B. DES ORIENTATIONS QUI SE RETROUVENT DANS LES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES RETENUES POUR 1997
1. La lutte pour l'emploi et l'insertion
La priorité affirmée reste la lutte pour l'emploi et l'insertion, et à ce titre, les crédits inscrits dans le Fonds pour l'emploi dans les départements d'Outre-mer (FEDOM) est en hausse de 43,5 % par rapport à la loi de finances pour 1996 pour être fixés à 1.486,9 millions de francs.
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On peut rappeler qu'en
matière d'emploi, la loi n° 94-638 du 25 juin 1994,
privilégie deux axes principaux, à savoir le développement
de l'insertion sociale et professionnelle par l'activité et
l'encouragement à l'emploi par l'abaissement du coût du travail
dans les secteurs exposés à la concurrence.
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La gestion du FEDOM est devenue
pleinement opérationnelle en 1996.
La loi de finances initiale pour 1996 a doté le FEDOM de 1.228.700.000 francs (y compris la part insertion de la créance de proratisation). Une dotation complémentaire pour les Contrats emploi solidarité (CES) de 307 millions de francs est prévue pour la fin de l'année, soit un total de 1.533.700.000 francs.
- Sur ces crédits 30.000 CES étaient initialement prévus. Toutefois, pour prendre en compte les besoins exprimés, 7.700 CES supplémentaires ont pu être dégagés en cours d'exercice. Au total 1.032.870.000 francs sont dépensés en 1996 pour le financement de près de 37.700 conventions dans les DOM. Les enveloppes se répartissent comme suit :
- Pour les Contrats d'accès à l'emploi (CAE). on peut rappeler qu'en 1995, la mise en oeuvre tardive au dispositif ainsi que les mouvements sociaux intervenus dans les agences départementales de l'ANPE n'avaient pas Permis l'utilisation de l'enveloppe prévisionnelle et seulement 6.813 contrats avaient effectivement été réalisés.
Pour 1996, les moyens nécessaires au financement de 15.000 contrats ont été prévus sur le FEDOM, pour un montant de 219,4 millions de francs. Les enveloppes se répartissent comme suit :
- Le dispositif des Contrats d'insertion par l'activité (CIA) n'a véritablement démarré qu'à partir de janvier 1996, pour financer 10.370 contrats répartis comme suit :
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En 1997, la forte augmentation des
crédits inscrits au FEDOM permettra de financer 55.000 nouvelles
solutions d'insertion dont :
- 25.000 nouveaux contrat-emploi-solidarité ;
- 15.000 contrats d'accès à l'emploi ;
- 500 primes à l'emploi ;
- 15.000 contrats d'insertion par l'activité.
La politique pour l'emploi dans les départements d'outre-mer s'exercera selon deux orientations principales :
- la réinsertion durable par l'emploi dans l'économie marchande.
Ainsi, le contrat d'accès à l'emploi (CAE), à la différence du contrat initiative emploi (CIE) mis en oeuvre en métropole, ne sera pas modifié. Les employeurs qui recruteraient par ce moyen un demandeur d'emploi de longue durée, un bénéficiaire de RMI ou un jeune en difficulté, continueront de percevoir une prime de 2.000 francs par mois.
En 1997, 622 millions de francs seront consacrés aux CAE dont près de 16 millions de francs pour le maintien du régime des primes.
Cela est justifié par la situation des départements d'outre-mer en matière de chômage certes, mais aussi par leur dynamisme en terme de créations d'emploi : en 1995, les effectifs salariés ont augmenté de 16.132 postes, soit une augmentation de 8 % ;
- Le développement de l'insertion par l'activité dans le secteur marchand.
Avec les 15.000 contrats d'insertion par l'activité, le nombre de places d'insertion prévues en 1997 est maintenu à 40.000. La mise en place et la montée en puissance des agences d'insertion permettront de préserver ce volet de la politique.
Ces agences concentrent les compétences et les moyens financiers versés par l'État au titre de la part insertion de la créance de proratisation et de la contrepartie de l'allocation au RMI pour les bénéficiaires d'un contrat d'insertion par l'activité, ainsi que les moyens des départements.
En 1996, les agences d'insertion sont donc devenues pleinement opérationnelles, chacune d'elle ayant approuvé son programme départemental d'insertion (PDI) et son programme annuel des tâches d'utilité sociale (PATUS). Elles ont pu démarrer le dispositif des contrats d'insertion par l'activité ; Les budgets 1996 des agences d'insertion ont été approuvés par arrêté du 13 mars 1996, pour un total de 748,55 millions de francs pour les DOM qui se décompose ainsi :
2. Un effort maintenu en faveur du logement social
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Depuis 1996, l'ensemble des aides
à la pierre pour le logement social dans les départements
d'outre-mer est financé par la ligne budgétaire unique (LBU), ce
qui permet une grande souplesse d'utilisation et une réponse
adaptée aux besoins spécifiques des départements
d'outre-mer.
Les financements mis en place concernent tant l'accession à travers le logement évolutif social (LES) et l'accession sociale avec le prêt social (PSI), que le locatif à travers le logement locatif social (LLS), le logement locatif très social (LLTS) et le logement locatif intermédiaire ou que l'amélioration avec la réhabilitation du parc locatif social et l'amélioration réalisée par les propriétaires occupants.
Les aides de l'État interviennent, selon les produits, sous forme de subvention, ou de bonification d'intérêt pour les prêts.
Pour répondre à l'ampleur et à la diversité des besoins, l'État a privilégié les aides à la pierre, regroupées sur une ligne budgétaire unique (LBU) du budget du ministère de l'outre-mer, totalement « fongible » et laissant au niveau local des possibilités d'adaptation. Le Gouvernement s'est engagé à partir du niveau de la LBU de 1994 (1.072 millions de francs) à abonder cette ligne de 100 millions de francs sur cinq ans à partir de 1995-Ainsi en 1995, la LBU a été arrêtée en loi de finances initiale à 1.173 millions de francs et 1.149 millions de francs en 1996.
Par ailleurs, une part importante de la créance de proratisation du RMI abonde la LBU : 443 millions de francs en 1993, 448 millions de francs au titre de la créance 94, 482 millions de francs au titre de la créance de 1995 et enfin 571 millions de francs en 1996. On prévoit une affectation de 540 millions de francs en 1997.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AU LOGEMENT DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
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Au total, près de 11.600
logements neufs ont été financés en 1996. Les 1.690
millions de francs de la LBU et de la créance de proratisation
permettront, en 1997, de financer la construction de 12.250 logements sociaux
et la rénovation de 3.000 à 4.000 logements.
En 1997, il est prévu de maintenir les réalisations au même niveau, mais la diminution sensible des crédits de paiement qui sont fixés à 463 millions de francs, soit -25,2% par rapport à 1996, témoigne de la difficulté à réaliser effectivement les investissements prévus.
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Enfin, les assises de
l'égalité sociale ont permis début 1996 d'effectuer une
remise à plat complète de la politique du logement social et d'en
élaborer les grands axes de réformes, qui sont mis en oeuvre
depuis cette année. Ces réformes s'articulent autour des
objectifs suivants :
- augmenter le nombre de logements construits chaque année par le maintien de la LBU au même niveau que 1995 et la recherche d'une optimisation des financements, notamment la répercussion partielle de la baisse du taux du livret A sur les produits du logement locatif social, ce qui engendre en 1996 la construction d'environ 700 logements supplémentaires ;
- adapter la politique à chaque DOM avec la mise en place dans chaque département d'un comité de financeurs et la réalisation par celui-ci avant fin 1996 d'une charte de l'habitat ;
- relancer la construction de logements intermédiaires afin de libérer des logements sociaux. Deux mesures ont été prises dès 1996 et une troisième est en préparation. Il s'agit de la défiscalisation pour le logement locatif (loi DDOF du 5 avril 1996) et de la mise en chantier d'un dispositif de prêt à taux zéro, spécifique pour l'outre-mer, qui viendra se substituer aux prêts du crédit foncier ;
- diversifier l'offre de logement pour les plus démunis. Afin d'éviter les dérives potentielles sur le logement évolutif social, plusieurs mesures sont prises ou envisagées telles que la création d'un logement locatif très social, à bas loyer. À terme, 30 % des logements locatifs pourraient être construits selon ce mode, notamment par l'amélioration des prêts complémentaires LES ;
- relancer l'amélioration de l'habitat par la mise en place d'une procédure d'acquisition amélioration, permettant aux ménages non prioritaires de financer l'achat et l'amélioration de leurs logements.
3. La poursuite d'une politique contractuelle axée sur l'aménagement du territoire
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L'analyse récente permet de
constater que la situation financière des collectivités
territoriales des départements d'outre-mer est en cours de
redressement.
Au cours des dernières années, les régions des Antilles-Guyane ont connu des difficultés financières qui ont nécessité la mise en oeuvre de dispositions nouvelles de nature fiscale, introduites dans la loi de finances du 31 décembre 1993 afin de leur apporter les ressources nécessaires à leur redressement financier. Il s'agit de la possibilité de porter le taux du droit additionnel régional de l'octroi de mer de 1 % à 2,5 %, de la possibilité de désaffecter partiellement la part de la taxe spéciale sur les carburants revenant au fonds d'investissement routier (FIR) au profit du redressement financier des régions et de la possibilité pendant une période de trois ans d'instituer une taxe d'embarquement sur les billets de transport aériens et maritimes. Dans le même temps, les régions ont entrepris un effort important de redressement afin de rétablir l'équilibre budgétaire.
Certaines régions d'outre-mer ont une situation financière encore précaire et ces recettes leur sont indispensables pour rembourser les emprunts de rééquilibrage qu'elles ont souscrits. Aussi, un texte permettant la reconduction jusqu'en 2001 de la taxe sur les billets est inséré dans le projet de loi de finances pour 1997. Par ailleurs, les deux autres mesures (FIR et droit additionnel à l'octroi de mer) ne seront pas modifiées. Les régions pourront donc y recourir en tant que de besoin.
La loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la DGF a tenu compte de la situation particulière des communes d'outre-mer en majorant de 30 millions de francs le montant de la dotation forfaitaire attribué à ces communes en 1994, en leur réservant une quote-part de la dotation d'aménagement calculée sur des bases plus avantageuses (le rapport démographique est majoré de 10 %) et enfin en confirmant leur éligibilité plus large à la dotation de développement rural.
Globalement la part des frais de personnel dans les budgets des collectivités domiennes reste plus importante que la moyenne nationale. Si dans l'ensemble les régions et les départements sont sur la voie du redressement depuis 1994 grâce notamment au produit des recettes exceptionnelles rappelées ci-dessus, la situation d'un certain nombre de communes reste très préoccupante, notamment en Guyane. Ainsi, l'ampleur du déficit de la ville de Cayenne nécessite la mise en oeuvre d'un plan pluriannuel négocié entre la commune, l'État et les bailleurs de fond.
Ce contexte financier encore fragile pèse sur le bon déroulement des contrats de plan consacrés au développement économique des collectivités d'outre mer.
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On peut néanmoins
établir un bilan globalement positif des deux premières
années d'exécution des contrats.
L'État consacrera dans le cadre des contrats du XIème plan, 5,4 milliards de francs sur la période 1994-1999 pour les départements d'outre-mer. L'enjeu est d'autant plus important que les opérations contractualisées constituent la contrepartie nationale des programmes européens 1994-1999 pour lesquels la commission européenne a doublé les fonds structurels par rapport à la période 1989-1993 en les portant à 12 milliards de francs.
Le taux de délégation tous ministères et collectivités confondus s'élève à 36 % alors que le taux théorique était de 40 %. Il y a donc une vraie mobilisation des différents ministères concernés qui ont respecté leurs engagements.
Le taux d'engagement au 31 décembre 1995 était de 20,38 %. Ce taux relativement faible s'explique en partie par le fait que de nombreuses opérations ont nécessité une réflexion et une concertation approfondies et n'ont en réalité démarré qu'à partir de 1995.
De nombreuses décisions sur des opérations importantes ont été prises à la fin de l'année 1995 et se concrétiseront en engagement comptable en 1996. C'est le cas notamment des opérations d'aménagement foncier ou d'assainissement.
Plusieurs opérations sont freinées par la difficulté de certaines collectivités locales à apporter leur participation financière et ont nécessité de trouver des solutions de redéploiements des crédits pour alléger notamment la part des petites communes.
Enfin, il faut souligner l'insuffisance initiale des crédits de paiement notamment sur le FIDOM qui a obligé les préfectures à engager avec beaucoup de prudence les programme. Néanmoins en 1996, la dotation inscrite en loi de finances initiale sur le FIDOM a bénéficié d'une mesure de dégel à hauteur de 28 millions de francs permettant ainsi de satisfaire la totalité des besoins exprimés.
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Mais en revanche, on peut
s'inquiéter des perspectives plus incertaines pour 1997 du fait de la
diminution des crédits inscrits au FIDOM général. Dans le
cadre du projet de budget pour 1997, le FIDOM général doit
bénéficier d'une enveloppe de 232,5 millions de francs en
autorisations de programme contre 312,15 millions de francs en 1996 et de 218
millions de francs en crédits de paiement.
Cette baisse de crédits est liée à la décision du Gouvernement d'étaler l'ensemble des contrats de plan métropolitains et ultra marins sur une année supplémentaire.
Il faut noter à cet égard qu'afin d'utiliser dans les meilleures conditions d'efficacité les dotations budgétaires obtenues dans le cadre des engagements contractuels de l'État, le suivi et la coordination de l'action des différents ministères concernés ont été améliorés grâce à la réactivation de la commission interministérielle de coordination des investissements outre-mer, présidé par le ministre délégué à l'outre-mer.
La liste des opérations qu'il est prévu de financer avec le concours du FIDOM pour 1997 n'est pas arrêtée. Néanmoins, les perspectives de répartition de la dotation permettent d'envisager d'affecter aux contrats de plan, 154 millions de francs.
De plus, en contrepartie de la suppression du FIDOM décentralisé, un projet de loi sur l'aménagement du territoire devrait être prochainement soumis au Parlement et une dotation spécifique de 27,5 millions de francs inscrite au FIDOM général est destinée à financer les mesures qui seront prises dans le cadre de ce projet de loi.
Pour 1997, le FIDOM décentralisé sera doté de la part des crédits de paiement destinés à couvrir les opérations en cours.
Le projet de loi a pour objectif d'ériger chaque département d'outre-mer en zone prioritaire ultrapériphérique afin d'y obtenir l'application des dispositions en vigueur en métropole pour les zones d'aménagement du territoire depuis la loi du 4 février 1995.
De plus, sont prévues pour tenir compte de la spécificité des DOM, des dispositions complémentaires permettant d'instaurer un régime incitatif en faveur des entreprises qui participent au désenclavement économique de ces territoires.
Selon les renseignements communiqués, les moyens mis en oeuvre par ce texte seraient de deux ordres :
- étendre à 1'outre-mer le principe des zones de redynamisation rurale prévu pour la métropole par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, parallèlement au Pacte de relance pour la Ville qui, lui, s'appliquera d'emblée dans les DOM ;
- compléter les mécanismes d'aide aux entreprises exportatrices d'outre-mer en ajoutant aux primes à l'emploi des primes à l'investissement.
Il reste toutefois à préciser le contenu exact du texte et le montant exact des moyens budgétaires qui lui seront consacrés et sur l'importance desquels votre rapporteur émet des réserves. En effet, la dépense moyenne annuelle consentie par l'État s'élèverait sur les dix prochaines années à 85 millions de francs auxquels doivent s'ajouter 30 millions de francs provenant du Fonds national de développement des entreprises. Or, le FNDE prévu par la loi Pasqua, n'a jamais été mis en place.
Ensuite, les primes à l'investissement et les primes au fret prévues pour aider les entreprises exportatrices auraient en fait un caractère facultatif et seraient prises en charge par les régions dans le cadre de leurs compétences en matière de développement économique et non par l'État.
Dans l'immédiat, votre rapporteur pour avis voudrait obtenir des garanties sur l'opération de suppression du FIDOM-section décentralisée.
Le Gouvernement dispose d'un argument certes paradoxal, mais non dénué de tout fondement, pour justifier cette opération : les amputations importantes et régulières pratiquées depuis le début de la décennie sur le chapitre concerné ont, en effet, conduit à minorer fortement la part de cette ressource dans les budgets des départements et des régions d'outre-mer. Le FIDOM-décentralisé ne représentait plus que 1 % environ des recettes de ces collectivités, même si localement, et pour toute opération particulière, le taux de participation du fonds peut encore atteindre des niveaux significatifs.
Les élus domiens ne manqueront toutefois pas de rappeler la politique conduite lors de la dernière décennie et au début des années 1990 qui a consisté à maintenir un niveau d'autorisations de programme sur les dotations du FIDOM-décentralisé sans l'accompagner de la mise en place des crédits de paiement correspondants. Même si la tendance a commencé à s'inverser à partir de 1994, il n'en demeure pas moins que cet effort de redressement n'est pas arrivé à son terme, même en tenant compte des crédits de paiement (33,3 millions de francs), demandés au titre de 1997.
Conformément aux instructions du Premier ministre, une expertise a été réalisée par le ministère de l'économie et des finances et le ministère de l'outre-mer. Celle-ci n'a pu encore aboutir en raison d'un certain nombre de points de divergence sur l'utilisation des données relatives aux écarts, qui effectivement ne correspondent pas de manière automatique à la couverture réelle. Pour le FIDOM décentralisé, il convient d'étayer cette demande de rattrapage par des justificatifs relatifs à l'affectation des autorisations de programme et à la réalisation des travaux effectués conformément au programme défini par les collectivités locales.
Votre rapporteur souhaite que des progrès soient accomplis afin que la totalité des crédits de paiement correspondant à des autorisations de programme engagées sur le FIDOM-décentralisé avant le 31 décembre 1996 soit reversée aux régions et aux départements concernés.