CHAPITRE IV - LES AUTRES ACTIONS COMMUNES
I. LE RENSEIGNEMENT
Dans une continuité d'analyse -qui doit être soulignée- avec le Livre Blanc sur la Défense et la loi de programmation votée en 1994, la nouvelle loi de programmation militaire pour les années 1997 à 2002 réaffirme la priorité essentielle qui doit être accordée au renseignement sous toutes ses formes.
Fonction essentielle à la défense, élément primordial d'aide à la décision, le renseignement revêt de surcroît une importance nouvelle dans le nouveau contexte international : la disparition de l'affrontement est-ouest et la multiplication des foyers de crises dans le monde de l'après-guerre froide rendent aujourd'hui plus importante que jamais la maîtrise de l'intelligence des crises . C'est dans cet esprit que le rapport annexé à la loi de programmation souligne l'importance privilégiée du renseignement dans le cadre de la priorité affirmée des moyens de prévention .
Cette priorité se traduit dans le développement de nos moyens spatiaux d'observation nous permettant d'assurer, avec nos partenaires européens, notre autonomie d'analyse et de décision. Mais elle suppose naturellement aussi des moyens humains et de traitement de l'information adaptés, ce qui exige de préserver et, dans toute la mesure du possible -compte tenu des contraintes financières- de renforcer les services spécialisés de renseignement.
C'est dans ce contexte que doivent être appréciés les moyens consacrés par le projet de budget 1997 aux services relevant du ministère de la défense qui participent à la fonction du renseignement.
A. LES MOYENS DES SERVICES
L'agrégat « renseignement », tel qu'il figure dans le "bleu" budgétaire de la défense pour 1997, s'élève à 1.439,869 millions de francs , en légère augmentation d'un an sur l'autre (1.384,627 millions en 1996). Il regroupe les crédits de la DGSE et de la DPSD, la première étant chargée de la collecte du renseignement à l'extérieur du territoire national et la seconde de prévenir les atteintes à la défense nationale et d'appliquer les mesures de protection du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles.
Mais il convient de compléter l'analyse par l'examen des crédits de la direction du renseignement militaire (DRM) et également par ceux de la délégation aux affaires stratégiques (DAS).
1. La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)
Les crédits dont disposera la DGSE en 1997 marquent les principales évolutions suivantes :
- au titre III, une progression de 6,64 % par rapport à 1996 qui résulte elle-même de deux évolutions : d'une part, la stabilité des crédits de fonctionnement (167 millions de francs), identiques à ceux de 1996, et, d'autre part, une augmentation sensible (+ 8,67 %) des rémunérations et charges sociales imputable essentiellement à l'accroissement des effectifs résultant de la première annuité de la programmation ;
- au titre V , une stagnation (+ 0,65 %) des crédits de paiement par rapport à 1996 qui est le fruit de deux évolutions contradictoires : la forte régression (- 34 %) des crédits d'infrastructure (195 millions de francs) qui est la conséquence logique de l'abandon du projet de transfert de la DGSE sur le site du fort de Noisy, et l'augmentation parallèle (+ 32 %) des crédits d'équipement qui permettront notamment le développement des moyens informatiques et la poursuite de l'effort dans le domaine des satellites.
Ces évolutions appellent deux observations principales.
- En ce qui concerne les effectifs de la DGSE, ils s'élèveront en 1997 à 3.927 personnes ainsi répartis : 1.280 militaires (dont 1.115 officiers et sous-officiers et 165 appelés du contingent) et 2.647 civils. L'année 1997 verra la création de 65 postes civils , conformément aux prévisions de la loi de programmation 1997-2002 durant laquelle 390 emplois civils supplémentaires seront créés. La professionnalisation des armées entraînera d'autre part le remplacement, à hauteur de 54 %, des 165 appelés actuels par 89 emplois civils complémentaires à compter de 1999. Au total, 479 créations d'emplois civils sont ainsi prévues d'ici la fin de la période de transition, auxquelles devront s'ajouter 200 postes de militaires.
- L'évolution des crédits d'équipement est pour sa part imputable à l'abandon , pour des raisons d'économies budgétaires, du transfert de la DGSE à Noisy-le-Sec , dont le coût global était supérieur au milliard de francs. En contrepartie, un projet d'extension du site de la caserne Mortier est envisagé qui permettrait à la DGSE de disposer d'installations voisines qui doivent être libérées par le transfert du ler régiment du Train à Vincennes. La loi de programmation prévoit, à partir de 1999, la mise en place progressive d'une enveloppe de 350 millions pour permettre de financer cette opération.
2. La direction de la protection et de la sécurité de défense (DPSD)
Les crédits de la DPSD évolueront également de manière favorable l'an prochain, passant de 72,26 millions en 1996 à 77,2 millions en 1997 :
- les crédits du titre V progresseront de 10,7 %, passant, d'un an sur l'autre, de 28 à 31 millions ainsi répartis : 30 millions pour les crédits de fabrication consacrés à l'automatisation de la DPSD, et 1 million pour les crédits d'infrastructure ;
- les crédits du titre III passeront pour leur part de 44,26 millions en 1996 à 46,2 millions en 1997, soit une augmentation de 4,5 %.
Les moyens consacrés à la DPSD appellent deux remarques de votre rapporteur :
- les effectifs de la DPSD s'élèveront en 1997 à environ 1.600 personnes : 1.360 militaires (266 officiers, 828 sous-officiers et 266 appelés du contingent) et plus de 200 personnels civils, en constante réduction -d'au moins 1,5 % par an- depuis 1987 ;
- la professionnalisation des armées , qui ne modifie pas les missions dévolues à la DPSD (décret n° 81-1041 du 20 novembre 1981), doit s'y traduire par des gains en effectifs liés aux dissolutions ou regroupements des commandements ou états-majors auprès desquels la DPSD est placée pour emploi ; il devra en résulter à terme un réexamen de l'organisation territoriale de la DPSD ; la professionnalisation conduira également à un remplacement partiel et progressif des sous-officiers et de la totalité des appelés (actuellement au nombre de 266) par des engagés ou des volontaires et, en complément, par des personnels civils.
3. La direction du renseignement militaire (DRM)
La DRM, organisme récent créé en 1992, bénéficie, pour la poursuite de sa montée en puissance, de la priorité accordée au renseignement dans le cadre de la loi de programmation pour les années 1997-2002.
En ce qui concerne ses moyens financiers, les crédits du titre III alloués à la DRM et aux organismes associés qui en dépendent s'élèveront en 1997 à 37,475 millions de francs -soit une très légère augmentation de 0,1 million par rapport à 1996. Les crédits du titre V s'élèveront pour leur part à 45 millions de crédits de paiement, soit un montant identique à celui de 1996 compte tenu de l'annulation de 3 millions de francs en cours de gestion 1996. Les crédits destinés aux investissements de la DRM devraient rester du même ordre de grandeur pendant toute la durée de la programmation 1997-2002.
Les effectifs de la DRM, passés de 1.601 personnes en 1995 à 1.674 en 1996 , devraient atteindre environ 2.000 personnes en 2002. Cet accroissement sera réalisé sous enveloppe Défense, par un transfert de postes des états-majors des trois armées vers la DRM. Il convient de rappeler que les effectifs actuels sont ainsi répartis :
- 668 personnes à l'"administration centrale" dont 321 à Paris et 347 sur la base aérienne de Creil,
- 336 personnes dans les trois organismes associés, également installés à Creil et participant à la fonction de renseignement : le CFIII (centre de formation et d'interprétation interarmées de l'imagerie), le CIREM (centre d'information sur les rayonnements électromagnétiques) et l'UIAH (unité interarmées Hélios),
- et le reste des effectifs, répartis entre l'EIREL (école interarmées du renseignement et des études linguistiques, basée à Strasbourg) et le détachement autonome des transmissions.
Le rôle croissant dévolu à la DRM doit être souligné, imposant notamment la lourde tâche de constituer et de tenir à jour une documentation précise et fiable sur l'ensemble du monde tout en fournissant des spécialistes sur tous les théâtres d'opérations. La mise en oeuvre des accords de paix en Bosnie a souligné, avec l'IFOR , l'importance et l'évolution de ce rôle puisque, pour la première fois, une chaîne de renseignement complète a été déployée, mettant à contribution 325 personnes, sans compter les personnels envoyés en missions techniques sur place.
4. La délégation aux affaires stratégiques (DAS)
Sans être naturellement un service de renseignement au sens strict du terme, la DAS, créée en 1992, renforce la capacité d'analyse et de réflexion stratégique du ministère de la Défense. Elle a joué et continue de jouer un rôle de première importance dans le cadre de la réforme d'ensemble de notre appareil de défense initiée par le Président de la République le 22 février dernier. La DAS a été en particulier chargée du secrétariat du comité stratégique , créé en juillet 1995, dont elle assure la coordination et la préparation des travaux.
Du point de vue financier, la DAS bénéficie de crédits de fonctionnement gérés par la direction de l'administration générale du ministère de la défense. Ses crédits d'étude sont pour leur part gérés par la direction de la recherche et de la technologie de la DGA.
Composés de personnels civils et militaires de différents statuts, les effectifs de la DAS ont fait l'objet d'un nouveau tableau d'effectifs en mai 1996 pour tenir compte de l'évolution des attributions de la délégation. Ils comprennent : 30 fonctionnaires de catégorie A, 10 agents de catégorie C, 26 officiers ou officiers généraux, 17 sous-officiers et 14 appelés du contingent. La DAS emploie ainsi au total près d' une centaine de personnes .
B. VERS UNE MEILLEURE IMPLICATION DU PARLEMENT DANS LE DOMAINE DU RENSEIGNEMENT ?
Votre rapporteur, approuvé par des membres éminents de notre commission, s'était l'an dernier interrogé sur le rôle du Parlement dans le domaine du renseignement et avait suggéré l'idée de la création d'une représentation restreinte de quelques députés et sénateurs, de la majorité et de l'opposition, qui s'engageraient naturellement à la discrétion indispensable (cf. avis n° 80, tome IV, 1995-1996, pages 81-82 et page 98).
Il lui a paru utile - le présent rapport étant l'une des rares occasions pour le Sénat d'aborder les questions relatives au renseignement - de revenir cette année sur cette proposition afin d'en préciser le contexte et les objectifs et de tenter d'en définir les modalités possibles à partir de quelques exemples étrangers.
1. Le contexte et les objectifs
Il est toujours délicat pour un responsable politique de s'exprimer sur le renseignement qui est un monde marqué naturellement - surtout en France - par le secret et est ainsi difficilement accessible. Deux tentations doivent être évitées :
- la première serait de mésestimer les spécificités du renseignement : le renseignement est une activité singulière, dont l'efficacité même impose la confidentialité, la discrétion et le secret ; c'est particulièrement le cas en France où la conception du renseignement est le fruit d'une longue histoire que l'on ne saurait ignorer et où la tradition de la raison d'Etat est particulièrement forte ;
- la seconde tentation est dès lors d'ignorer purement et simplement les activités et les organismes de renseignement en adoptant une attitude systématique de réserve, justifiée par la nécessité du secret, mais qui se transforme trop souvent en ignorance, voire en méfiance ; telle est bien l'attitude traditionnelle en France, contrairement à celle qui prévaut dans les pays anglo-saxons où la culture du renseignement est beaucoup plus forte.
Cette attitude présente toutefois, aux yeux de votre rapporteur, des risques importants qui ne doivent pas être négligés : celui, bien sûr, de mésestimer le rôle, pourtant essentiel, de cette fonction régalienne que constitue le renseignement ; celui aussi de maintenir et de favoriser son isolement au sein de l'appareil d'Etat ; celui encore de ne pas encourager suffisamment les adaptations de notre système de renseignement, particulièrement nécessaires aujourd'hui où il faut abandonner les schémas hérités de la guerre froide, prendre en compte de nouveaux risques et faire face à de nouveaux défis (notamment dans le domaine de l'intelligence économique et des nouvelles technologies de l'information) ; et le risque, finalement, de ne pas donner au renseignement toute la place qui doit lui revenir dans le processus de décision stratégique.
Dans ce contexte, la démarche de votre rapporteur vise fondamentalement à remédier aux carences traditionnelles de la culture du renseignement en France , qui sont sans doute le fruit d'une longue histoire mais dont l'élimination serait de nature à améliorer tout à la fois la sérénité et l'efficacité de notre système de renseignement, et à éviter tout risque de coupure entre la communauté du renseignement et la nation.
La tâche implique une réelle évolution des mentalités pour corriger l'indifférence, voire la méfiance, héritée de l'histoire entre le renseignement et la République. Le Parlement, dont chacun souhaite, à juste titre, la revalorisation, peut, selon votre rapporteur, jouer un rôle particulièrement important dans cette démarche.
L'idée d'une meilleure implication du Parlement dans le domaine du renseignement vise ainsi un triple objectif :
- trouver les moyens adaptés, sans compromettre en rien l'efficacité des services, pour associer, d'une manière ou d'une autre, les représentants de la nation à une activité essentielle à la sécurité du pays ; il est en effet nécessaire de ne pas tenir le Parlement à l'écart d'un sujet aussi important pour la nation ;
- permettre une meilleure compréhension de l'importance du renseignement dans le monde de l'après-guerre froide et ainsi améliorer les conditions d'exécution de la mission des services ;
- enfin contribuer à créer un sentiment de confiance à l'égard des services qui conforterait la communauté du renseignement et serait de nature à améliorer la position au sein de l'appareil d'Etat.
2. Les modalités envisageables : les expériences étrangères
Afin d'apporter un élément supplémentaire à cette nécessaire réflexion collective et de déterminer - ce qui suppose naturellement un plein accord avec le gouvernement et les plus hautes autorités de l'Etat - les modalités d'association du Parlement qui pourraient être retenues dans notre pays, il est apparu utile à votre rapporteur de recenser ici quelques unes des solutions retenues dans quelques grands pays démocratiques .
La plupart des Etats occidentaux disposent en effet de structures politiques parlementaires dont la compétence à l'égard des activités et des services de renseignement varie, allant d'une simple information à un véritable pouvoir de contrôle , a priori ou a posteriori.
a) Les Etats-Unis
Les Etats-Unis, qui disposent de nombreuses agences de renseignement, ont instauré dans les années 1970 un véritable contrôle du Congrès sur la communauté du renseignement.
Depuis les années 1980, ce contrôle parlementaire sur les activités des services de renseignement est effectué principalement par le comité du Sénat pour les questions de renseignement et par la commission de la Chambre des représentants pour le renseignement.
Ces deux organismes peuvent en particulier procéder à des auditions des responsables des services de renseignement portant sur la stratégie globale des services et sur leurs problèmes généraux de fonctionnement. Ils exercent un contrôle budgétaire sur les agences de renseignement, auxquelles ils demandent en outre de nombreux rapports permettant l'exercice d'un contrôle a posteriori. Un rapport annuel sur les activités de la CIA est d'autre part remis aux deux commissions.
Le mandat des membres de ces commissions est d'une durée de huit ans pour le comité du Sénat et de six ans pour la commission de la Chambre des représentants.
On soulignera enfin le rapport établi en 1995-1996 par une commission présidentielle pour le renseignement - dite "commission Les Aspin" - pour évaluer le rôle et l'efficacité du renseignement américain. Cette commission était composée de dix-sept membres, dont neuf nommés par le Président et huit par le Congrès.
b) La Grande-Bretagne
La Grande-Bretagne a également instauré un contrôle parlementaire sur les services de renseignement à travers deux lois votées en 1989 et 1994 : portant d'abord sur le seul MI5 (contre espionnage), ce contrôle a été étendu en 1994 au MI6 (espionnage) et couvre désormais l'ensemble de la communauté du renseignement.
Ce contrôle porte sur les orientations et les budgets des services, à l'exclusion des questions opérationnelles qui relèvent du seul pouvoir exécutif. Il est exercé par une commission de neuf membres du Parlement, nommés par le Premier ministre , après consultation du leader de l'opposition.
En outre, un conseiller du Premier ministre, coordonnateur du renseignement, élabore un rapport annuel sur le fonctionnement des services qui est adressé à la Chambre des Communes comme à la Chambre des Lords.
c) L' Allemagne,
En Allemagne, un contrôle parlementaire des services de renseignement est prévu par la Constitution elle-même. Ses modalités ont été précisées par des lois adoptées en 1978 et 1992 .
Ce contrôle est principalement exercé par la "commission de contrôle parlementaire" (PKK), composée de neuf membres du Bundestag élus en son sein. La PKK exerce son contrôle sur l'ensemble des services de renseignement, effectue des auditions des responsables des services, est destinataire - pour avis - des projets de budget des services et peut donner des directives qui engagent le gouvernement. Un rapport est, chaque semestre, adressé au Bundestag.
Mais trois autres structures du Bundestag , indépendantes de la PKK, participent également au contrôle parlementaire des activités de renseignement : une première sous-commission, disposant de pouvoirs importants a priori, est chargée d'approuver le budget des services ; une deuxième donne les autorisations pour les écoutes téléphoniques ; enfin, une troisième sous-commission donne les autorisations pour les exportations de matériels duaux.
d) Les autres pays européens
Parmi les autres pays européens , on peut également relever :
- en Italie , un contrôle parlementaire exercé par un "comité parlementaire de contrôle" . Composé de quatre députés et quatre sénateurs, cet organisme vérifie la conformité à la loi des activités des services, sous réserve de la notion de secret d'Etat qui peut lui être opposée ; le Parlement italien est d'autre part destinataire de rapports trimestriels établis par les services de la présidence du Conseil ;
- aux Pays-Bas , un contrôle indirect est exercé, par une " commission parlementaire permanente de contrôle", composée des présidents des principaux groupes politiques ; un rapport annuel de contrôle et d'orientation est d'autre part publié ;
- enfin, en Belgique , en application d'une loi de 1991, un "comité permanent de contrôle des services de renseignement" - composé de cinq membres titulaires et cinq membres suppléants nommés par la Chambre des représentants et par le Sénat - exerce un contrôle a posteriori des services de renseignement qui se matérialise par un rapport adressé au Parlement et à chaque ministre responsable ; ce comité émet des avis sur les méthodes d'organisation et les activités des services et peut être saisi par le Parlement de missions d'enquête.
e) Les observations de votre rapporteur
Ces données appellent de votre rapporteur trois observations principales :
- la première pour souligner que ces expériences étrangères - si elles indiquent clairement la voie à suivre - celle d'une meilleure association du Parlement - ne sauraient être purement et simplement transposées dans notre pays ; la spécificité française dans le domaine du renseignement ne saurait être ignorée dans la définition des formules les plus adaptées ;
- la deuxième observation consiste dès lors à suggérer l'adoption d'une démarche prudente , visant d'abord, au moins dans un premier temps, à une information véritable d'une structure parlementaire ad hoc qui serait notamment habilitée à entendre les responsables des services et à recevoir des rapports périodiques sur leurs activités ; interrogé sur cette suggestion par votre rapporteur, le ministre de la défense lui a précisé qu'il demandait au Premier ministre "de bien vouloir faire étudier le principe d'une meilleure association du Parlement à une information concernant l'activité des services et les conditions dans lesquelles cette information pourrait être communiquée" ;
- il va enfin de soi que le souci de conforter la communauté du renseignement et sa relation avec la nation impose d'accompagner cette meilleure implication du Parlement par diverses autres dispositions ; deux orientations paraissent à cet égard particulièrement souhaitables à votre rapporteur :
- d'une part, l'amélioration du parcours professionnel des membres de la communauté du renseignement , qu'ils soient civils ou militaires, qui favorisera la sérénité et la qualité des personnels et, dès lors, leur efficacité ;
- d'autre part, la poursuite de l'effort entrepris pour accroître, dans les universités et dans les grandes écoles concernées, la formation sur les questions de renseignement et favoriser ainsi la réflexion sur le rôle et la place essentielle du renseignement dans les sociétés contemporaines.