N° 87
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME II
CINÉMA - THÉÂTRE DRAMATIQUE
Par M. Marcel VIDAL,
Sénateur.
1 Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président; Pierre Laffitte, Albert Vecten, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Ivan Renar, vice-présidents; André Egu, Alain Dufaut, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires; MM. Philippe Arnaud, Honoré Bailet, Jean Bernadaux, Jean Bernard, Jean-Pierre Camoin, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Charmant, Marcel Daunay, Jean Delaneau, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller, Alain Gérard, Pierre Jeambrun, Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Jean-Pierre Lafond, Henri Le Breton, Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, François Mathieu, Philippe Nachbar, Sosefo Makapé Papilio, Michel Pelchat, Louis Philibert, Jean-Marie Poirier, Guy Poirieux, Roger Quilliot, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10ème législ.) : 2993, 3030 à 3035 et TA. 590.
Sénat : 85 et 86 (annexe n° 9) (1996-1997).
Lois de finances.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'année 1995 a été pour le cinéma français un « bon millésime ».
Le nombre d'entrées en salles a connu un regain important, confirmant ainsi une reprise de la fréquentation sensible depuis quelques années.
Cette embellie a, en outre, particulièrement profité aux films français dont la part de marché a sensiblement augmenté pour atteindre 37,5 % des entrées.
Après des années de crise de la fréquentation, ces résultats portent certes à l'optimisme. Mais il faut rester vigilant. La santé de l'industrie cinématographique française est, en effet, fragile.
Pour maintenir un cinéma fort et diversifié, elle doit face à la concurrence des nouveaux services audiovisuels et à l'intégration toujours plus poussée des groupes de médias multinationaux, entreprendre un effort important de modernisation.
Les pouvoirs publics devront favoriser cette modernisation mais également en limiter les effets pervers pour préserver le pluralisme qui a fait la spécificité du cinéma français. Les crédits affectés au cinéma dans le projet de loi de finances pour 1997 concourent globalement à cet objectif.
Dans le domaine de l'art dramatique, la simple reconduction du soutien accordé aux établissements et scènes publiques, aux compagnies indépendantes et aux théâtres privés exigera de leur part un effort de rigueur et d'imagination pour conquérir de nouveaux publics et mener une politique ambitieuse de création.
PREMIÈRE PARTIE : LE CINÉMA |
I. UNE AMÉLIORATION RELATIVE DE LA SITUATION DU CINÉMA FRANÇAIS
Après plusieurs années d'une baisse importante et continue de la fréquentation liée en particulier à l'augmentation de l'offre de films sur le petit écran, le cinéma français a connu de 1989 à 1993 une stabilisation des entrées en salle. Depuis cette date, la fréquentation connaît une phase de croissance irrégulière mais sensible. Cette amélioration de la situation du cinéma français s'est en outre traduite en 1995 par une augmentation du nombre de films produits et un renouvellement accru de la production nationale.
La modernisation de l'industrie cinématographique qui semble aujourd'hui porter ses premiers fruits n'est cependant pas sans bouleverser l'économie du secteur. On peut se demander en particulier si elle permettra à l'avenir de préserver, en matière d'exploitation comme de production, la diversité qui a fait l'originalité du cinéma français. Aussi les évolutions en cours exigent-elles une attention particulière des pouvoirs publics et le maintien d'une politique volontariste de soutien à l'industrie cinématographique.
A. UN NOUVEL ÉQUILIBRE POUR L'EXPLOITATION
1. Une tendance confirmée à la reprise de la fréquentation
Avec 129,5 millions d'entrées comptabilisées par les exploitants, l'année 1995 confirme une tendance de fond depuis 1993 au redressement de la fréquentation. Si l'on excepte les performances exceptionnelles de 1993, essentiellement imputables au succès du film de Jean-Marie Poire, Les Visiteurs, c'est le meilleur résultat atteint depuis 1987.
Entre 1982 et 1992, le cinéma français a perdu plus de 40 % de ses spectateurs en salle, les entrées annuelles passant de 200,5 millions à 115,4 millions de spectateurs. Après les résultats spectaculaires de 1993 (132,7 millions de spectateurs) et le niveau honorable de 1994 (126,3 millions d'entrées), les résultats pour l'année 1995, en croissance de 4,1 % par rapport à l'année précédente, portent à l'optimisme et permettent d'espérer une reconquête progressive du public.
Cette embellie a en outre particulièrement profité aux films français. Après une année 1994 peu favorable, le public des films français 1 ( * ) augmente en 1995 de 30 %, soit 10 millions d'entrées de plus que l'année précédente, pour atteindre une part de marché de 35,4 % contre 27,8 % en 1994.
Ce rétablissement continue de se poursuivre en 1996 : au cours des cinq premiers mois, les entrées globales progressent de 6,1 % par rapport à la même période en 1995 ; avec 59,7 millions de spectateurs, il s'agit de la meilleure fréquentation observée depuis dix ans. Sur cette période, les films français enregistrent une part de marché de 42,1 %.
Les performances des films français en 1995 s'expliquent par le relatif succès d'une demi-douzaine de films qui ont dépassé les deux millions d'entrées tel qu'Un indien dans la ville, Les anges gardiens, Gazon maudit ou Le hussard sur le toit. La haine et Le bonheur est dans le pré dont le succès s'est prolongé en 1996, ont également conforté ces résultats.
Si ces succès sont la preuve du dynamisme de la production française et notamment des comédies françaises, il reste que le cinéma américain bénéficie toujours d'une position dominante. Sa part de marché régresse de 60 % à 54 % avec 70 millions d'entrées. Mais ces résultats restent cependant bien supérieurs à ce qu'ils étaient au début des années 80. A cette époque, les films américains ne rassemblaient qu'un tiers des spectateurs alors que les films nationaux attiraient encore près de la moitié du public.
RÉPARTITION DES ENTRÉES SELON LA NATIONALITÉ DES FILMS (1984-1995)
2. L'apparition de la nouvelle génération de salles multiplexes bouleverse le marché de l'exploitation
La modernisation des exploitations cinématographiques et la multiplication des salles multiplexes ont probablement contribué à la reprise de la fréquentation observée depuis 1992. Réciproquement, la stabilisation puis l'augmentation de la fréquentation favorisent le maintien d'un important parc de salles, facteur d'aménagement du territoire.
Toutefois, cet équilibre reste fragile. Soucieux des conséquences du développement des multiplexes tant sur la programmation des films français que sur l'équilibre entre le centre et la périphérie des villes, les pouvoirs publics ont adopté un dispositif encadrant la création de nouveaux multiplexes.
a) Le maintien d'un important parc de salles, facteur d'aménagement du territoire
Pour la deuxième année consécutive, le nombre de salles a augmenté. En 1995, 4.614 écrans ont été autorisés par le Centre national de la cinématographie (CNC), soit 200 de plus qu'en 1994 et 4.367 salles actives ont été recensées contre 4.295 en 1994. Après dix années de baisse continue du nombre des salles, qui est passé de près de 5.100 en 1983 à près de 4.400 salles autorisées en 1993, le secteur de l'exploitation fait donc preuve d'un nouveau dynamisme.
La répartition de ces salles sur le territoire reste inégale. La quasi-totalité des communes de plus de 50.000 habitants dispose d'au moins une salle de cinéma alors que seules 3 % des communes rurales de moins de 10.000 habitants sont équipées.
La France est cependant de loin le pays le mieux équipé d'Europe. D'après une étude récente du CNC, il y a près de huit salles pour 100.000 habitants contre six au Danemark, classé record dans l'Union européenne.
Ce résultat est la conséquence de plus de dix années de maintien de l'investissement des exploitants et du retour progressif des spectateurs. Il est également le fruit d'une politique volontariste de soutien à l'exploitation tant au niveau national qu'au niveau local.
Le secteur de l'exploitation bénéficie, en effet, au niveau national du soutien automatique généré par les recettes d'exploitation en salle, du soutien sélectif destiné notamment aux salles d' « art et essai » ainsi que de primes d'encouragement allouées aux exploitants pour des actions d'animation.
En 1997, cette politique de soutien à l'exploitation sera poursuivie. Les subventions et garanties de prêts à l'exploitation inscrites au compte de soutien bénéficieront d'un crédit de 630 millions de francs soit une augmentation de 12 millions de francs destinée à financer la hausse prévue du soutien automatique à l'exploitation (+ 7,06 millions de francs) et des mesures nouvelles au bénéfice des cinémas d' « art et d'essai » (+ 5 millions de francs).
Au niveau local, l'aide des collectivités locales a également joué un rôle important, en particulier dans les zones rurales, en maintenant en activité des salles de cinéma dont la rentabilité était affectée par la chute de la fréquentation.
De nombreuses collectivités locales ont ainsi repris directement ou indirectement l'exploitation des salles de cinéma menacées de fermeture. A côté de cette intervention directe dans la gestion des cinémas qui concerne plus de 20 % du parc national des salles, les collectivités interviennent à travers différents types d'aides : exonération partielle de la taxe professionnelle, organisation de manifestations, aide à une politique d'incitation tarifaire dans les salles visant des publics spécifiques, aide à la création ou à la modernisation des salles de cinéma en complémentarité avec les aides sélectives de l'Etat.
A côté et en complément de ces interventions ponctuelles, les collectivités sont également intervenues en faveur des salles dans le cadre d'un projet global de soutien à l'activité cinématographique faisant l'objet d'une convention passée avec le CNC ou, depuis la loi du 13 juillet 1992, par l'octroi de subventions aux exploitants privés.
Les conventions de développement cinématographique passées avec le CNC permettent de développer des actions de promotion du cinéma en période de faible fréquentation, de soutenir la diffusion du cinéma de qualité et de mettre en oeuvre des actions de sensibilisation auprès du public scolaire.
De juin 1989 à août 1996, 49 conventions ont été signées ainsi que 56 avenants, soit au total 105 accords contractuels conclus avec 113 collectivités territoriales. 9 autres textes conventionnels sont en cours de négociation et devraient être finalisés pendant le second semestre 1996. 33 nouveaux projets sont déjà à l'étude pour 1997.
Depuis son lancement, 30 millions de francs ont été consacrés à ce programme par le CNC. Les collectivités territoriales ont participé au moins à parité avec le CNC au financement des opérations prévues par les conventions.
Il est proposé de reconduire en 1997 les crédits ouverts en 1996, soit 6,5 millions de francs au total afin de poursuivre l'extension des conventions aux régions (9 régions sont déjà signataires) et aux regroupements intercommunaux.
Quant à la loi n° 92-651 du 13 juillet 1992, qui correspondait aux attentes des exploitants de salles de cinéma, elle bénéficie aux salles de cinéma qui effectuent moins de 2.200 entrées hebdomadaires. Elle permet aux collectivités locales concernées :
- de soutenir le fonctionnement d'une salle qui se trouverait dans une situation conjoncturelle difficile ou solliciterait une aide pour mener un travail de programmation ambitieux et mettre en oeuvre des activités d'animation en direction de publics spécifiques ou pendant certaines périodes de l'année, comme la période estivale ;
- de participer au financement de travaux de rénovation ou de modernisation des salles de cinéma, en complément des aides de l'Etat.
Cette loi complète donc le dispositif des aides publiques, en permettant aux collectivités d'intervenir financièrement pour assurer le maintien en activité des salles de cinéma privées, ou concourir à la modernisation qui en est souvent la condition. Elle a ouvert ainsi une alternative à la « municipalisation » des salles lorsqu'une aide partielle et temporaire de la collectivité peut permettre la poursuite de l'activité commerciale sur des bases économiques plus saines.
Il serait d'ailleurs souhaitable de pouvoir disposer d'un premier bilan de l'application de cette loi en 1996, après avoir recensé les premières décisions d'attribution de subventions prises par les collectivités au cours de l'année 1995 qui est en fait la première année de mise en oeuvre de cette disposition, compte tenu des délais malheureusement très longs de parution du décret d'application de la loi qui n'a été publié que le 31 décembre 1994.
L'évaluation de l'ensemble de ces dispositifs est d'autant plus importante qu'ils pourraient être sollicités pour pallier les éventuels déséquilibres que risque de susciter au sein du marché de l'exploitation le développement des multiplexes.
b) Le développement des multiplexes : un nouvel équilibre à trouver
Conséquence de plus de dix années de maintien de l'investissement des exploitants, avec le soutien de l'Etat, le retour des spectateurs dans les salles correspond à de nouvelles conditions d'exploitation des films. Après le passage de la salle unique aux multisalles, qui ont permis, dans des salles de faible capacité, d'offrir aux spectateurs un plus grand choix de films, on a vu se développer dans les années 80 un nouveau type d'établissements, plus confortables, dotés d'écrans plus larges. La dernière décennie est marquée par l'apparition des salles multiplexes, qui offre au public, outre un grand nombre d'écrans, une qualité technique de projection optimale ainsi que des salles et des espaces d'accueil vastes et confortables.
En août 1996, on recensait ainsi 16 multiplexes en activité d'une capacité de 2.000 places ou plus.
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Comme le montre le tableau ci-dessus, l'année 1995 marque une accélération sans précédent des créations de multiplexes dont on commence seulement à ressentir les conséquences.
Il est cependant encore trop tôt pour apprécier l'impact à moyen terme du développement des multiplexes sur l'économie globale du secteur cinématographique. Les premiers éléments d'évaluation laissent cependant présager une incidence positive sur la fréquentation globale mais également des difficultés pour les exploitants indépendants, le maintien de l'équilibre entre le centre et la périphérie des villes, la diversité et la qualité de la programmation.
Offrant un confort et une qualité de projection sans précédent, les nouveaux équipements contribuent en effet à attirer le public et à favoriser une certaine reprise de la fréquentation comme semblent le démontrer les chiffres nationaux et les expériences étrangères. On ne peut en effet qu'être frappé par la simultanéité entre la mise en place de ces nouvelles salles et la reprise de la fréquentation. Alors que les professionnels et les pouvoirs publics se sont efforcés depuis dix ans de définir une stratégie de relance de la fréquentation des salles, l'effet stimulant de ces multiplexes sur les spectateurs n'est pas à négliger. La fréquentation des salles conditionne en effet la vitalité et la spécificité du cinéma et contribue quelle que soit la programmation, à travers le compte de soutien, au financement de la production française.
Toutefois, ces conséquences positives pourraient à terme être remises en cause par les effets de la concurrence que livrent les multiplexes aux exploitants indépendants de la même zone d'implantation. Les créations de multiplexes à l'instigation des groupes nationaux Gaumont, Pathé et UGC peuvent certes drainer vers les salles de nouveaux spectateurs mais il paraît inévitable qu'elles détournent une partie de la clientèle des exploitants indépendants qui contribuent au pluralisme et à la qualité de la programmation.
Un développement non maîtrisé des multiplexes peut en outre affecter l'équilibre urbain entre la périphérie et le centre des villes. Il est vrai que pour l'instant, 9 des 16 multiplexes existants se sont implantés en centre-ville. Mais il existe un risque que ces nouvelles salles, qui pour des raisons de superficie et de stationnement privilégient naturellement les périphéries des villes nuisent au maintien des salles de quartier dans les centres-villes. Or ces salles jouent un rôle important d'animation culturelle et leur fermeture causerait un préjudice immédiat à la population locale.
Le développement des multiplexes a également suscité la crainte qu'il ne privilégie la programmation de films américains au détriment de films nationaux ou européens. Une étude récente du CNC constate en effet qu'un établissement doté d'une salle de cinéma consacrait en moyenne en 1995, 42,5 % de ses séances à des films européens contre 39,6 % dans les complexes munis de 14 écrans. Cependant, cet écart, au demeurant assez faible, pourrait refléter plutôt une différence entre genres de film (film grand public et films d'auteur) qu'entre nationalités. En outre, la multiplication des salles dans un même établissement permet aux exploitants de financer, grâce à la diffusion de films à succès, la présentation de films réservés à un public plus restreint et pourrait donc également favoriser le pluralisme et la diversité de l'offre de spectacles cinématographiques.
Ces interrogations et ces craintes ont légitimement suscité la volonté de maîtriser la multiplication de ces équipements et d'approfondir l'évaluation de leurs conséquences sur l'équilibre fragile de l'exploitation cinématographique.
Aussi la loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat a-t-elle introduit dans la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat dite loi Royer, un dispositif soumettant à autorisation des commissions départementales d'équipement cinématographique la création de complexes cinématographiques de plus de 1.500 places.
Ce dispositif reprend en l'adaptant les dispositions de la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier qui devaient s'appliquer pour une période transitoire de 6 mois afin d'engager une évaluation approfondie des problèmes suscités par le développement des multiplexes. Il a donc mis fin avant son terme à cette période transitoire sans que le nouvel observatoire de la diffusion et de la fréquentation créé par le ministre de la culture à cet effet n'ait pu achever ses travaux.
L'article 36.1 nouveau de la loi Royer soumet à autorisation d'une commission départementale d'équipement cinématographique « la création d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques comportant plus de 1.500 places résultant soit d'une construction nouvelle soit de la transformation d'un immeuble existant. » L'extension des salles de cinéma est également soumise à autorisation à partir de 1.500 places sauf pour les salles en exploitation depuis plus de 5 ans dont le seuil est relevé à 2.000 places, cette dernière disposition visant à faciliter la modernisation des exploitations existantes en centre-ville.
La loi prévoit, en outre, que la commission départementale d'équipement cinématographique statue en prenant en considération les critères suivants :
« - l'offre et la demande globales de spectacles cinématographiques en salle dans la zone d'attraction concernée ;
« - la densité d'équipement en salles de spectacles cinématographiques dans cette zone ;
« - l'effet potentiel du projet sur la fréquentation cinématographique, sur les salles de spectacles de la zone d'attraction et sur l'équilibre souhaitable entre les différentes formes d'offre de spectacles cinématographiques en salles ;
« - la préservation d'une animation culturelle et économique suffisante de la vie urbaine et l'équilibre des agglomérations ;
« - les efforts d'équipement et de modernisation effectués dans la zone d'attraction et leur évolution récente, ainsi que les investissements de modernisation en cours de développement et l'impact du projet sur ces investissements. »
Soucieux de maintenir un juste équilibre entre les salles de quartiers indépendantes offrant des programmations de qualité et le développement d'équipements modernes susceptibles de favoriser la fréquentation, votre rapporteur s'est associé à cette démarche. Ce dispositif devrait en effet permettre de prendre en compte l'intérêt collectif de l'industrie cinématographique comme le respect des équilibres urbains mieux que ne peut le faire la simple logique du marché.
Ce dispositif a cependant suscité quelques réserves qui concernent il est vrai plus la forme que le fond. On a pu en effet regretter que ce sujet particulièrement important pour l'avenir du cinéma ait été discuté dans le cadre de la loi Royer comme si le septième art pouvait être assimilé à la grande distribution.
Il ne s'agit pas seulement d'une question de principe car la discussion ainsi engagée n'a pas toujours permis de prendre en compte les enjeux culturels et industriels propres au cinéma. En témoigne le fait que les commissions départementales d'équipement cinématographique ne comptent qu'un représentant du secteur cinématographique sur huit membres.
Aussi, faut-il espérer que la procédure d'instruction des demandes d'autorisation, qui devrait faire intervenir les directeurs des DRAC et les services du CNC, permette d'éclairer les commissions départementales d'équipement cinématographique sur les enjeux propres à l'industrie cinématographique.
Sur le fond, l'avenir dira si ce dispositif est suffisant pour maintenir la richesse et la diversité du parc de salles. Il faudra en tout cas veiller à ce qu'il ne conduise pas à freiner exagérément la modernisation des grandes salles de cinéma, sans pour autant atteindre son objectif qui est de préserver les salles de quartier.
La période transitoire prévue par la loi portant diverses mesures d'ordre économique et financier du 12 avril 1996 aurait pu permettre de réfléchir à la mise en place d'un dispositif de soutien aux salles de centre-ville. L'adoption de la loi du 5 juillet 1996 ne doit cependant pas mettre fin à la recherche de nouvelles solutions pour préserver les salles de quartier. Il serait par exemple envisageable d'affecter une partie des recettes du compte de soutien à un fonds spécifique de modernisation des salles de centre-ville qui serait géré par la commission d'aides sélectives à la création et à la modernisation des salles de cinéma, ou de renforcer le caractère redistributif du compte de soutien automatique ainsi que le montant de l'aide sélective en faveur des cinémas d'« art et d'essai ».
L'évolution du secteur de l'exploitation exigera donc un examen attentif. A cet égard, votre rapporteur se félicite de l'adoption, lors du débat sur la loi relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, d'un amendement présenté par M. Adrien Gouteyron, président de la commission des affaires culturelles invitant le gouvernement à dresser chaque année un bilan du dispositif relatif aux équipements cinématographiques et à fournir cette année un rapport sur le développement des multiplexes.
Il convient en effet plus que jamais de poursuivre la réflexion sur l'évolution du secteur de l'exploitation qui constitue aux yeux de votre rapporteur une priorité car défendre la diversité du parc de salles, c'est préserver la spécificité du septième art comme spectacle en salle.
* 1 Les statistiques de fréquentation des films français du CNC concernent l'ensemble des films produits intégralement ou partiellement par des partenaires français.