C. DEUX RÉFORMES SUSCEPTIBLES DE MODIFIER EN PROFONDEUR LE CARACTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT DU PREMIER DEGRÉ : L'AMÉNAGEMENT DES RYTHMES SCOLAIRES ET LA GÉNÉRALISATIONDE L'INITIATION AUX LANGUES VIVANTES
1. L'aménagement des rythmes scolaires
Alors que le NCE se borne, avec la mesure n° 15, à rappeler les conditions d'aménagement du temps scolaire hebdomadaire, en mentionnant une libération éventuelle du samedi matin, la commission Fauroux, comme il a été vu, a proposé de généraliser l'aménagement des rythmes scolaires dans le primaire dans les cinq années à venir et le gouvernement a inscrit cet objectif comme un élément prioritaire de la rénovation de notre système éducatif en adoptant une démarche interministérielle quant à sa mise en oeuvre.
- Le cadre réglementaire des expériences
Le décret n° 91-383 du 22 avril 1991 autorise les inspecteurs d'académie à adapter l'organisation du temps scolaire définie nationalement, sur proposition du conseil d'école, après avis de la commune et concertation avec les partenaires concernés.
Ce cadre réglementaire doit garantir le respect des horaires d'enseignement et la cohérence avec les programmes, et limite par ailleurs la durée maximale de la journée et de la semaine scolaires.
- Les modalités retenues
Deux grands types d'aménagement de la semaine scolaire ont pu être observés :
- environ 10 % des écoles pratiquent la semaine continue, les cours du samedi matin étant reportés au mercredi matin ;
- environ 20 % des écoles fonctionnent en « semaine de quatre jours », tous les samedis étant libérés et, en compensation, douze jours étant récupérés sur les congés scolaires.
Enfin, plus d'un quart des écoles ont adopté une organisation qui libère totalement le samedi.
Afin d'enrichir et de diversifier les enseignements inscrits dans les programmes, les aménagements de la journée scolaire sont de plus en plus fréquents. Depuis une dizaine d'années, ils permettent à un grand nombre d'élèves, grâce à la collaboration instaurée entre les ministères chargés de l'éducation, de la jeunesse et des sports et de la culture, d'une part, et les collectivités locales concernées, d'autre part, de pratiquer des activités sportives et culturelles en continuité avec l'enseignement scolaire, pendant les temps péri et extrascolaires.
Les activités organisées sur le temps scolaire se déroulent sous la responsabilité du maître qui a recours à l'appui d'un intervenant extérieur ; elles sont facultatives en dehors du temps scolaire et l'intervenant y dispose d'une grande autonomie. Les élèves d'environ 20 % des écoles ont accès à ce type d'activités.
- L'implication des collectivités locales
Elaborée dans le cadre de la politique contractuelle d'aménagement des rythmes de vie des enfants et des jeunes, la circulaire interministérielle du 31 octobre 1995 permet de poursuivre et de renforcer les actions locales menées jusqu'à présent et d'étendre celles-ci aux établissements du second degré. Désormais, une procédure unique regroupe les dispositifs qui avaient pu être mis en place précédemment.
Les collectivités locales sont ainsi encouragées à établir localement des contrats avec les acteurs institutionnels. Un nouvel aménagement des rythmes de vie des enfants, concernant les temps scolaire, périscolaire et extrascolaire, est recherché, fondé sur le principe d'une nouvelle répartition des horaires scolaires sur la journée, voire la libération d'après-midi entiers. Ces aménagements doivent permettre l'organisation d'activités diverses répondant ainsi à la fois à la demande de prise en charge de l'enfant au-delà du temps scolaire proprement dit et à la demande sociale d'accès aux pratiques sportives, culturelles ou artistiques.
S'agissant des enseignements artistiques , dont on peut raisonnablement attendre une véritable montée en puissance à l'occasion de la réorganisation des rythmes scolaires, votre commission ne peut que constater que les crédits qui leur sont affectés en 1997 connaissent une stagnation (+ 0,25 %), stagnation qui tranche avec un mouvement continu de hausse depuis 1989.
Elle ne peut en outre qu'être déçue par la réponse fournie au questionnaire de son rapporteur, et qui se borne à rappeler que de nombreuses activités artistiques reposent sur un partenariat entre l'éducation nationale et la culture et que des commissions interministérielles fonctionnent en ce domaine pour le théâtre et le cinéma depuis 1990, et pour l'histoire des arts depuis la rentrée 1995. Ces structures sont présentées comme des « lieux de réflexion et de proposition » sur l'orientation d'une politique de développement de l'enseignement artistique. Il serait temps que le Parlement ait connaissance de ces propositions.
- Les perspectives de développement
Deux cents communes se sont portées candidates en janvier 1996 pour engager une concertation autour de projets novateurs et ont été désignées comme sites pilotes pour l'expérimentation de nouveaux rythmes scolaires.
Compte tenu du temps très court laissé à la concertation, tous les projets n'ont pu débuter à la rentrée scolaire 1996. Certains s'engageront par une phase transitoire, des modifications plus profondes pouvant intervenir ultérieurement : deux tiers des projets n'ont pas d'incidence sur la durée hebdomadaire d'enseignement et n'entraînent pas d'adaptation du calendrier scolaire national.
Dans une soixantaine de sites pilotes, l'aménagement des rythmes est déjà en cours d'expérimentation et 140 sites devraient être opérationnels dès septembre 1996 ; plus de 600 écoles, réparties dans 70 départements et un territoire d'outre-mer sont d'ores et déjà concernées.
Dans un projet sur trois, au moins un après-midi par semaine est consacré à des activités sportives et culturelles. D'une manière générale, on constate une nette concentration des enseignements scolaire sur le matin. Plus d'un site sur deux prévoit des activités à l'occasion de la pause de midi, en l'allongeant le cas échéant. Cette tendance montre l'intérêt accordé à la prise en compte des rythmes biologiques et des « pics de vigilance » des enfants, les activités cognitives étant repoussées en milieu d'après-midi. Enfin, dans un site sur deux, la prise en charge périscolaire des enfants se poursuit au-delà de 17 heures, permettant un meilleur encadrement des enfants avant qu'ils ne soient rendus à leur famille.
- Les modalités de financement : une participation limitée de l'éducation nationale
Ces projets disposent d'un financement diversifié, établi par contrat. Selon les informations recueillies en avril 1996, alors que les contrats n'étaient pas encore établis, les municipalités devaient être impliquées dans la quasi totalité des projets. Dans leur grande majorité, ceux-ci devaient disposer de subventions du ministère de la jeunesse et des sports. Le ministère de la culture participerait à un projet sur deux et les partenaires associatifs prendraient part aux trois quarts. D'autres partenaires institutionnels et d'autres collectivités territoriales participeront au financement.
L'éducation nationale a participé à l'organisation des activités enrichissant les contenus éducatifs, en consacrant 112 millions de francs en 1996 à l'aide aux activités éducatives et innovantes, 35 millions de francs aux actions spécifiques dans les zones d'éducation prioritaire et 4 millions de francs aux associations qui soutiennent des projets particuliers (Epinal, Saint-Malo, Périgueux, Sarlat).
L'expérimentation de nouveaux rythmes scolaires doit s'étendre prochainement aux établissements scolaires, du premier comme du second degré, de deux départements entiers, dans la perspective d'une mise en oeuvre à la rentrée 1997, en collaboration étroite avec les conseils généraux concernés.
Le ministre a annoncé le 14 novembre dernier, à l'Assemblée nationale, que les départements des Hautes-Alpes et de la Marne avaient été choisis pour expérimenter à grande échelle de nouveaux rythmes scolaires.
- La position de votre commission
Votre commission ne peut pas ne pas relever, en premier lieu, les différences d'approches des deux principaux ministères concernés par la mise en oeuvre de cette réforme.
A cet égard, le rapporteur de votre commission, comme il l'a déjà fait l'an dernier, doit relever la manière quelque « brouillonne » avec laquelle ce dossier semble traité et a le sentiment que cette réforme, dont les incidences ministérielles apparaissent d'évidence, est davantage impulsée par le ministre chargé de la jeunesse et des sports que par celui chargé de l'éducation nationale, alors que le second a une vocation naturelle à contribuer à la réussite de la politique d'aménagement des rythmes scolaires et devrait en rester le maître d'oeuvre, comme il l'a indiqué lors de son audition devant la commission.
Le rapporteur de votre commission tient également à rappeler que l'année scolaire n'est pas extensible à L'infini et qu'une réorganisation des rythmes scolaires ne doit pas avoir pour conséquence de réduire les horaires destinés aux apprentissages fondamentaux, réduction qui se traduirait par un creusement des inégalités constatées entre les élèves favorisés et ceux qui le sont moins.
Il souhaite également souligner le flou qui entoure encore le problème primordial de l'encadrement des activités péri ou parascolaires, dites culturelles ou d'éveil, qui pourrait faire appel au réseau associatif et au bénévolat et tient à redire, sur ce point, son scepticisme sur les perspectives d'une cohabitation durable, sur ce même créneau, de postes rémunérés et de postes bénévoles.
Il tient enfin à souligner le coût pour les collectivités locales de la mise en oeuvre de ces expériences et les inégalités de traitement qui résulteront pour les élèves des très fortes disparités existant entre les communes, sauf à développer des solutions intercommunales, notamment à l'échelle du canton.
Cependant, compte tenu du coût des expériences actuellement menées (1.000 à 1.500 francs par an et par élève dans les sites pilotes, selon le ministre de la jeunesse et des sports, dont 15 à 20 % à la charge de l'État, 2.000 francs à Epinal, dont 60 % à la charge de l'État) il ne peut que s'interroger sur le niveau de la participation de l'État à ce financement, si les « modèles » les plus ambitieux devaient être étendus ; il rappelle à cet égard que la commission Fauroux a évalué entre 6 et 14 milliards de francs par an le coût de l'aménagement des rythmes scolaires, dont un tiers serait à la charge des collectivités locales.
Beaucoup de communes n'étant pas en mesure, y compris dans le cadre intercommunal, de faire face à de telles dépenses, il conviendrait d'engager une réflexion pour éviter que la réforme des rythmes scolaires, si elle était menée à son terme, se traduise par des inégalités inacceptables pour les collectivités et pour les élèves qui y sont scolarisés.
Votre commission souhaiterait en conséquence que le ministre puisse apporter des précisions sur les perspectives de développement de cette réforme, sur ses modalités et sur son financement.