), lié à
la Mission Laïque Française, qui, comme le précise le
rapport d'activité du directeur de l'AEFE
"complète l'offre
scolaire grâce à la création d'établissements
principalement destinés aux élèves marocains et
gérés sur la base de l'autofinancement".
Les nouveaux
établissements non conventionnés avec l'Agence se situent
à Casablanca, Rabat, El Jadida et Agadir.
La mise en place de tels établissements relève d'une
démarche différente de celle de l'Agence : l'objectif est
d'offrir, à une clientèle essentiellement
étrangère, un enseignement français "homologué",
à coût réel pour des parents prêts à assurer
un coût de scolarité élevé.
*
* *
CONCLUSION :
LA COMMUNAUTÉ FRANCOPHONE ACTEUR
POLITIQUE
Comme le
présent rapport a tenté de l'expliquer, les priorités de
notre action culturelle extérieure portent essentiellement sur la
promotion de la langue française et sur celle d'une vision
française du monde, à travers une diffusion culturelle qui
recourt de plus en plus aux technologies modernes de communication.
Par delà les projets choisis et les techniques mises en oeuvre, l'action
culturelle extérieure constitue en quelque sorte, pour la francophonie,
le volet technique sans lequel elle ne saurait ni évoluer ni se
renforcer.
Cependant la francophonie a désormais acquis, clairement, une autre
dimension, qui dépasse la promotion linguistique.
La réforme institutionnelle a été l'un des
éléments importants du Sommet de Hanoï de novembre 1997.
Elle constitue désormais le soutien visible au rôle politique que
le Secrétaire général entend faire jouer à la
communauté des Etats francophones, constituée de quelque 50
Etats. La contribution financière globale de la France à la
francophonie est à la hauteur des enjeux. Elle avoisine 640 MF, en
provenance de plusieurs ministères, celui des affaires
étrangères y contribuant pour sa part, via le Service des
affaires francophones, à hauteur de 61,6 MF en 1999, soit le même
montant que l'an passé.
Le Sommet de Hanoï a été l'occasion d'entériner la
nouvelle charte de la francophonie. La principale innovation en a
été la création d'un poste de secrétaire
général de la francophonie, M. Boutros Boutros-Ghali. Elu pour
quatre ans par les Chefs d'Etat et de gouvernement auxquels il rend compte, il
est le plus haut responsable de l'Agence, celle-ci étant dirigée
par un administrateur général.
Le secrétaire général est le porte-parole politique et le
représentant officiel de la francophonie sur la scène
internationale ; l'Agence, seule organisation internationale de la
francophonie, en est le principal opérateur.
La mise en oeuvre des principaux programmes décidés à
Hanoï est ainsi de la responsabilité de l'Agence, en particulier
celui des "inforoutes" auquel est associé un financement annuel de
quelque 40 MF, destiné à accroître la présence de
contenus en français sur les réseaux. De même a
été lancé le plan d'urgence pour le français dans
les organisations internationales, doté de 15 MF et dont l'Agence est
également chargée de la mise en oeuvre.
La réforme administrative définitive de l'Agence sera
adoptée par la conférence de Bucarest en décembre 1998.
A côté de cette mission générale de promotion de la
langue française, de l'Etat de droit ou du développement durable,
la fonction "politique" de la communauté francophone est
également mise en avant.
C'est ainsi que le secrétaire général a apporté son
soutien au gouvernement légitime de la Guinée-Bissau, a
envoyé une représentation spécifique chargée d'une
mission de bons offices auprès de M. Kabila en République
démocratique du Congo et de M. Eyadema au Togo. De même, le
Secrétaire général a-t-il reçu à Paris M.
Olympio, rival du Président togolais dont il conteste les conditions de
réélection.
La démarche politique est également parlementaire.
L'Assemblée parlementaire de la francophonie, nouvelle
dénomination de l'AIPLF, a, lors de sa 24e session ordinaire, à
Abidjan en juillet dernier, mis l'accent sur le respect de l'Etat de droit et
de la démocratie parlementaire en décidant de suspendre les
sections rwandaise et congolaise (Congo-Brazzaville), dont les Parlements,
a-t-elle estimé, ne correspondent plus aux "valeurs de liberté et
de l'Etat de droit".
Enfin la journée de la francophonie en mars 1998, a été
l'occasion de mobiliser une quinzaine de représentants d'organisations
internationales ou régionales dont la Ligue arabe, l'Organisation de la
conférence islamique, l'OSCE ou la CEI... Cet événement a
été l'occasion, comme l'indiquait M. Boutros Boutros-Ghali, pour
la francophonie,
"de mieux se faire connaître et voir comment on
pourra mieux collaborer en évitant le double emploi sur certains
projets".
Les prochains rendez-vous, le Conseil des ministres des affaires
étangères à Bucarest en décembre, et surtout la
Conférence des ministres des finances et de l'économie en avril
1999 à Monaco, seront les temps forts d'une prise en compte progressive
de la solidarité, politique mais aussi économique, de la
communauté francophone.
Ainsi notre diplomatie détient-elle, à travers tout ce qui
concourt au renforcement francophone, un levier d'action irremplaçable.
L'action culturelle extérieure doit continuer de se voir
reconnaître ce rôle politique prioritaire et donc
bénéficier des ressources nécessaires. Leur stabilisation
pour 1999 venant après une trop longue période d'érosion
conduit votre rapporteur à donner un avis favorable à l'adoption
des crédits de l'action culturelle extérieure pour
1999.
EXAMEN EN COMMISSION
La
commission s'est réunie le mercredi 18 novembre 1998 afin de
procéder à l'examen du présent avis.
A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis
,
M. Xavier de
Villepin, président
,
a relevé l'intérêt des
cofinancements au profit de notre action culturelle extérieure, qui
démultiplient fortement les engagements de nos ambassades. M. Xavier de
Villepin, président, a également fait part de son admiration pour
la qualité du système d'enseignement français à
l'étranger ; ainsi a-t-il souligné le rayonnement du lycée
français de Mexico qu'il a récemment visité. Enfin, M.
Xavier de Villepin, président
,
a, avec le rapporteur pour avis,
marqué sa préoccupation devant la disparition annoncée des
postes de coopérants du service national alors qu'aucune solution de
substitution n'a encore été proposée par le Gouvernement.
La commission a ensuite entendu les rapports pour avis de Mme Paulette
Brisepierre sur les crédits du ministère des affaires
étrangères consacrés à l'aide au
développement, et de M. André Dulait sur les crédits du
ministère des affaires étrangères, inscrits dans le projet
de loi de finances pour 1999.
Puis la commission a, suivant l'avis de ses rapporteurs pour avis,
proposé d'assortir l'approbation du projet de budget du ministère
des affaires étrangères pour 1999 de vives réserves
liées en particulier à la baisse des moyens consacrés
à la coopération au développement et à la poursuite
de la déflation des effectifs du ministère des affaires
étrangères. Sous le bénéfice de ces observations,
elle a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du
ministère des affaires étrangères pour 1999.
1 correspondant, à structure constante, au domaine couvert par l'ex-DGRCST
2 Pologne, Hongrie, Aide à la Reconstruction Economique, programme étendu à l'ensemble des pays d'Europe Centrale et Orientale.
3
Europe ; France-Suisse-Belgique ; Afrique ; Asie ;
Orient.
4
Source : TV5-CFI