III. LA JUSTICE ADMINISTRATIVE
En termes budgétaires, la justice administrative apparaît de peu de poids :
- elle ne représente que 2,8 % du budget de la justice ;
- elle emploie 2.062 personnes, dont 217 membres du Conseil d'État, 641 magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, 309 fonctionnaires au Conseil d'État et 895 personnels de greffe dans les cours et tribunaux ;
- les stocks d'affaires restant à juger s'élevaient à 211.893 (chiffre corrigé des séries) au 31 décembre 1995 ;
- elle comprend 34 tribunaux administratifs (bientôt 35), 5 cours administratives d'appel (bientôt 7) et une juridiction suprême, le Conseil d'État.
Et pourtant, dans le rapport publié en 1992 au nom de la commission d'enquête du Sénat chargée de recueillir tous éléments d'information sur le fonctionnement des juridictions de l'ordre administratif et l'exécution de leurs décisions ainsi que sur les services chargés du contentieux administratif dans les administrations publiques 12 ( * ) , nos collègues MM. Hubert Haenel et Jean Arthuis diagnostiquaient une crise de la justice administrative « moins voyante et moins médiatisée » que celle de la justice judiciaire mais « non moins grave ».
Leur constat était articulé autour de trois considérations : la justice administrative est trop lente, ses décisions sont parfois difficilement exécutées, enfin l'intervention du juge ne vide pas toujours le litige. D'après nos collègues, l'explication de cette situation tenait à trois causes principales : le comportement de l'administration, la facilité d'accès au juge administratif et l'incapacité de la justice administrative à se réformer.
Après un tel constat, il a semblé utile à votre rapporteur de dresser un bilan de la situation quatre ans plus tard. Celui-ci fait apparaître des évolutions positives :
- le renforcement sensible des moyens grâce à une programmation pluriannuelle sur les exercices 1995-1999,
- l'accélération des délais de traitement des affaires, en dépit de l'accroissement persistant du nombre des saisines, grâce à une meilleure organisation des juridictions et à la mise en oeuvre de procédures simplifiées et accélérées.
La prochaine réforme du statut des magistrats administratifs devrait en outre renforcer l'attractivité de ces fonctions.
Reste toutefois que la prévention du contentieux n'a guère progressé et que les acquis sont très fragiles ainsi que le Garde des Sceaux l'a indiqué lors de son audition devant la commission des Lois, en faisant état d'un « risque de bascule dans deux ou trois ans ».
1. Un renforcement sensible et constant des moyens
Comme le tableau reproduit ci-contre le fait apparaître, de 1992 à 1996 les effectifs des juridictions administratives ont progressé chaque année de 3 ou 4 %, tandis que les moyens en matériel s'accroissaient en moyenne de 2 % par an, le début de la période étant marqué par une stagnation et les deux derniers exercices caractérisés par une augmentation plus marquée de 4 %.
a) Un renforcement programmé
La loi de programme du 6 janvier 1995 avait prévu la création sur cinq ans de 180 emplois de magistrats administratifs, dont 75 en surnombre, et de 200 emplois d'agents de greffe ainsi qu'une enveloppe d'investissement de 200 millions de francs.
Elle avait également prévu la création de deux nouveaux tribunaux administratifs en Ile-de-France et de deux nouvelles cours administratives d'appel « pour permettre un rééquilibrage des ressorts géographiques de ces cours ».
b) Une exécution satisfaisante
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Les créations d'emplois
Sur les 105 emplois de magistrats administratifs prévus, 42 ont été créés en 1995-1996. L'étalement du plan pluriannuel sur six ans se traduit par un ralentissement puisque, en 1997, 16 emplois seront créés (au lieu de 21) et
ÉVOLUTION DES MOYENS DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
que les trois exercices suivants devraient connaître le même nombre de créations.
S'agissant des 75 emplois en surnombre destinés à résorber les stocks et mis en place à titre transitoire, à raison de 15 par an (la décrue s'effectuant au même rythme jusqu'à 2004), 30 ont été effectivement créés en 1995-1996 mais en raison de l'étalement de l'exécution du plan sur une année supplémentaire, le projet de loi de finances pour 1997 ne prévoit que 11 créations.
En 1997, 12 magistrats administratifs seront recrutés par la voie de l'ENA et le reste par la voie du recrutement complémentaire, du tour extérieur (6 ou 7) et du détachement pour les emplois temporaires en surnombre.
Les créations d'emplois d' agents de greffe, qui ont accompagné les créations d'emplois de magistrats, ont permis d'améliorer légèrement le ratio agent par magistrat qui a toujours été particulièrement faible dans les juridictions administratives : de 1,15 en 1990, ce ratio est passé à 1,39 en 1995 avec la création de 36 emplois d'agents de greffe auxquels se sont ajoutés 10 emplois transférés du ministère de l'intérieur pour accompagner le transfert de charges résultant de la modification des modalités de taxation des commissaires enquêteurs. Les 28 emplois créés en loi de finances pour 1996 et les 24 prévus en loi de finances pour 1997 permettront de conserver le ratio au niveau atteint en 1995, l'objectif souhaité de 1,7 restant toutefois bien éloigné.
Le Conseil d'État bénéficiera pour sa part de 6 créations d'emplois en 1997, ce qui porte le taux global d'exécution de la loi de programme pour les créations d'emplois dans les juridictions administratives à 52 % sur 3 ans.
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Le fonctionnement
Hors informatique, les crédits de fonctionnement des juridictions administratives s'établissent, dans le projet de loi de finances pour 1997, à 85,8 millions de francs auxquels l'Assemblée nationale a ajouté 3 millions de francs pour l'informatisation de la bibliothèque du Conseil d'État, soit un niveau supérieur aux quatre derniers exercices.
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L'équipement
S'agissant de l'équipement des juridictions administratives, la loi de programme n'est pas remise en cause en 1997, en dépit du principe de l'étalement de son exécution sur une année supplémentaire. Le projet de loi de finances pour 1997 prévoit en effet une dotation de 41 millions de francs en crédits de paiement, soit une progression de 64 % par rapport à 1996, ce qui porte le taux d'exécution de la loi de programme à 60 % (en autorisations de programme) sur trois ans.
Après l'inauguration en 1996 du nouveau tribunal administratif de Melun, ces crédits devraient permettre l'achat et l'aménagement d'un immeuble destiné à la nouvelle cour administrative d'appel de Marseille, la poursuite des travaux d'aménagement de l'immeuble destiné au tribunal administratif de Lille et le financement de l'aménagement de la deuxième tranche du nouveau palais des juridictions administratives regroupant le tribunal administratif et la cour administrative d'appel de Lyon.
La création de la cour administrative d'appel de Marseille devrait permettre de soulager la cour de Lyon dont 40 % du contentieux sera transféré à la nouvelle cour (en provenance des tribunaux administratifs de Nice, Marseille, Bastia et Montpellier) et qui ne recevrait que l'appel des décisions du tribunal administratif de Dijon (afin de soulager la cour de Nancy dont une partie du contentieux sera transféré, à terme, à la nouvelle cour du Nord dont l'ouverture est prévue en 1999).
Quant au deuxième tribunal administratif de la région parisienne, le secrétariat général du Conseil d'État a indiqué à votre rapporteur qu'il pourrait être ouvert en l'an 2000.
2. Des délais de traitement accélérés
a) Des résultats encourageants mais fragiles
La loi de programme a fixé un objectif de réduction à un an des délais moyens de jugement devant les juridictions administratives.
Au 31 décembre 1995, ce délai était, devant les tribunaux administratifs, de 1 an 11 mois et 17 jours contre 2 ans et demi en 1990, devant les cours administratives d'appel, de 1 an et 7 mois (soit une détérioration par rapport aux années antérieures) et, devant le Conseil d'État, de 18 mois (au lieu de 2 ans en 1993).
La tendance est donc à la réduction des délais de jugement, sauf devant les cours administratives d'appel en raison du transfert de la totalité du contentieux en appel prévu par la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987. Cette tendance a toutefois du mal à s'affirmer en raison de la reprise de la progression des recours (+ 12 % en données brutes en 1995 devant les tribunaux administratifs) après les pauses enregistrées en 1993 (+4 %) et 1994 (+ 1,5 %). Depuis 1990, le nombre d'affaires enregistrées en données brutes a augmenté de plus de 50 % tandis que le nombre d'affaires jugées progressait de 55 % entre 1990 et 1995.
Pour 1996, le secrétaire général du Conseil d'État, avec lequel votre rapporteur s'est longuement entretenu, estime que les perspectives sont a priori encourageantes . Devant les tribunaux administratifs, les entrées brutes diminuent de 12 % sur les six premiers mois par rapport à la même période de l'année 1996 et les sorties brutes progressent de 9,8 %, ce qui devrait réduire le délai moyen de traitement à 21 mois.
Devant les cours administratives d'appel, la tendance sur les six premiers mois de l'année 1996 est également au ralentissement de la progression des affaires nouvelles, mais le délai moyen de traitement des affaires ne se serait pas réduit pour autant, en raison des effets de la réorganisation des cours sur les sorties de dossiers (- 18 %).
Si ces premiers résultats sont plutôt encourageants, ils font toutefois clairement apparaître que l'accent doit être mis sur les cours administratives d'appel.
b) Une productivité accrue
L'essentiel des résultats tient à un accroissement de la productivité. Il est, bien sûr, imputable avant tout aux efforts des magistrats et des agents de greffe ainsi qu'à la mise en place de systèmes informatiques adaptés. Il pourrait, en outre, être favorisé par l'application progressive des réformes de procédures prévues par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
A la demande de votre rapporteur, le Conseil d'État a dressé un bilan de l'application de cette réforme, résumé dans le tableau reproduit ci-contre. Il résulte des premiers éléments ainsi rassemblés que ces modifications procédurales devraient permettre d'accélérer le cours de la justice administrative et surtout de mieux en adapter le traitement des affaires à la nature de celles-ci.
Reste que les gisements de productivité sont largement épuisés et que seule une politique énergique de prévention du contentieux, en amont, et de renforcement des moyens humains et matériels, en aval, permettra d'éviter que les premiers résultats positifs obtenus soient sans lendemain.
c) L'amélioration de l'attractivité des fonctions
Les emplois de magistrats administratifs créés dans le cadre de la loi de programme sont pyramidés pour remédier partiellement au déséquilibre actuel du corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours d'appel. Les 16 emplois créés en 1997 comportent ainsi deux emplois de président hors classe, deux de président, neuf de conseiller hors classe et trois de conseiller de première classe.
Les organisations syndicales de magistrats administratifs entendues par votre rapporteur estiment que cette orientation est bonne mais insuffisante et qu'il serait souhaitable de renforcer sensiblement le taux d'encadrement afin, notamment, de faciliter le déroulement des carrières. Un projet de réforme statutaire sera en outre prochainement adoptée par le Conseil des ministres qui devrait permettre d'aplanir les difficultés actuelles en réduisant le nombre des grades de sept à trois, en assurant un déroulement plus linéaire des carrières et une meilleure adéquation entre les grades et les fonctions exercées.
Reste, pour conforter F attractivité de ces fonctions, à revoir le régime indemnitaire en rattachant au budget de la justice, ainsi que votre rapporteur l'avait déjà demandé l'an dernier, les primes versées aux magistrats administratifs par le budget des services généraux.
3. Des insuffisances
a) L'inefficacité de la prévention du contentieux
La demande de justice croît dans tous les pays et dans tous les domaines. Il est normal que la justice administrative française n'y échappe pas. Il n'en demeure pas moins que l'administration française a trop peu le souci de prévenir le contentieux.
Or, la prévention est souvent possible. Tout d'abord, en améliorant la qualité formelle et juridique des décisions. Les échanges de personnels entre les tribunaux administratifs et les administrations, que le Conseil d'État encourage, sont très prometteurs à cet égard, dans la mesure où ils permettent aux magistrats administratifs et aux personnels des greffes de mieux connaître les conditions de l'action administrative et ses difficultés, et aux fonctionnaires de l'administration d'être sensibilisés au risque contentieux et de renforcer leur formation juridique.
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MISE EN OEUVRE DES NOUVEAUX POUVOIRS CONFÉRÉS AU JUGE ADMINISTRATIF
Cette mesure concerne les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence des tribunaux administratifs, ne présentant plus à juger des questions autres que la condamnation aux frais irrépétibles ou la charge des dépens ainsi que les requêtes relevant d'une série qui présentent à juger en droit et en fait des questions identiques à celles que la juridiction saisie a déjà tranchées ensemble par une décision passée en force de chose jugée. Elle est systématiquement utilisée par l'ensemble des juridictions mais son effet ne se fait sentir qu'après jugement définitif en appel. A Paris, elle a porté la part des affaires jugées par ordonnances du président de 25,9 % en 1994 à 31,8 % en 1995.
Le décret n° 95-831 du 3 juillet 1995 a fixé à 50.000 francs le montant maximum des indemnités susceptibles d'être demandées devant le juge unique. La procédure est devenue applicable à compter du 1er septembre 1995. La proportion des affaires concernées dans chaque tribunal varie en fonction des grades des magistrats disponibles, de la structure du stock et du flux des entrées, ainsi que des choix de gestion du chef de juridiction. Le Conseil d'État estime, à l'heure actuelle, à 20 % le montant global des litiges susceptibles d'être réglés chaque année par application de ce dispositif. Reste bien entendu à voir le taux d'appel et surtout d'infirmation en appel.
Insérée à l'initiative de l'Assemblée nationale, cette disposition souffre pour l'heure d'une incertitude d'interprétation, le Conseil d'État n'ayant pas encore défini le caractère « irréversible » des conséquences. Les rapports annuels d'activité des présidents des tribunaux administratifs pour 1995 révèlent une grande disparité de situations en ce qui concerne le volume des demandes fondées sur cet article : les 2/3 des tribunaux administratifs n'avaient pas encore été saisis au 1er janvier 1996 alors que le tribunal administratif de Lyon comptabilisait déjà 74 demandes à cette date, dont 60 % concernant des décisions relatives au séjour des étrangers. Le Conseil d'État estime que « l'objectif à atteindre est (...) que, dans chaque tribunal et pour chaque catégorie d'affaires donnant lieu à des demandes de sursis à exécution, notamment en matière d'urbanisme et de police des étrangers, le délai moyen de jugement des conclusions à fin de sursis non seulement reste raisonnable mais soit suffisamment connu des justiciables et de leurs conseils pour que les demandes de suspensions provisoires restent exceptionnelles ».
On recense une dizaine de cas d'application de l'article L. 6-1, en matière de communication des documents administratifs et de fonction publique. Il est par ailleurs difficile d'apprécier le nombre de conclusions à fin d'injonction mais le Conseil d'État semble craindre que cette procédure constitue « un facteur d'alourdissement très sensible de la gestion » des dossiers concernés tant pour le juge que pour l'administration, sans compter les cas dans lesquels le jugement ne saurait impliquer nécessairement que l'administration prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé.
Entré en vigueur à compter du 1er septembre 1995, en application du décret n° 95-831 du 3 juillet 1995, cette procédure s'articule autour de deux phases, la première « amiable », la seconde contentieuse. Une série de dispositions pratiques a accompagné la déconcentration de cette procédure qui devrait normalement permettre une meilleure exécution des décisions. Il est toutefois difficile de dresser pour l'heure un bilan significatif mais le Conseil d'État insiste, dans la réponse qu'il a adressée à votre rapporteur, sur le fait que l'aide à l'exécution des décisions juridictionnelles ne doit pas trop prélever sur les forces de jugement des juridictions. |
De manière plus générale, il serait également souhaitable de renforcer sensiblement les capacités juridiques des administrations ainsi que le préconise le récent rapport remis au Premier Ministre par M. Patrice Maynial, et intitulé avec pertinence Le droit du côté de la vie, réflexions sur la fonction juridique de l'État.
Reste que les pratiques pourtant hautement souhaitables de conciliation et de compromis ne se sont guère développées et ce en raison de textes les interdisant dans certains cas mais, surtout, des modalités d'imputation des dépenses : en cas d'accord amiable, les crédits ponctionnés sont en effet les crédits de fonctionnement, autrement dit des crédits limitatifs, en revanche en cas de contentieux, les sommes à verser en exécution du jugement sont imputées sur des crédits estimatifs constitués à cet effet et donc non limités.
b) Le défaut de sanction des recours abusifs
L'article 57-2 du décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 modifié par l'article 6 du décret n° 90-400 du 15 mai 1990 prévoit que lorsque le Conseil d'État juge une requête abusive, il peut infliger à son auteur une amende pouvant atteindre 20.000 francs. L'article R. 88 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel contient des dispositions comparables pour les juridictions administratives des premier et second degrés.
Or, ces dispositions sont très peu utilisées par le juge administratif, dont la pratique apparaît à cet égard plus restrictive que celle du juge judiciaire. C'est ainsi que depuis le début de l'année en cours, le Conseil d'État n'a infligé que deux amendes pour recours abusif alors qu'il a été saisi de seize demandes. Quant aux juridictions du fond, elles semblent avoir des pratiques variables allant de quelques amendes par an un une vingtaine au maximum 13 ( * ) .
c) Le droit de timbre
La loi de finances pour 1994 a institué, à l'initiative du Président Mazeaud, un droit de timbre de 100 F par requête enregistrée auprès des juridictions administratives.
Interrogé par votre rapporteur pour avis, lors de son audition par la commission des Lois, sur l'effet dissuasif de cette mesure et l'opportunité de sa pérennisation, le Garde des Sceaux a estimé qu'il était souhaitable d'évaluer l'impact de cette mesure. Il a annoncé qu'il ferait procéder à une telle étude en 1997 mais qu'il lui paraissait à ce stade peu opportun de donner un quelconque signe d'encouragement à l'inflation des recours.
* 12 Sénat n° 400 (1991-1992).
* 13 Aucune donnée statistique n étant disponible, ces évaluations résultent des sondages effectués à la demande de votre rapporteur par le secrétariat général du Conseil d'État.