II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le mardi 31 octobre 1995 sous la présidence de M. Claude Huriet, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jacques Bimbenet sur le projet de loi de finances pour 1996 (logement social).
Après avoir rappelé que le projet de budget relatif au logement pour 1996 augmentait de 7,4 % pour atteindre 42,2 milliards de francs, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a évoqué un premier volet relatif à la mise en oeuvre des mesures d'urgence en faveur du logement des plus démunis.
Indiquant que le bureau d'information et de prévision économique (BIPE) avait estimé à 1.315.000 personnes le nombre de Français sans abri et mal logés, il a rappelé les mesures d'urgence annoncées par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale puis décidées dans le collectif budgétaire de juin 1995.
Il a souligné que l'objectif de la création de 10.000 logements d'urgence avant l'hiver prochain était assorti d'un principe d'intégration harmonieuse dans l'environnement urbain ainsi que d'un volet d'accompagnement social en faveur des occupants de ces locaux.
Il a évoqué les dispositifs administratifs particuliers mis en place par le Gouvernement ainsi que le recours à la réquisition de 19 immeubles par le ministre du logement le 28 août 1995.
Rappelant que le Gouvernement avait publié de bons résultats en matière de création de logements d'urgence, il a souligné le gain attendu en termes de places d'hébergement pour la campagne hivernale 1995-1996.
Abordant les moyens budgétaires utilisés, il a présenté l'évolution des crédits consacrés au prêt locatif aidé-très sociaux (PLA-TS) et aux opérations d'hébergement d'urgence et de logement temporaire, ainsi que les incitations, sous l'égide de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), en faveur de la réhabilitation et de la mise sur le marché de logements vacants destinés aux plus défavorisés.
Il a indiqué que le volet d'accompagnement social, qui représente 10 % des sommes engagées au titre du plan d'urgence, se traduisait par une revalorisation des crédits des Fonds de solidarité logement (FSL) dont il a commenté l'évolution.
Observant que les crédits relatifs à l'ANAH et aux FSL avaient été fixés « au plus juste » dans le projet de budget, il a émis deux observations :
- il a souhaité que le volet d'accompagnement social permette de donner un caractère temporaire à l'occupation des logements d'urgence dans la perspective d'une insertion résidentielle ;
- il a souhaité que des initiatives soient prises, sous forme d'incitations, pour lutter contre la vacance de logements anciens.
Abordant la réforme de l'accession sociale à la propriété, il a présenté les caractéristiques essentielles du prêt à zéro en matière de montant, de plafond de ressources, d'opérations éligibles et de distribution.
Examinant la réforme sous l'angle social, il a estimé positif le mécanisme de différé d'amortissement modulé en faveur des ménages aux revenus les plus faibles, ainsi que le dispositif de sécurisation des accédants à la propriété en cas de mise au chômage.
Concernant les aspects budgétaires de la réforme, il a souligné que les 7,8 milliards de francs engagés en 1996 au titre du « Fonds d'accession sociale » pour le prêt à taux zéro incluait une participation de 900 millions de francs sur les fonds du « 1% logement » en s'interrogeant sur la charge supplémentaire que faisait peser sur ces fonds la reconduction de prélèvements opérés d'année en année.
Il a observé que le prêt à taux zéro apparaissait comme beaucoup trop restrictif en matière d'acquisition de logements anciens en imposant comme condition que les travaux de rénovation représentent 35 % du montant de l'opération soit 54 % du coût de l'acquisition.
Il s'est ensuite demandé si le volet de sécurisation des accédants à la propriété serait suffisant pour déclencher un passage à l'acte d'achat par les ménages les plus hésitants en souhaitant la mise en place ultérieure d'un mécanisme d'assurance renforcé.
Il a abordé ensuite la participation accrue demandée aux organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) dans le cadre du maintien à niveau élevé du programme d'investissement en matière de logements locatifs sociaux.
Il a présenté, tout d'abord, les crédits de la « ligne fongible » destinés à financer, en 1996, 80.000 prêts locatifs aidés (PLA) et 120.000 primes à l'amélioration des logements à usage locatif et social (PALULOS).
Il a commenté, d'autre part, la contribution de l'ordre des 400 millions de francs demandée aux organismes HLM et assise sur les logements sociaux occupés par des locataires dépassant de 40 % au moins les plafonds de ressources réglementaires.
Indiquant que cette contribution serait assortie du dépôt d'un projet de loi visant à rendre obligatoire les surloyers dans les organismes d'HLM, il a présenté les principales données disponibles sur les niveaux de ressource des locataires en HLM. Il n'a pas émis d'objection au principe de l'instauration des surloyers sous réserve du maintien d'une relative souplesse dans leur mise en oeuvre par les organismes d'HLM.
Par ailleurs, il s'est félicité que le Gouvernement ait renoncé, au cours de la discussion de la première partie de la loi de finances à l'Assemblée Nationale, à la mise en oeuvre d'une contribution exceptionnelle de 33,33 % sur les produits financiers des organismes d'HLM, d'un montant estimé à 600 millions de francs.
Il s'est demandé si un lien ne devait pas être établi plus clairement, sur le plan budgétaire, entre la contribution versée par les organismes d'HLM au titre des surloyers et les programmes de construction de logements sociaux ou très sociaux pour les plus démunis.
Puis, il a abordé le volet relatif à la progression rapide des aides personnelles au logement.
Rappelant les principales données relatives à l'évolution de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement sociale (ALS) qui donnent lieu au versement d'une subvention par le budget de l'État, il a fait état des principales conclusions du rapport de M. Jean Choussat qui lui ont été communiquées par le ministère.
Précisant que les pistes explorées dans le rapport n'engageaient pas le Gouvernement, il a souligné que la stabilisation des aides personnelles au logement apparaîtrait comme une garantie de leur pérennisation et a souhaité que le Gouvernement fasse connaître les mesures qu'il envisageait de prendre en ce domaine.
Sous réserve de ces observations, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du logement dans le projet de loi de finances pour 1996.
M. Roland Huguet a souligné les retombées positives de l'effort budgétaire en faveur du logement. Concernant la réhabilitation de logements en centre ville, il a regretté les obstacles et les surcoûts entraînés par les règles d'urbanisme relatives aux zones de protection du patrimoine
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Architectural et urbain (ZPPAU). Il s'est inquiété du risque d'un rétablissement de la contribution sur les produits financiers des HLM au cours de la discussion budgétaire. Il a souligné que l'instauration des surloyers, en contraignant certains ménages à quitter les lieux, pouvait aller à l'encontre de l'objectif de mixité sociale. Enfin, il a souhaité une réforme des procédures d'expulsion dont il a souligné le caractère archaïque.
M. Jean Madelain a souligné l'effet positif des expériences d'adoption de barèmes uniformes de surloyers au niveau départemental. Il a regretté le renouvellement d'un prélèvement opère sur les fonds du « 1% logement » au profit du budget de l'État.
Soulignant l'intérêt porté par les ménages au prêt à taux zéro, il s'est enquis des conséquences d'une éventuelle insuffisance des crédits budgétaires actuellement provisionnés. Il a regretté la faiblesse des crédits prévus pour l'ANAH et s'est interrogé sur l'évolution du produit de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB).
M. André Jourdain a regretté le prélèvement opéré sur les fonds du « 1 % logement ». Il s'est interrogé sur l'abandon progressif du lien qui devrait être maintenu entre le produit de la TADB et la subvention à l'ANAH, ainsi que sur le montant des crédits ouverts pour les agences départementales d'information sur le logement (ADIL) dont il a souligné le rôle positif.
M. Alain Vasselle a vivement regretté la rigueur des conditions posées en matière de travaux de rénovation sur les logements anciens pour l'attribution du prêt à taux zéro. Il s'est inquiété du renouvellement du prélèvement sur les ressources du « 1% logement ». Concernant les PLA, il a souligné que les taux de réalisation effectifs étaient bien inférieurs aux objectifs annoncés en loi de finances en raison d'une insuffisance du niveau de l'aide aggravée par les surcoûts dus à la hausse de la TVA et au respect des nouvelles normes acoustiques. Il s'est inquiété du fait que les crédits relatifs au prêt à taux zéro soient inscrits sur le même chapitre budgétaire que ceux de la ligne fongible relative aux PLA. Il a souligné la forte montée de la prise en charge des aides personnelles au logement en rappelant la part prise par les étudiants dans cette dérive. Il a souhaité qu'un fonds spécial soit créé pour que la contribution versée par les organismes d'HLM au titre des surloyers soit destinée au financement de logements pour les plus démunis.
M. Jean Chérioux a constaté que l'expérience montrait que l'attribution de logements d'urgence pour des personnes sans abri était rarement temporaire et que ces situations seraient appelées à perdurer sans la mise en oeuvre de véritables programmes d'insertion.
M. André Vezinhet a constaté que les opérations conduites au titre des PLA-TS étaient parfois réalisées en habitats groupés, ce qui conduisait à la concentration regrettable de personnes défavorisées sur un même site. Il a souligné le rôle important des ADIL ainsi que le caractère insuffisant de la procédure de réquisition pour faire face à la question des logements vacants qui devraient appeler des solutions incitatives. Concernant le prêt à taux zéro, il a estimé qu'il n'apportait pas de réponse aux besoins locatifs qui sont aujourd'hui prioritairement ceux des ménages en matière de logements. En tout état de cause, il a regretté le choix du Gouvernement d'imposer que les travaux représentent 54 % du prix de l'acquisition pour l'éligibilité au prêt. Enfin, il a souhaité que le produit des surloyers HLM puisse être préaffecté à la réalisation de logements d'insertion.
En réponse aux divers intervenants, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes.
Concernant le droit de l'expulsion, il a souligné qu'il s'agissait d'un problème très vaste qui touchait aux règles du droit civil tout en rappelant que ce procédé était limité au maximum en ce qui concerne les logements en HLM.
Concernant le prêt à taux zéro, il a fait sienne les observations présentées par les membres de la commission sur le taux trop élevé du montant exigé des travaux par rapport au prix d'achat dans le parc ancien, tout en constatant que le dispositif relevait entièrement de la compétence réglementaire.
Il a précisé que dans la mesure où le prêt à taux zéro ne serait pas contingenté, contrairement à l'ancien prêt aidé à l'accession à la propriété (PAP), un décalage éventuel entre la demande sur le terrain et les crédits engagés devrait, le cas échéant, donner lieu à une majoration lors de l'examen du collectif budgétaire.
Il a indiqué que la subvention à l'association nationale et aux associations départementales pour l'information sur le logement s'élèverait pour 1996 à 30 millions de francs et qu'elle faisait l'objet d'une mesure nouvelle de 100.000 francs.
Concernant l'affectation au logement des plus démunis des sommes prélevées au titre des surloyers, il a déclaré en partager le principe mais a rappelé qu'aux termes de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, l'affectation ne pouvait résulter que d'une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale.
Enfin il a fait état de l'écart entre le produit attendu de la TADB en 1996, d'un montant de 3 milliards de francs, et celui des crédits destinés à l'ANAH, fixés à 2,250 milliards de francs en autorisations de programmes.
En conclusion, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits destinés au logement social dans le projet de loi de finances pour 1996.