N° 81
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XI
LOGEMENT SOCIAL
Par M. Jacques BIMBENET, Sénateur.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (l0ème législ.) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413. Sénat : 76 et 77 (annexe n° 28) (1995-1996).
Lois de finances.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Claude Huriet, Charles Metzinger, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Eric Boyer, Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Fancis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguet, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DE M. PIERRE-ANDRE PERISSOL, MINISTRE DU LOGEMENT
Le mardi 24 octobre 1995, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président - La commission a procédé à l'audition de M. Pierre-André Périssol, ministre du logement, sur les crédits de son département ministériel dans le projet de budget pour 1996.
M. Pierre-André Périssol a tout d'abord déclaré qu'il était satisfait par ce budget à deux titres :
- tout d'abord, sur le plan quantitatif, parce que l'effort public en faveur du logement qui recouvre les dépenses budgétaires, fiscales et sociales était en progression de 4 % en 1996 et que les crédits inscrits au budget du ministère du logement augmentaient, à structure constante, de 9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1995 ;
- ensuite parce que, sur un plan qualitatif, ce budget portait la marque d'un certain nombre de réformes engagées par le Gouvernement.
Évoquant les points de blocage apparus dans le domaine du logement au cours de ces dernières années et, en particulier, la multiplication du nombre de personnes mal logées ou sans abri, l'allongement des files d'attente pour l'accès à un logement en HLM, l'essoufflement des mécanismes d'aide à l'accession à la propriété et le découragement des investissements privés dans l'immobilier, il a constaté que la crise du logement avait résisté à plusieurs plans d'urgence.
C'est pourquoi il a souligné qu'il importait maintenant de réformer la politique du logement plutôt que de chercher à ajuster ou à amender des outils et des moyens datant du milieu des années 70 et qui étaient devenus progressivement inadaptés face aux enjeux actuels.
Puis il a présenté la politique du Gouvernement qui s'ordonne autour de quatre actions.
Concernant l'action en faveur des plus démunis il a souligné qu'il était important de combler le « vide » qui existait entre l'hébergement d'urgence et le logement social « classique » géré par les habitations à loyer modéré (HLM).
A cet égard, il a rappelé que le Gouvernement, dès le collectif budgétaire de l'été 1995, s'était fixé pour objectif de réaliser 10.000 logements d'urgence avant la fin de 1995 et 10.000 logements d'insertion en 1996, en allouant 1,3 milliard de francs à ces actions.
Il a opéré une distinction entre les « logements d'urgence » qui ont vocation, dans le cadre d'un habitat disséminé, à accueillir des personnes démunies pour quelques jours ou quelques mois, et les logements d'insertion qui doivent permettre à un ménage de se préparer à intégrer un domicile plus stable, grâce en particulier aux mesures d'accompagnement social dont les crédits sont nettement revalorisés dans le budget.
Abordant ensuite l'action relative à la réforme de l'accession sociale à la propriété, il a rappelé que le dispositif s'appuyait sur le prêt « à taux zéro », d'un montant moyen de 120.000 francs, ouvert à tous les ménages qui achètent un logement neuf ou ancien dont le plafond moyen des ressources est inférieur à 4,5 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC).
Évoquant l'aspect social du différé d'amortissement, il a souligné que pour les ménages dont les ressources étaient inférieures à 15.000 francs par mois, le remboursement de l'avance « à taux zéro » ne commencerait qu'au dix-septième mois de remboursement.
Il a indiqué que 120.000 ménages étaient potentiellement concernés par le prêt, ce qui permettrait d'aider trois ménages accédant à la propriété sur quatre, contre un ménage sur quatre actuellement.
Il a rappelé que la réforme était accompagnée d'un volet de sécurisation des accédants à la propriété et qu'elle s'inscrivait dans le cadre d'une enveloppe globale de 3,2 milliards de francs de crédits de paiement à laquelle s'ajoutait une dotation de 900 millions de francs, portée en recettes d'un compte d'affectation sociale -dénommé « Fonds pour l'accession sociale »- et provenant d'un prélèvement sur les sommes recueillies par les organismes collecteurs du « 1 % logement ».
Puis, il a évoqué la troisième action relative au maintien à un niveau élevé de la construction neuve de logements locatifs sociaux.
Ainsi, les crédits inscrits sur la « ligne fongible » permettront le financement de 80.000 prêts locatifs aidés (PLA) dont 20.000 prêts locatifs aidés très sociaux (PLA-TS) ainsi que de 120.000 primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS).
Il a souligné la difficulté plus grande pour les ménages modestes d'accéder à un logement HLM qui va de pair avec l'existence de 250.000 logements HLM occupés par des ménages dont les revenus excèdent de plus de 40 % le plafond de ressources réglementaire.
Il a considéré que le souci du Gouvernement de répondre à un objectif de justice sociale, à côté de celui de diversité de l'habitat, l'avait conduit à instaurer un prélèvement sur les bailleurs sociaux d'un montant de 400 millions de francs, assis sur le nombre de logements occupés par des locataires dépassant de 40 % au moins le plafond de ressources.
Il a rappelé que le montant du prélèvement variait entre 400 francs par an pour les logements en zone III (communes de moins de 100.000 habitants, hors région Île-de-France) et 2.500 francs par an pour les logements situés à Paris et dans les communes limitrophes mais qu'il était nul pour les logements situés dans les quartiers en difficulté.
Il a souligné que ces suppléments de loyers concernaient, par exemple, les ménages de deux enfants disposant de revenus élevés supérieurs à 18.600 francs par mois en zone III et à 28.640 francs par mois à Paris et dans les communes limitrophes.
Il a précisé que la quatrième action visait à aider à l'amélioration du parc privé existant par le maintien de crédits d'un montant de 600 millions de francs pour la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et de 2.250 millions de francs pour l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat.
Il a indiqué, en outre, que son budget assurait une augmentation de 4,9 % des concours de l'État pour les aides à la personne en raison de l'augmentation du nombre d'allocataires résultant du « bouclage » et de la situation économique
Enfin il s'est félicité que son budget fasse partie des budgets en hausse par rapport à 1995, phénomène dont il a souligné le caractère « peu fréquent ».
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur la mise en place du « filet de sécurisation » des accédants à la propriété et sur la possibilité de le renforcer. Il s'est inquiété du montant élevé des travaux demandé aux accédants pour bénéficier du prêt « à taux zéro » lors de transactions dans l'ancien ainsi que des modifications intervenues dans la présentation du niveau des ressources des accédants dans l'arrêté du 2 octobre 1995. Il s'est interrogé sur l'affaiblissement de la lisibilité du prêt à taux zéro du fait de la suppression de certains avantages fiscaux, le niveau de ressources budgétaires supplémentaires déclenchées par la construction d'un logement neuf, l'engagement par le Gouvernement de la réflexion sur les aides à la personne demandée par le Premier ministre, l'opportunité de la création d'un fonds unique en faveur du logement des plus démunis, la réhabilitation des logements vacants en milieu rural et l'état d'avancement du programme de 10.000 logements d'urgence.
En réponse, M. Pierre-André Périssol, ministre du logement, a apporté les précisions suivantes.
Concernant le volet de sécurisation des accédants à la propriété, il a indiqué qu'il serait mis en place dans un cadre contractuel et que les pourparlers se poursuivaient avec les nombreux responsables de la gestion du « 1 % logement », en remarquant que les parties prenantes avançaient « en toute confiance » ;
Il a précisé que la priorité d'attribution d'un logement HLM, qui serait réservée aux accédants à la propriété après deux ans de chômage, pallierait notamment l'impossibilité pratique pour les intéressés de produire une feuille de salaire et a estimé que la notion de priorité d'attribution était inévitable dans la mesure où il était impossible de « geler » un quota de logements HLM pour les accédants à la propriété.
Déclarant comprendre la ténacité avec laquelle la question de l'assouplissement des conditions d'application du « prêt à 0 % » aux acquisitions de logements anciens lui était posée, il a rappelé que le dispositif reprenait, concernant l'obligation de travaux de gros entretien, les dispositions qui s'appliquaient déjà au prêt d'accession à la propriété (PAP). Constatant que 20 % des PAP avaient été utilisés dans l'ancien, il a souligné que le prêt « à taux zéro » devrait faire passer de 4.000 à 20.000 le nombre de bénéficiaires de l'aide à l'accession dans l'ancien. Il a rappelé que les transactions dans l'ancien bénéficiaient, en outre, de l'allègement du tiers des droits de mutation introduit par l'article 11 de la loi de finances pour 1995, que le dispositif de sécurisation des accédants jouerait aussi bien pour le neuf que pour l'ancien et, enfin, que le prêt « à 0 % » était financé par le redéploiement d'aides fiscales orientées essentiellement vers les constructions neuves.
S'agissant des plafonds de ressources, il a précisé que l'écart entre le barème présenté à l'origine et celui de l'arrêté du 2 novembre, était un pur « effet de présentation » dû à la prise en compte par l'arrêté précité du revenu net imposable, après mise en oeuvre des abattements fiscaux de 10 % et 20 %, ceci pour l'avant-dernière année fiscale précédant l'opération.
Concernant l'objectif de lisibilité du « prêt à taux zéro », il a estimé que celui-ci était rempli dès lors que le dispositif consistait à créer une prime unique et simple regroupant des aides budgétaires et des incitations fiscales qui n'étaient pas toujours connues des contribuables et qui, au demeurant, n'étaient pas prises en compte par les établissements bancaires pour déterminer le taux d'effort de l'acquéreur. En tout état de cause, il s'est félicité que les sondages déjà réalisés aient montré que 80 % des Français avaient déjà « entendu parler » du prêt « à 0 % ».
A propos des aides à la personne, il a souligné qu'il s'agissait d'un sujet délicat, en raison de la progression régulière de ces aides, et complexe, en raison de la nécessité d'une forte concertation préalable entre des intervenants qui, au demeurant, ne sont pas tous placés sous la responsabilité du ministre du logement. Il a rappelé, à cet égard, que la question de l'allocation de logement social (ALS) aux étudiants serait examinée par le groupe de travail et « piloté » par les services de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur sur le statut de l'étudiant.
Il a déclaré vouloir veiller à ce que l'aide personnalisée au logement (APL) maintienne, dans le contexte actuel, la solvabilité des ménages modestes tout en faisant en sorte que des ménages ayant le même niveau de ressources obtiennent le même montant d'APL. En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, président, qui constatait qu'il était difficile d'envisager une réduction de l'APL au moment où les surloyers étaient généralisés, M. Pierre-André Perissol, ministre du logement, a précisé que les surloyers répondaient incontestablement à une exigence de justice sociale.
S'agissant du logement des plus démunis, il a souligné qu'il était déterminé à avoir une politique forte en ce domaine et a estime que le « choix formel » de créer un nouveau compte d'affectation spéciale ne serait pas la solution la plus opérante, en rappelant le rôle important et satisfaisant joué en matière d'accompagnement social par les fonds de solidarité logement.
S'agissant des logements vacants, il a souligné son caractère inacceptable, socialement et économiquement, en milieu urbain et s'est félicité d'une meilleure prise de conscience de ce problème. Il a précisé que des pistes seraient étudiées avec le ministère des finances pour inciter les décideurs économiques détenteurs de logements ou de bureaux inoccupés à les remettre sur le marché.
En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, président, qui s'est interrogé sur le caractère parfois « mythique » de la notion de « vacance »et qui a appelé le Gouvernement à préciser ce concept, M. Pierre-André
Périssol a admis la variété des types de logements vacants, qu'il s'agisse de problèmes de vétusté, de délais d'emménagement ou de motifs de précaution, et a précisé que l'enquête sur le logement de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) aurait, en 1996, un volet sur la vacance plus affiné.
Concernant les logements d'urgence, il a indiqué qu'il publierait les derniers résultats après avoir rencontré les chefs de projets le 16 novembre prochain.
M. Paul Blanc s'est interrogé sur l'ouverture d'une possibilité d'utilisation des crédits d'insertion obligatoire des départements pour la réhabilitation de logements destinés aux plus démunis.
M. Alain Vasselle s'est interrogé sur le bilan de la loi du 21 juillet 1994 facilitant l'acquisition de logements HLM par leurs occupants et le caractère définitif de la suppression dans le projet de loi de finances de la contribution exceptionnelle de 600 millions de francs sur les produits financiers des organismes HLM. Il a émis des réserves sur l'idée d'une taxation plus lourde des logements vacants, a vivement regretté, au moment où la réhabilitation du parc ancien était bien engagée, les limites posées à l'utilisation du prêt « à taux zéro » pour les transactions dans ce parc et a souhaité que le Gouvernement aille plus loin pour faire face à la situation.
M. Charles Metzinger s'est interrogé sur le « dégel » des barèmes de l'APL, les projets de réforme du Gouvernement en matière de versement de l'ALS aux étudiants, l'incidence de la non revalorisation des plafonds de ressources applicables aux logements HLM sur le poids des surloyers, le prélèvement sur les produits financiers des HLM et les modalités pratiques d'accès des sans-domicile-fixe (SDF) aux logements d'urgence.
M. André Vezinhet a estimé que, quel que soit l'effet d'annonce positif de la réforme de l'accession à la propriété, la réalité sur le terrain était celle d'une forte demande locative que le niveau insuffisant des 80.000 prêts locatifs aidés (PLA) inscrits au budget ne parviendrait pas à satisfaire. Il s'est déclaré d'accord avec le principe du surloyer en HLM et a souhaité une analyse rigoureuse des logements vacants dans le secteur privé pour trouver les moyens de mobiliser ce parc inoccupé. Il s'est interrogé sur la pertinence de l'idée avancée par certains professionnels d'une mobilisation de l'ensemble des dépôts de garantie des loyers au service de la politique du logement.
M. Dominique Leclerc s'est félicité du quasi-maintien du niveau des crédits de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et des opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) puis a souligné les difficultés d'obtention d'un logement HLM pour les ménages dont les revenus sont égaux ou à peine supérieurs au montant requis pour pouvoir y accéder.
M. José Balarello a rappelé que la mise en oeuvre du surloyer par les organismes d'HLM était facultative pour les locataires dont le niveau est supérieur au plafond de ressources sans dépasser ce dernier de 40 %. Il a souhaité que les sommes prélevées au titre des surloyers servent à financer des PLA pour des logements intégrés dans le patrimoine des organismes payeurs. Il a souligné l'importance du problème de la vacance due à l'inadéquation entre l'offre et la demande, et a souhaité une réduction de la part des travaux pour les acquisitions dans l'ancien financées par le « prêt à
0 % », la mise à l'étude d'un système de garantie publique du paiement des loyers pour les personnes modestes ainsi qu'une extension du prêt « à taux zéro » en cas d'acquisition de logements HLM par son locataire.
M. Jean Madelain a approuvé le bon niveau des crédits de la ligne fongible et le principe du surloyer mais il s'est inquiété de l'insuffisante revalorisation des crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et a jugé « très regrettable » le prélèvement opéré sur les fonds du « 1 % logement » qui va à l'encontre de l'objectif de solidarité entre les salariés et l'entreprise poursuivi par le système.
M. Serge Franchis, tout en approuvant le principe, le montant et l'affectation à l'État du produit correspondant aux surloyers en HLM, a souligné qu'il importait de laisser les organismes d'HLM assurer une appréciation locale des situations pour alléger les surloyers dans certains secteurs.
M. Jacques Machet a approuvé le dispositif du prêt à taux zéro mais a estimé que le taux du montant des travaux par rapport au coût de l'acquisition était trop élevé dans l'ancien.
M. Henri de Raincourt s'est interrogé sur les effets de la baisse des droits de mutation départementaux et régionaux instituée par le collectif budgétaire pour 1995.
M. Charles Descours a souhaité que les sociétés d'économie mixte (SEM) immobilières soient astreintes à un dispositif d'autocontrôle de nature comptable.
M. Jean-Pierre Fourcade , président s'est interrogé sur la possibilité de mettre en oeuvre les surloyers dans le cadre d'un dispositif de location-vente en accession à la propriété.
En réponse aux différents intervenants, M. Pierre-André Perissol, ministre du logement, a apporté les précisions suivantes :
- concernant les crédits départementaux d'insertion, il a déclaré ne pas voir d'inconvénient à ce qu'ils puissent être affectés au logement d'urgence ou d'insertion ;
- s'agissant de la vente de logements HLM à leurs locataires, il a indiqué que le nombre d'opérations était passé de 1.300 en 1993 à 4.500 en 1994 ;
- concernant la taxation des produits financiers des HLM, il a rappelé que sa suppression par l'Assemblée nationale résultait de l'adoption d'un amendement déposé par le Gouvernement lui-même et qu'il n'était pas envisagé de « retour en arrière » sur cette question ;
- s'agissant des logements vacants, il a souligné que l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) avait financé la réhabilitation de 42.000 logements vacants en 1994 et que le montant des subventions de l'ANAH était majoré en cas de vacance ;
- il a estimé que la mise en oeuvre des surloyers n'était pas liée à la non-revalorisation des barèmes de revenus en HLM ;
- concernant les personnes sans-domicile-fixe (SDF), il a précisé que l'affectation d'un logement était décidée par le préfet en concertation très étroite avec les maires et en liaison avec les associations caritatives ou d'accompagnement social ;
- s'agissant de l'évolution des PLA, il a rappelé que leur nombre était de 75.000 en 1990, 75.000 en 1991 et 90.000 dont 10.000 PLA-TS en 1992, soit un niveau en moyenne inférieur à celui prévu dans le projet de budget pour 1996 ;
- concernant les surloyers, il a souligné que le dispositif proposé permettrait aux organismes d'HLM d'appliquer un barème spécifique de surloyers sous réserve de respecter les minima moyens prévus par le législateur ;
- il a jugé intéressant le principe de l'extension du prêt « à taux zéro » pour l'acquisition d'un logement HLM mais a précisé que cette idée n'était pas envisagée ;
- il a souligné la difficulté technique de la répartition dans le patrimoine des organismes d'HLM des logements en PLA dont le financement serait assuré par la contribution au titre des surloyers ;
- il a opéré une distinction entre la participation de 900 millions de francs des organismes gestionnaires du « 1 % logement », inscrite au compte d'affectation spéciale, et l'implication de ces organismes dans le dispositif de sécurisation qui s'effectuera dans un cadre contractuel ;
- il a estimé que les délais étaient trop courts pour juger de l'influence de la baisse des droits de mutation décidée en juillet 1995 ;
- concernant l'idée d'une location-accession à la propriété en HLM, il a remarqué que les surloyers allaient parfois de pair avec des différences significatives entre les loyers du marché et ceux fixés en HLM et a donc souligné le risque de substituer une « rente-accession » à une « rente locative ».
En conclusion, M. Pierre André Périssol, ministre du logement, a rappelé le rôle éminent joué par M. Jean-Pierre Fourcade lors de la préparation de la réforme de 1977.