N° 91
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IV
JUSTICE :
SERVICES GÉNÉRAUX
Par M. Germain AUTHIÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pages, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.
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Voir les numéros :
Assemblée nationale (l0ème législ.) : 2993, 3030 à 3035 et TA. 590 .
Sénat : 85 et 86 (annexe n° 31 ) (1996-1997).
Lois de finances.
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSIONAprès avoir entendu le Garde des sceaux, M. Jacques Toubon, au cours de sa seconde réunion du 14 novembre 1996, sur les crédits du ministère de la Justice dans le projet de loi de finances pour 1997, la commission des Lois a examiné pour avis, dans sa seconde réunion du 3 décembre 1996, sur le rapport de M. Germain Authié, les crédits consacrés au services généraux du ministère de la Justice (administration centrale - services judiciaires -juridictions administratives). Après avoir précisé que l'évolution favorable des crédits des services judiciaires (+ 4,57 %, soit 10,5 milliards de francs pour un budget global de 23,9 milliards de francs, en augmentation de 1,8 %) était largement amputée par la progression rapide des frais de justice et de l'aide juridique, dont il a analysé les causes, le rapporteur a regretté l'étalement sur une année supplémentaire de l'application de la loi pluriannuelle en faveur de la Justice ainsi que la réduction des crédits de fonctionnement des juridictions. Il a ensuite évoqué la situation des juridictions administratives, avant de former le voeu très ferme que la régulation budgétaire épargne le plus possible le budget de la Justice. Le rapporteur ayant indiqué en conclusion qu'il s'en remettait à la sagesse de la commission, celle-ci a émis un avis favorable à l'adoption de ces crédits. |
Mesdames, Messieurs,
Les crédits que le projet de loi de finances pour 1997 consacre au budget de la Justice sont en augmentation de 1,79 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996 et atteignent 23,892 milliards de francs 1 ( * ) , soit 1,511 % du budget de l'Etat (1,506 % en 1996).
Il est donc possible, à première vue, de parler de stabilisation de ce budget, après la hausse de 6,04 % enregistrée en 1996, dans un contexte budgétaire difficile qui voit régresser les crédits de la plupart des ministères. Pour que cette stabilisation soit effective, il faudrait toutefois que les effets de la régulation budgétaire 2 ( * ) ne se fassent pas trop durement sentir en 1997. Depuis quelques années, cette régulation perturbe en effet considérablement les prévisions. Elle interdit toute initiative nouvelle car elle conduit à ne débloquer qu'en fin d'exercice une partie des crédits gelés, ce qui oblige à reporter les opérations nouvelles d'équipement sur l'exercice suivant. Quant aux crédits de fonctionnement, également « dégelés » pour partie en toute fin d'exercice, ils ne sont pas reportables, c'est pourquoi seule une gestion préventive très serrée peut permettre de les consommer efficacement sur les quelques jours restants.
PART DU BUDGET DE L'ETAT CONSACRÉE À LA JUSTICE DEPUIS 1990
REPARTITION DU BUDGET DE LA JUSTICE POUR 1997
(dépenses ordinaires et crédits de paiement) en millions de francs
CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS JUDICIAIRES
Le budget de la justice pour 1997 est caractérisé par quelques mesures nouvelles : 357 créations nettes d'emplois, des crédits de vacation pour rémunérer 100 assistants de justice supplémentaires (+ 3,8 millions de francs) et un accroissement des crédits d'action sociale (+ 4,9 millions de francs) 3 ( * ) . Il emporte par ailleurs une réduction des crédits de paiement, mais limitée à 100 millions de francs, et 81 millions de francs d'économies sur le fonctionnement (2 %).
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Comme chaque année, votre commission des Lois vous présente trois avis analysant les principales actions du ministère de la Justice. Le présent avis traite des services généraux, -administration centrale, services judiciaires et juridictions administratives-, les crédits consacrés à l'administration pénitentiaire faisant l'objet d'un avis présenté par notre collègue M. Georges Othily, tandis que les crédits destinés à la protection judiciaire de la jeunesse sont examinés par notre collègue M. Michel Rufin.
Les crédits spécifiquement consacrés aux services judiciaires évoluent cette année plus favorablement que le budget général de la Justice dans la mesure où ils progressent de 4,57 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996, pour atteindre 10, 535 milliards de francs. Ils redressent, ce faisant, leur part relative au sein des crédits du ministère de la Justice (44,1 % contre moins de 43 % en 1996).
On observe toutefois que, si les services judiciaires concentrent encore près de 66 % des crédits d'équipement, soit un peu moins qu'en 1995 (74 %) et en 1996 (70 %), et bénéficient de 96 créations nettes d'emplois, la progression globale de leurs crédits n'est qu'apparente. En effet, les crédits de fonctionnement des juridictions régressent de 59 millions de francs (- 80 millions de francs pour les juridictions du premier degré). Surtout, l'effet positif apparent tient essentiellement à la progression des frais de justice (1,52 milliard de francs, soit une progression de 7,8 % après une augmentation de 7,6 % en 1996) et de l'aide juridique (1,2 milliard de francs, soit une progression de 11,9 % par rapport à 1996). Autrement dit, la part des ressources de fonctionnement des juridictions est obérée chaque année un peu plus par la progression très rapide de ces deux dépenses qui devraient consommer 2,72 milliards de francs en 1997, soit 11,38 % du budget de la justice et surtout 25,83 % des crédits des services judiciaires 4 ( * ) .
Quant à l'exécution de la loi de programme 5 ( * ) , elle est étalée sur une année supplémentaire, ce qui se traduit par un retard dans les créations d'emplois judiciaires. Ne sont ainsi budgétisés que 30 emplois nouveaux de magistrats, au lieu des 60 qu'aurait exigé une exécution normale des engagements pris en 1995, et 78 emplois nets de greffiers, au lieu de 167 6 ( * ) .
Pour leur part, les juridictions administratives bénéficieront en 1997 de 680 millions de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement 7 ( * ) , en progression de 7,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996. Le taux d'exécution du plan pluriannuel est plus satisfaisant que pour les juridictions judiciaires : 46 emplois sont créés dont 16 de magistrats dans les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs (au lieu de 56), les autorisations de programme restent fixées à 40 millions de francs, quant aux crédits de paiements, ils sont établis à 41 millions de francs, soit une augmentation de 60 % par rapport à 1996.
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Dans la mesure où la mission d'information de la commission des Lois, présidée par notre collègue M. Charles Jolibois, vient de remettre, à l'issue d'un travail de huit mois, un rapport, présenté par notre collègue M. Pierre Fauchon, sur les moyens de la Justice, votre rapporteur pour avis a estimé préférable, après avoir présenté rapidement quelques données budgétaires, notamment sur l'exécution de la loi de programme, de mettre l'accent sur des questions que le rapport de la mission d'information n'a pas abordées : l'évolution des frais de justice et de l'aide juridique, d'une part, la situation des juridictions administratives, d'autre part.
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Après que son rapporteur s'en fut remis à la sagesse de la commission, celle-ci a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du projet de budget du ministère de la Justice pour 1997 consacrés aux services généraux. Elle a toutefois formulé l'espoir que l'exercice budgétaire 1998 serait plus favorable au redressement cette institution fondamentale qu'est la justice mais qui ne bénéficie toujours pas des moyens indispensables à son bon fonctionnement.
I. LES SERVICES GÉNÉRAUX DE LA JUSTICE : UN BUDGET EN STAGNATION
Le projet de loi de finances pour 1997 consacre, on l'a rappelé, 23,892 milliards de francs à la justice, dont 3,4 milliards (= 0,3 %) à l'administration centrale et 10,536 milliards de francs aux services judiciaires. Compte tenu de l'accroissement des crédits destinés à l'aide juridique et aux frais de justice (2,73 milliards de francs, en augmentation de 9,6 %), la part réelle des services judiciaires régresse. Elle ne représente plus que 32,4 % du budget de la justice alors qu'elle s'établissait cette année à 35,6 %.
A. L'ADMINISTRATION CENTRALE : RESTRICTION DES MOYENS
1. Suppression de 43 emplois et ponction sur les
services
déconcentrés
Comme toutes les administrations centrales, le ministère de la justice connaît une réduction de ses emplois budgétaires. Il est ainsi prévu de supprimer 43 emplois en 1997, ce qui portera à 2,93 % le nombre des emplois rattachés à l'administration centrale (3,02 % en 1996 et 3,08 % en 1995).
Les suppressions portent notamment sur 5 emplois de greffiers en chef et 25 emplois de greffiers dont votre rapporteur estime qu'ils auraient pu être très utilement redéployés en direction des juridictions plutôt que supprimés.
On rappellera en outre que la Chancellerie corrige les effets de la réduction des effectifs centraux en prélevant sur les services déconcentrés.
C'est ainsi qu'au 30 juin 1996, les effectifs réels (hors vacataires) de la Chancellerie comprenaient 433 agents de ces services sur les 2.212 agents en poste à l'administration centrale.
2. L'assagissement de l'informatique
Les crédits informatiques centraux diminuent de 15 % (chapitre 34-05) en raison de l'achèvement des grandes applications nationales recentrées par le plan intérimaire de 1992.
C'est ainsi que la rénovation de casier judiciaire national s'est achevée en avril 1995, même si certains développements nouveaux peuvent éventuellement être envisagés. La nouvelle chaîne pénale, limitée à la région parisienne, est installée dans les 7 TGI concernés (le dernier équipé a été celui de Bobigny en avril 1996).
Les 235 millions de francs inscrits dans le projet de loi de finances pour 1997 sont destinés à assurer le maintien de l'existant (192 millions) et le renouvellement de certains matériels (40 millions), ainsi qu'à financer une mesure nouvelle importante pour l'informatisation de la gestion des détenus (14 millions).
Quant aux crédits locaux d'informatique (chap. 37-92), ils diminuent également. Surtout une certaine remise en ordre s'impose après l'euphorie des dernières années, en raison notamment de la situation quasi monopolistique de deux sociétés de services.
* 1 L'Assemblée nationale a ajouté 7,55 millions de francs de crédits supplémentaires, dont 4 millions pour l'équipement des juridictions et 3 millions pour l'informatisation de la bibliothèque du Conseil d'Etat.
* 2 En 1996, les gels de crédits ont été notifiés le 26 février : 15 % des crédits de fonctionnement et 25 % des crédits d'équipement nouveaux. Aux termes du projet de loi de finances rectificative, les annulations devraient atteindre :
- 306 millions de francs au titre des dépenses ordinaires, soit 11 % (les 2/3 des crédits gelés),
- 215 millions de francs au titre des AP, soit 13 % (la moitié des crédits gelés),
- 88,5 millions de francs au titre des CP, soit 15,5 % de ces crédits, annulations toutefois compensées en grande partie par l'inscription en loi de finances rectificative d'une mesure nouvelle de 73 millions de francs en CP affectés au Parlement de Bretagne, au tribunal de Bastia et à la prison de Dijon, soit un taux final d'annulation de 1 %.
* 3 Il s'agit essentiellement d'actions en faveur du logement dont on connaît les difficultés notamment pour les agents des greffes affectés dans les grandes zones urbaines et périurbaines.
* 4 Voir ci-après les développements consacrés aux frais de justice et à l'aide juridique.
* 5 Voir ci-après les développements consacrés à l'exécution de la loi pluriannuelle.
* 6 s'ajoutant, il est vrai à 300 créations d'emplois de catégorie C hors programme pluriannuel en 1996.
* 7 dont 3 millions ajoutés par l'Assemblée nationale pour l'informatisation de la bibliothèque du Conseil d'État.