I. LA SOLIDARITÉ EN FAVEUR DES COMMUNES URBAINES : UN DISPOSITIF PERFECTIBLE
A. LA RÉFORME DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT A PERMIS UN RENFORCEMENT RÉEL DE L'EFFORT DE PÉRÉQUATION DES RESSOURCES AU PROFIT DES COMMUNES URBAINES
1. Rappel de la nouvelle architecture de la dotation globale de fonctionnement
a) La réforme issue de la loi du 31 décembre 1993 : une réponse aux blocages antérieurs
Après les blocages observés dans la répartition de 1993, la réforme opérée par la loi du 31 décembre 1993 a tendu à concilier l'objectif de stabilité des budgets locaux avec la péréquation financière qui n'était plus guère assurée au sein de la dotation globale de fonctionnement en raison du poids croissant de la garantie de progression minimale, des concours particuliers et des groupements de communes.
Votre rapporteur pour avis rappellera qu'en 1993, 30 779 communes bénéficiaient de la garantie de progression minimale (73 % de plus qu'en 1992). Seules 5 783 communes avaient bénéficié d'une progression de la dotation globale de fonctionnement supérieure au taux minimum garanti de 2,38 %.
Les créations nombreuses de districts et communautés de communes ont contribué, à compter de 1993, à accélérer la croissance de la dotation des groupements, déjà forte depuis 1991.
En outre, le poids des concours particuliers s'est accru avec la mise en place de la dotation de solidarité urbaine, en 1991, et de la majoration de la part voirie de la dotation de compensation au profit des communes rurales, en 1993.
Jamais supérieurs à 3,82 % depuis 1985, les crédits disponibles pour la redistribution étaient, en conséquence, limités aux environs de 1,9 % en 1992 et 1993. Déduction faite de la redistribution opérée par la dotation de solidarité urbaine, la marge redistributrice relevant du seul tronc commun de la dotation globale de fonctionnement des communes s'établissait à 0,3 % en 1993.
b) La modification des règles de répartition
La loi du 31 décembre 1993 a restructuré la dotation globale de fonctionnement des communes qui est désormais formée par deux composantes essentielles : la dotation forfaitaire et la dotation d'aménagement.
La dotation forfaitaire regroupe les sous-dotations et concours particuliers qui composaient l'ancienne dotation globale de fonctionnement, à l'exception de la dotation de solidarité urbaine. Sont ainsi regroupées : la dotation de base, la dotation de péréquation, la dotation de compensation, la garantie minimale de progression, les dotations supplémentaire et particulière versées aux communes touristiques et la dotation ville-centre.
Le rapport du Gouvernement au Parlement, établi au mois de juin 1995, conformément à l'article 38 de la loi du 31 décembre 1993, met en évidence qu'en 1994, première année d'application de la réforme, la dotation forfaitaire a préservé en francs courants, pour chaque commune, le montant des attributions de 1993. Les communes d'outre-mer ont, par ailleurs, bénéficié d'une majoration de 30 millions de francs.
En 1995, la dotation forfaitaire -conformément à l'article L 234-7 du code des communes - a augmenté de la moitié du taux d'évolution de la masse de la dotation globale de fonctionnement (1,7 %) soit 0,85 %. La prise en compte des recensements complémentaires, des rectifications individuelles intervenues au titre des exercices antérieurs et de la dotation touristique a permis une progression légèrement supérieure au minimum prévu par la loi (0,95 % en métropole ; 1,19 % outre-mer).
La dotation d'aménagement répond, pour sa part, à quatre objectifs : soutenir l'intercommunalité de projet ; renforcer l'effort en faveur des communes urbaines confrontées à des charges sociales importantes ; renforcer l'effort en faveur des communes rurales défavorisées ou devant faire face à des charges de centralité par la création d'une dotation solidarité rurale ; assumer une solidarité en faveur des communes d'outre-mer qui bénéficient d'une quote-part après prélèvement de la dotation affectée aux groupements.
La dotation d'aménagement -qui regroupe ainsi la dotation des groupements, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR)- bénéficie d'un montant de crédits égal à la différence entre l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement des communes et les crédits consacrés à la dotation forfaitaire.
Elle a bénéficié de l'intégralité de la croissance de la dotation globale de fonctionnement (+ 2 %) en 1994 et de la moitié de celle-ci en 1995, soit 1,359 milliard de francs en 1994 et 685 millions de francs en 1995.
Le montant de la dotation d'aménagement s'est ainsi élevé à 5,682 milliards de francs en 1994 et à 6,649 milliards de francs en 1995, soit une hausse de 13,4 %.
Pour 1994, la loi du 31 décembre 1993 avait prévu que les crédits affectés à la DSU ne pouvaient être inférieurs à 1,260 milliard de francs.
A compter de 1995, le montant des crédits respectivement attribués à la DSU et à la DSR est fixé par le comité des finances locales de telle sorte qu'aucune de ces deux dotations n'excède 55 % ni ne soit inférieure à 45 % du solde de la dotation d'aménagement, constaté après répartition de la dotation des groupements.
Après avoir tenu compte de la création de nouveaux groupements de communes (+ 300 millions de francs), le comité des finances locales a, en 1995, réparti le solde à parts égales entre la DSU et la DSR. La DSU s'est ainsi élevée à 1,420 milliard de francs (+ 12,7 %) et la DSR à 1,300 milliard de francs (+31,3 %).
Le rapport du Gouvernement peut donc constater que, dès 1994, la part de la redistribution au sein de la dotation globale de fonctionnement des communes a été supérieure à ce qu'elle aurait été en l'absence de réforme (2,89 % contre 2,34 % DSU comprise). Il souligne, en outre, que la nouvelle structure de la dotation globale de fonctionnement permet d'accroître systématiquement la part relative de la péréquation : 3,45 % en 1995, soit le second meilleur résultat de la décennie.
Ce résultat est attribué au changement de nature opéré dans le mécanisme de garantie qui, appliqué à la seule dotation forfaitaire, n'a plus pour conséquence d'accumuler les effets redistributifs opérés dans le passé.
Sur la base d'une croissance de la dotation globale de fonctionnement de 3,5 % pour les années à venir, les projections effectuées mettent en évidence que la part de la péréquation s'élèverait, en 1998, à 8 % de la dotation globale de fonctionnement des communes contre 2,98 % en l'absence de réforme. Dotation des groupements incluse, l'effort redistributif est évalué à 16 % en 2000 contre moins de 6 % en 1993.
Le rapport relève que ces résultats ont été obtenus sans remettre en cause l'effort en faveur de l'intercommunalité.
Au total, il suggère de conserver les principaux éléments de la réforme qui, tout en assurant une garantie de ressources aux collectivités locales, a procuré aux communes éligibles à la DSU et la DSR des évolutions significatives et resserré les écarts entre les strates. Le rapport note également que la nouvelle architecture de la DGF a le mérite de la simplicité et de la lisibilité.
Néanmoins, ce bilan positif ne conduit pas les auteurs du rapport à écarter certains correctifs qui concernent notamment la DSU et inspirent directement le présent projet de loi.
2. Les modifications apportées à la DSU par la réforme de 1993
a) Les lacunes du dispositif issu de la loi du 13 mai 1991
Dans le but d'améliorer les conditions de vie dans les communes urbaines qui sont confrontées à une insuffisance de leurs ressources et qui supportent des charges élevées, la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 a institué deux dotations : la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation particulière de solidarité urbaine (DPSU).
Pour être éligibles à la DSU, les communes de moins de 10 000 habitants devaient remplir deux critères :
- compter au moins 1 100 logements sociaux ;
- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de 10 000 habitants et plus.
Pour les communes de plus de 10 000 habitants, deux conditions étaient requises :
- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de plus de 10 000 habitants ;
- avoir un rapport entre le nombre de logements sociaux et la population supérieure à 11 % ou un rapport entre le nombre de bénéficiaires d'aides au logement et la population supérieur à 10 %.
Une commune qui ne remplissait plus l'une de ces conditions sortait immédiatement du dispositif.
Afin d'atténuer les conséquences financières de ce mécanisme, la dotation particulière de solidarité urbaine (DPSU) devait constituer une dotation de garantie.
Pouvaient bénéficier de cette dotation particulière :
- les communes qui cessaient de remplir les conditions d'éligibilité à la DSU ;
- les communes de 10 000 habitants et plus satisfaisant à l'une ou l'autre seulement des deux conditions d'éligibilité à la DSU.
- les communes qui cessaient de remplir les conditions d'éligibilité à la DSU ;
- les communes de 10 000 habitants et plus satisfaisant à l'une ou l'autre seulement des deux conditions d'éligibilité à la DSU.
Ainsi conçu, ce dispositif a soulevé des difficultés essentiellement pour les communes de 10 000 habitants et plus, en raison des effets de seuil trop brutaux qui résultaient de la mise en jeu des critères d'éligibilité, lesquels laissaient, par ailleurs, de nombreuses communes à l'écart du dispositif.
En outre, le mécanisme de garantie, que constituait la dotation particulière de solidarité urbaine, présentait l'inconvénient, notamment pour les communes de 10 000 habitants et plus, d'entraîner le versement à certaines communes d'attributions supérieures à celles qu'elles percevaient ou auraient perçues au titre de la DSU.
b) Les nouveaux critères de répartition prévus par la réforme de 1993
La loi du 31 décembre 1993 n'a pas modifié les règles de répartition applicables aux communes de moins de 10 000 habitants.
En revanche, le législateur a cherché à pallier les effets de seuil qui caractérisaient le dispositif applicable aux communes de 10 000 habitants et plus.
A cette fin, un indice synthétique, qui permet de classer les communes en fonction de leurs ressources et leurs charges, a été créé.
Cet indice est composé comme suit :
- 50 % du rapport entre le potentiel fiscal de la commune et le potentiel fiscal moyen des communes de 10 000 habitants et plus ;
- 20 % du rapport entre la part de logements sociaux de la commune dans son parc total de logements et la part de logements sociaux dans le parc total de logements des communes de plus de 10 000 habitants ;
- 20 % du rapport entre la proportion de bénéficiaires de prestations logement dans la commune et la proportion de bénéficiaires de ces mêmes prestations dans les communes de 10 000 habitants et plus ;
- 10 % du rapport entre le revenu moyen des habitants des communes de 10 000 habitants et plus et le revenu moyen des habitants de la commune.
Les communes sont classées par ordre décroissant en fonction de la valeur de l'indice. Seules celles qui appartiennent aux trois premiers quartiles sont éligibles à la DSU.
L'attribution qui revient à chaque commune est égale au produit de sa population par la valeur de l'indice, pondéré par l'effort fiscal dans la limite de 1,3 et d'un coefficient forfaitaire qui est de 1,5 pour la première catégorie, 1 pour la deuxième catégorie et 0,5 pour la troisième catégorie.
B. DES AJUSTEMENTS N'EN DEMEURENT PAS MOINS NÉCESSAIRES
1. Le bilan des critères de répartition pour les communes de 10 000 habitants et plus
a) Un triple constat
Le rapport du Gouvernement sur le bilan de la réforme de la DGF relève que les répartitions effectuées pour les exercices 1994 et 1995 permettent de formuler trois observations.
D'une part, la composition de l'indice synthétique apparaît globalement satisfaisante. Les valeurs moyennes des composantes de l'indice synthétique évoluent normalement et de manière homogène entre les différents quartiles. En outre, les quatre composantes n'étant pas corrélées positivement, les critères retenus ont un caractère complémentaire et aucun ne peut se substituer à un autre sans que la position relative des communes soit sensiblement modifiée. Ces quatre composantes n'étant pas non plus inversement corrélées, les critères composant l'indice ne se neutralisent pas.
D'autre part, les effets de seuil en matière d'éligibilité n'ont pas disparu pour les communes qui se situent à la limite du troisième et du quatrième quartile.
Enfin, l'introduction de coefficients multiplicateurs a maintenu certains effets de seuil en matière de répartition qui peuvent conduire d'une année sur l'autre à des variations de dotations pour une commune de 50 ou de 33 %, dans l'hypothèse où son classement relatif la fait passer du premier au deuxième quartile ou du deuxième au troisième quartile.
b) Les améliorations envisageables
Dans ces conditions, le rapport gouvernemental propose plusieurs axes de réflexion afin d'améliorer le dispositif de la DSU pour les communes de 10 000 habitants et plus.
•
Le critère du logement
social
En premier lieu, le critère du logement social a soulevé des difficultés portant sur la définition et le recensement des logements sociaux. Ces difficultés ont été à l'origine de nombreux contentieux qui ont entraîné des rectifications de dotations afférentes au logement social d'un montant de 34,7 millions de francs en 1992, 6,5 millions de francs en 1993 et 159,6 millions de francs en 1994.
Un rapport d'une mission d'inspection, confiée à l'inspection générale de l'administration, au Conseil général des Ponts-et-Chaussées et à l'Inspection général des Finances, remis en juillet 1994, a conclu que la définition et le mode de recensement des logements sociaux ne pouvaient être améliorés de manière satisfaisante. Les investigations menées par la mission d'inspection font, en effet, apparaître que les définitions retenues ne garantissent pas le caractère social des logements pris en compte et qu'en revanche, des catégories d'occupants dont le caractère social est évident, ne sont pas retenues dans le recensement. Tout en reconnaissant que des améliorations techniques sont envisageables de manière ponctuelle, la mission d'inspection a néanmoins considéré que le dénombrement physique de logements n'est pas un indicateur pertinent pour estimer les surcharges élevées en matière d'accompagnement social notamment.
En conséquence, le rapport des corps d'inspection a préconisé de retenir pour seul indicateur, au titre de la charge constituée par le logement, les aides personnelles au logement. Il serait tenu compte, non du nombre des aides versées mais des personnes abritées, c'est-à-dire à la fois l'allocataire et les personnes à sa charge.
Examinant la pertinence de la substitution du critère des bénéficiaires des allocations logement au critère du logement social, le rapport sur le bilan de la réforme de la DGF fait valoir que la généralisation des trois catégories d'aides distribuées -aide personnalisée au logement (APL), allocation logement sociale (ALS) et allocation logement familiale (ALF)- serait un bon indicateur des charges supportées par les communes. Il propose de rapporter le nombre des allocataires et de leurs ayants-droit non pas à la population mais au nombre de logements inscrits sur le rôle de la taxe d'habitation afin de prendre en compte -comme c'est déjà le cas depuis la réforme de 1993- le taux d'occupation des logements.
En outre, il relève que le recensement des données pourrait être à la fois simple et fiable puisque la Caisse nationale d'allocations familiales distribue et recense toutes les aides personnelles au logement à compter du 1er janvier 1995, à l'exception de celles de la Mutualité sociale agricole et de certains régimes spéciaux (SNCF, RATP) qui sont également en mesure de fournir les données en leur possession.
Cependant, des simulations, effectuées sur l'exercice 1994 et soumises au comité des finances locales, ont permis de mesurer les effets financiers qui résulteraient de cette substitution de critères. Il en ressort, d'une part, que, dans tous les cas, trente à quarante communes, pour la quasi-totalité situées en région parisienne, se trouveraient exclues du dispositif de la DSU et, d'autre part, que, dans la simulation la plus favorable (soit une DSU augmentée de 100 millions de francs), les attributions versées aux communes de la région d'Île-de-France auraient chuté de 20 % en 1994.
Ces transferts financiers significatifs auraient pour origine, d'une part, des effets de seuil liés aux coefficients retenus dans le calcul de la dotation, d'autre part, une aggravation des distorsions déjà existantes (le potentiel fiscal et le revenu sont structurellement plus élevés qu'en province) sous l'effet de la substitution du critère des aides (dont l'attribution est liée à des conditions de ressources) au critère du logement social. L'application du seul critère des aides pourrait donc soulever un problème. Elle modifierait les conditions de répartition dans la mesure où les deux critères ne se recouvrent pas.
Dans ces conditions, le rapport gouvernemental envisage -tout en conservant la proposition de la mission d'inspection- de maintenir, en le simplifiant, un quatrième critère dans l'indice synthétique sont l'objet serait de mesurer les charges liées à la pierre.
•
La suppression des effets de
seuil
En second lieu, le rapport envisage les effets de seuil en matière d'éligibilité.
Lors de la répartition de 1995, 13 communes ont été déclarées inéligibles alors qu'elles étaient bénéficiaires de la DSU en 1994, pour un montant de 5,2 millions de francs représentant 18,3 francs par habitant.
Pour remédier à cette situation, le rapport envisage la création d'un dispositif d'atténuation des conséquences financières d'une sortie du dispositif pour les communes de 10 000 habitants et plus. Ce mécanisme de garantie serait calqué sur celui qui est actuellement applicable pour la part principale du fonds national de péréquation et qui consiste à garantir à titre exceptionnel et non renouvelable le versement, aux communes nouvellement inéligibles, de la moitié de leur attribution de l'année précédente. Le coût évalué pour les communes sortant de la DSU en 1995 apparaît modeste : il aurait représenté un besoin de garantie de 2,6 millions de francs, soit 0,18 % de la DSU.
Des effets de seuil sont également constatés en matière de répartition.
Certes, l'introduction de coefficients multiplicateurs ont effectivement permis de bien différencier les dotations allouées aux communes en fonction de leur classement. Ainsi, la dotation atteint 235,15 francs pour la plus élevée et 11,55 francs pour la plus faible, soit une dotation moyenne de 61,01 francs et un écart type de 41,87 francs.
Mais cette forte dispersion s'est accompagnée, en corollaire, d'effets de seuil très importants. Le passage du premier au deuxième quartile, entre 1994 et 1995, entraîne une baisse de dotation par habitant de 90,54 à 64,64 francs. Du deuxième au troisième quartile, la dotation par habitant régresse de 50,77 à 27,38 francs.
Le rapport suggère, en conséquence, afin de remédier à ces effets de seuil, de linéariser le coefficient multiplicateur, en fonction du rang de classement des communes et de la valeur de leur indice synthétique.
2. Le bilan des critères de répartition pour les communes de moins de 10 000 habitants
Pour les communes de moins de 10 000 habitants, deux types de lacunes peuvent être mises en évidence dans le dispositif actuel.
D'une part, si le critère des ressources s'avère favorable aux communes de moins de 10 000 habitants -dans la mesure où leur potentiel fiscal par habitant est comparé au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de 10 000 habitants et plus, qui est plus élevé que le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10 000 habitants- en revanche, le critère de charges (1 100 logements sociaux) représente, dans les communes de 5 000 habitants une proportion de logements sociaux de plus de 22 %.
D'autre part, les sorties de la DSU -qui étaient auparavant atténuées par la DPSU- entraînent désormais une disparition immédiate de la dotation soit, en moyenne dans les communes éligibles, environ 54 francs par habitant en 1994 et 61 francs en 1995. Il convient néanmoins de relever que les flux sont faibles puisque quatre communes sont sorties du dispositif en 1994 et six en 1995.
En 1994, les quatre communes sortantes bénéficiaient de la DSU l'année précédente pour un montant de 1,370 million de francs, soit 46,56 francs par habitant.
En 1995, les six communes concernées représentaient un montant de dotation de 1,076 million de francs soit 23,54 francs par habitant.
La mise en place d'un dispositif destiné à atténuer les effets d'une sortie de la DSU aurait donc un coût limité (538 427 francs en 1995).