EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis du programme « Fonction publique ». - L'avis que nous examinons porte prioritairement sur la fonction publique de l'État et plus précisément sur le programme 148, destiné à compléter les actions des ministères en matière de ressources humaines. J'évoquerai trois sujets : les effectifs et la masse salariale, le programme 148 et enfin le temps de travail et l'absentéisme dans la fonction publique.
Après plusieurs années de croissance, les effectifs de la fonction publique devraient refluer en 2025. La fonction publique comptait 5,73 millions d'agents au 31 décembre 2022, dont 43,9 % dans la fonction publique de l'État, 35 % dans la fonction publique territoriale et 21,1 % dans la fonction publique hospitalière. La part des contractuels poursuit sa croissance et atteint près de 22 % en 2022.
Le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 prévoit la suppression de 2 201 équivalents temps plein (ETP), dans le cadre du plan de 40 milliards d'euros d'économies tracé par le Gouvernement. Ces efforts reposeraient presque autant sur l'État (1 196 ETP supprimés) que sur ses opérateurs (1 005 ETP supprimés).
Les postes du ministère de l'éducation nationale seraient particulièrement touchés, avec la suppression de 4 000 ETP d'enseignants, due à la baisse de 97 000 du nombre d'élèves à la rentrée 2025. En revanche, le recrutement de 2 000 accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) supplémentaires est prévu. D'autres ministères sont également concernés : ceux du travail et de l'emploi, du budget et des comptes publics, du partenariat avec les territoires et de la décentralisation ainsi que de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt.
À l'inverse, 700 ETP supplémentaires seraient accordés au ministère des armées, 619 à celui de la justice et 294 à celui de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Ces orientations renouent avec la politique conduite durant le premier quinquennat du Président de la République, qui visait à supprimer 50 000 ETP entre 2018 et 2022. L'objectif a été abandonné dès 2020 et seuls 10 500 ETP ont été supprimés sur la période.
La masse salariale de l'État devrait voir sa hausse freinée. Elle atteindrait 108,023 milliards d'euros, hors pensions, ce qui représente une hausse de 1,51 % par rapport à 2024, alors que les augmentations étaient de 6,13 % en 2024 et de 5,05 % en 2023. Par ailleurs, la hausse globale atteint 24,77 % depuis 2017.
Le ralentissement notable de cette progression s'explique par l'absence de mesures générales fortes - telles que la hausse du point d'indice en 2022 et 2023 ou l'attribution de points d'indice majoré supplémentaires en 2024 -, mais aussi par l'absence de mesures catégorielles comme la prime de pouvoir d'achat exceptionnelle, la garantie individuelle du pouvoir d'achat ou la revalorisation de la prise en charge des transports collectifs.
J'en viens au programme 148 « Fonction publique », qui finance trois actions : « Formation des fonctionnaires », « Action sociale interministérielle » et « Appui et innovation des ressources humaines ».
Le PLF prévoit une diminution de 0,25 % des autorisations d'engagement (AE), qui étaient de 275,8 millions d'euros en 2024 et s'élèvent à 275,1 millions d'euros pour 2025.
La ventilation des crédits de la mission reste stable par rapport à 2024. Ainsi, les crédits dédiés à l'action n° 2, « Action sociale interministérielle », représentent 55,2 % des AE, contre 57,5 % en 2024 ; ceux de l'action n° 1, « Formation des fonctionnaires », représentent 33,9 % des AE, contre 32,2 % en 2024 ; et ceux de l'action n° 3, « Appui et innovation des ressources humaines », correspondent à 10,9 % des AE, contre 10,3 % en 2024.
L'action n° 2 retrace les crédits consacrés au financement de prestations tendant à l'amélioration des conditions de vie et de travail des agents de l'État et de leurs familles, qui s'élèveraient à 151,8 millions d'euros en AE. Ce chiffre marque une baisse de 4 %, qui s'explique par un recul de 70 % des crédits consacrés à la rénovation des restaurants interadministratifs, dû à la livraison des projets prévus dans le cadre du grand plan d'investissement et du plan de relance.
Le montant dédié aux prestations individuelles progresserait de 9,4 %, en raison de l'intégration au programme des crédits relatifs aux rentes temporaires d'éducation créées en 2024, qui s'élèvent à 15 millions d'euros en AE.
Néanmoins, d'importantes diminutions de crédits sont proposées en ce qui concerne le chèque-vacances, qui ne bénéficie plus qu'aux seuls agents de l'État en activité à compter du 1er octobre 2023, pour une économie globale attendue de 9 millions d'euros par rapport à 2023. De plus, le nombre de bénéficiaires du chèque emploi service universel pour la garde des jeunes enfants de moins de six ans devrait passer de 95 000 à 85 000, permettant de réaliser une économie de 4,4 millions d'euros. Seule l'aide au logement verrait ses crédits se stabiliser.
Dans le même temps, la hausse du coût moyen des places en crèche entraînerait une augmentation de 1,3 % des crédits affectés aux prestations collectives, les 4 930 places étant reconduites en 2025. L'aide au maintien à domicile bénéficierait d'une forte hausse de 39,1 % liée au vieillissement des agents de l'État.
L'action n° 3 retrace les crédits relatifs au fonds interministériel d'amélioration des conditions de travail, au fonds des systèmes d'information des ressources humaines et au fonds en faveur de l'égalité professionnelle. Elle concerne également, entre autres, le centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines et la plateforme « Choisir le service public ». Cette action est dotée de 30,1 millions d'euros en AE, ce qui représente une progression de 4,2 %.
Je souhaite évoquer particulièrement la plateforme « Choisir le service public », qui a succédé au site « Place de l'emploi public ». Selon le Gouvernement, cette plateforme a vocation à devenir « un véritable espace numérique commun aux trois fonctions publiques ». Entre septembre 2023 et juillet 2024, 285 000 offres d'emploi ont été publiées et 1,95 million de connexions ont été enregistrées entre mars et avril 2024. Cependant, les fiches de poste sont consultées par seulement 20 candidats en moyenne. De plus, l'objectif fixé pour les années à venir paraît bien peu ambitieux : 21 consultations en 2025, 22 en 2026 et 23 en 2027. Il serait intéressant de connaître le taux de candidatures reçues par rapport au nombre de consultations par fiche de poste. Il s'agirait d'un indicateur de performance plus révélateur de l'attractivité des postes proposés que le nombre moyen de candidats ayant consulté une fiche.
L'action n° 1 couvre à la fois les dépenses liées à la subvention pour charge de service public versée aux instituts régionaux d'administration (IRA), à l'organisation du concours d'accès à ces instituts, à des actions de formation interministérielle, à l'apprentissage dans la fonction publique territoriale, aux classes prépas Talents et aux bourses Talents ainsi qu'à diverses subventions.
En 2025, les AE s'élèveraient à 93,1 millions d'euros, soit une progression de 4,9 %, qui découle de l'augmentation du nombre d'élèves des IRA et du renforcement des effectifs de leur personnel permanent accompagnant.
Deuxième point que je souhaite spécifiquement aborder : le dispositif « Talents ».
Les classes préparatoires « Talents du service public », dites « prépas Talents », ont remplacé en 2021 les classes préparatoires intégrées. Elles ont vocation à faciliter l'accès des étudiants modestes et méritants à la haute fonction publique et à en diversifier le recrutement.
Ces classes sont intégrées à des écoles de service public, à des universités, à des instituts d'études politiques (IEP), à des centres de préparation à l'administration générale ou à des instituts de préparation à l'administration générale. Leurs élèves perçoivent, au cours de leur scolarité, une bourse Talents d'un montant de 4 000 euros.
Au total, 1 984 places, réparties dans 100 classes sur l'ensemble du territoire hexagonal et ultramarin, étaient offertes dans les prépas Talents à la rentrée 2024, contre1 890 en 2023. Afin de renforcer l'implantation du dispositif en outre-mer, deux classes ont été ouvertes au sein de l'université de Guyane et de celle de Mayotte.
Comme en 2024, le programme 148 prévoit 12,2 millions d'euros d'AE pour le subventionnement des prépas Talents et 8,3 millions d'euros pour le versement des bourses.
Le dispositif n'a été déployé qu'à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2024. Le rapport d'évaluation, dont la remise au Parlement était prévue au plus tard le 30 juin 2024, n'a toujours pas été transmis. Il est indispensable qu'un bilan soit établi au plus vite, afin que le Parlement puisse évaluer l'intérêt de sa pérennisation sur des bases solides.
Dernier point d'attention, comme chaque année : l'apprentissage.
En 2023, le gouvernement d'Élisabeth Borne a assigné aux employeurs publics de la fonction publique de l'État et de la fonction publique hospitalière des objectifs ambitieux en matière de recrutement d'apprentis pour les années 2023 à 2026.
Pour la fonction publique territoriale, un objectif minimal de 9 000 contrats d'apprentissage par an entre 2023 et 2025 a été fixé dans le cadre de la convention triennale signée entre l'État, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et France compétences.
Un certain nombre de mesures ont été mises en oeuvre ces dernières années pour lever les freins au développement de l'apprentissage dans la fonction publique. Pour autant, le bilan des recrutements intervenus en 2023 s'avère décevant au regard des cibles fixées, à l'exception notable de la fonction publique territoriale.
Concernant cette dernière, l'État maintiendra en 2025 sa contribution au CNFPT, au titre de sa participation au financement des frais de formation des apprentis, à hauteur de 15 millions d'euros. En revanche, la contribution de France compétences, qui s'est élevée à 15 millions d'euros en 2023 et à 10 millions d'euros en 2024, sera ramenée à 5 millions d'euros en 2025. Le CNFPT craint que ces ressources ne disparaissent complètement en 2026, ce qui limiterait considérablement ses capacités de financement des frais de formation des apprentis.
Pourtant, le développement de l'apprentissage est fondamental pour l'insertion des jeunes sur le marché de l'emploi. Il faut toutefois noter que la période d'apprentissage n'est toujours pas assimilée à une durée de service public effectif et n'est donc pas prise en compte dans le calcul de la durée retenue pour l'accès aux concours internes, alors qu'elle est considérée, depuis 2017, comme une expérience professionnelle pour l'accès aux concours de la troisième voie. Une évolution serait opportune dans une logique de renforcement de l'attractivité de l'apprentissage dans la fonction publique. Le Gouvernement en étudie actuellement la possibilité.
J'en viens à la durée annuelle de travail et à l'absentéisme. La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a généralisé la durée annuelle de travail de 1 607 heures dans la fonction publique territoriale et a supprimé la possibilité de maintenir des régimes dérogatoires antérieurs à 2001.
Les collectivités du bloc communal devaient définir de nouvelles règles applicables à leurs agents en matière de temps de travail avant mars 2021 et les départements comme les régions devaient le faire avant mars 2022, pour une application au plus tard le 1er janvier suivant.
La durée annuelle effective travaillée des agents de la fonction publique territoriale s'établissait à 1 599 heures en moyenne en 2023, soit 8 heures de moins que la durée légale. Cet écart s'explique par la persistance de dérogations, les collectivités étant autorisées à réduire la durée annuelle de travail de leurs agents, pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la pénibilité ou à la dangerosité des travaux.
Selon la Cour des comptes, la résorption de cet écart permettrait de réduire de 2,7 % les effectifs des collectivités territoriales, soit 52 000 agents, et d'économiser près de 1,3 milliard d'euros par an. La Cour note aussi que le contrôle de légalité préfectoral manque de moyens d'investigation et peine à sanctionner les situations dérogeant à la durée légale.
Concernant l'absentéisme dans la fonction publique, les fonctionnaires se sont absentés de leur poste pour raison de santé 12 jours en moyenne en 2023, contre 10,3 jours dans le secteur privé. Les trois versants connaissent des situations très différentes : 8,4 jours d'absence en moyenne pour les agents de la fonction publique de l'État hors enseignants, 9,3 jours pour les enseignants, 14 jours pour les agents de la fonction publique hospitalière et 14,7 jours pour ceux de la fonction publique territoriale. Ces écarts sont notamment liés au fait que les fonctions publiques hospitalière et territoriale comportent des métiers beaucoup plus pénibles que la fonction publique d'État, où les cadres A sont plus nombreux.
Dans ce contexte, le Gouvernement souhaite porter d'un à trois jours le délai de carence en cas de congé de maladie dans la fonction publique, et ramener à 90 % le taux de remplacement de la rémunération des agents publics pendant les trois premiers mois d'arrêt, comme c'est le cas dans le secteur privé.
Le coût pour les employeurs publics des absences pour raison de santé est évalué par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (Igas) à 15 milliards d'euros en 2022, tandis que le rétablissement du jour de carence aurait permis à l'État d'économiser 134 millions d'euros en 2023.
Selon l'Igas, l'allongement du délai de carence à trois jours induirait une économie de l'ordre de 112 millions d'euros pour le budget de l'État et de 289 millions d'euros pour l'ensemble de la fonction publique. La diminution du taux de remplacement permettrait quant à elle de réaliser 900 millions d'euros d'économies.
Je suis favorable à la mise en oeuvre de ces mesures, qui permettraient d'associer les agents publics au redressement de la trajectoire des finances publiques en leur appliquant, dans une logique d'équité, les règles opposables aux travailleurs du secteur privé. Cependant, il faut le rappeler, 70 % des salariés du secteur privé bénéficient du maintien de leur rémunération par l'employeur en cas d'arrêt maladie.
En parallèle de ces mesures, il me semble nécessaire d'activer plusieurs leviers, comme la mise en oeuvre effective de la réforme de la protection sociale complémentaire (PSC). Une mesure législative doit être adoptée afin que l'accord collectif national portant réforme de la PSC des agents publics territoriaux de juillet 2023 puisse être appliqué. Concernant la fonction publique hospitalière, les négociations sont encore très loin d'aboutir.
Par ailleurs, il serait judicieux d'analyser plus en profondeur les causes des arrêts maladie, d'inviter les employeurs publics à travailler sur l'amélioration des conditions de travail offertes aux agents, et de faire contrôler par un service de médecine de contrôle les pratiques des médecins qui accordent largement des arrêts de travail et la pertinence des prolongations des arrêts de travail.
Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Fonction publique ».
Mme Audrey Linkenheld. - Nous partageons une partie des analyses présentées par la rapporteure, mais pas sa conclusion.
Les effectifs de la fonction publique dans son ensemble évoluent désormais à la baisse. On observe notamment un très fort recul dans l'éducation nationale, que notre groupe a déjà dénoncée et qui pourrait suffire à ce que nous votions contre l'adoption de ces crédits.
L'évolution des rémunérations est largement freinée. Même si des mesures favorables ont été prises ces dernières années, la situation sociale est telle qu'on aurait pu de nouveau faire un geste et, en tout cas, s'abstenir d'actions négatives. En effet, l'année 2025 sera, pour les fonctionnaires, celle de la non-reconduction de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (Gipa), ce qui sera probablement dénoncé lors de la grande mobilisation du 5 décembre.
En ce qui concerne le programme 148, les crédits dédiés à l'action sociale interministérielle diminuent, alors que la situation sociale demeure complexe. Parmi les prestations dont les crédits sont en augmentation, on trouve le financement de places en crèche puisque l'État doit faire face à l'augmentation du prix des berceaux. J'invite donc le Gouvernement à une forme de cohérence et à une prise en compte des conséquences de sa politique en matière de petite enfance.
Vous avez également mentionné les conséquences du vieillissement puisque les crédits dédiés au maintien à domicile augmentent. À cet égard, on peut regretter que les crédits d'action sociale précédemment alloués aux retraités soient désormais réservés aux seuls actifs.
Quand on diminue les effectifs, le soutien et les avantages liés à l'action sociale, on ne renforce pas l'attractivité de la fonction publique.
Nous avons déjà indiqué nos craintes quant à la diminution des sommes versées par France compétences au CNFPT. Vous avez dit combien les collectivités étaient exemplaires dans le recours à l'apprentissage et il faut continuer à les encourager. Or ces crédits n'en prennent pas le chemin.
J'en viens enfin à l'absentéisme. Nous ne sommes pas en accord avec la proposition formulée sur les jours de carence. Vous avez indiqué que l'écart entre les nombres moyens de jours d'absence dans les trois versants de la fonction publique s'expliquait par la pénibilité de certains métiers. Un alignement sur le privé ne constitue ni une bonne mesure ni une bonne manière de faire choisir le service public. Pour l'ensemble de ces raisons, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain est défavorable à l'adoption de ces crédits.
Mme Isabelle Florennes. - Une ordonnance sur la réforme de la PSC a été adoptée en 2021 et un accord signé entre les employeurs territoriaux et les formations syndicales en 2023. Il faut pourtant que certaines dispositions de cet accord trouvent une traduction législative. Même si les collectivités sont incitées à anticiper cette réforme, ces transpositions législatives sont nécessaires et urgentes.
Je voudrais également relayer des
inquiétudes sur la question de l'apprentissage et de la contribution de
France compétences. Ce sujet est récurrent, alors que les
contrats d'apprentissage sont plébiscités
par
les collectivités. Il faudrait envisager une
négociation pluriannuelle pour ne pas avoir à se reposer, chaque
année, la question du financement d'un dispositif qui fonctionne.
En ce qui concerne l'absentéisme, des instances de dialogue social existent et fonctionnent, notamment au sein de la fonction publique territoriale. Des dispositifs de lutte contre l'absentéisme sont mis en oeuvre par certaines collectivités. Sur ces sujets, il serait souhaitable de sortir des clichés et des annonces, pour mieux travailler avec les instances de dialogue et les collectivités. Derrière cette question se joue celle de l'attractivité de la fonction publique.
M. Hussein Bourgi. - Le sujet de l'apprentissage dans les collectivités territoriales me tient particulièrement à coeur puisque je suis délégué régional du CNFPT en Occitanie. La convention tripartite a été signée entre l'État, France compétences et le CNFPT sous l'égide de la ministre Amélie de Montchalin. Chacun s'était alors enthousiasmé, mais, quelques semaines plus tard, le nouveau ministre a annoncé la couleur. Quand, l'an dernier, j'avais tiré la sonnette d'alarme sur le désengagement de France compétences, notre collègue Olivier Bitz m'avait alors répondu que le CNFPT pouvait mobiliser ses réserves et qu'en 2025, France compétences retrouverait son niveau d'engagement initial.
Le CNFPT a effectivement mobilisé ses réserves pour compenser le désengagement de France compétences et honorer ses engagements. Pour l'année 2024, une lettre d'intention a été adressée à toutes les collectivités pour savoir combien d'entre elles souhaitaient avoir recours à des contrats d'apprentissage. Au total, 4 800 collectivités ont répondu positivement, pour un volume de 21 000 intentions de recrutement, parmi lesquelles 18 770 relevaient de l'un des 44 métiers en tension de la fonction politique territoriale et auraient dû être prioritaires. Malheureusement, le nombre de contrats finançables ne s'élevait qu'à 9 000.
J'ai passé l'année à expliquer à des maires la raison pour laquelle je ne pouvais pas leur donner satisfaction. Ces contrats bénéficient souvent à des jeunes éloignés des études et représentent pour eux une façon de s'insérer dans le monde professionnel. L'année prochaine, compte tenu du désengagement de France compétences, le CNFPT ne pourra plus financer 9 000 contrats, mais seulement 5 000. L'idée d'utiliser ses ressources propres était recevable, mais sous réserve que France compétences revienne autour de la table. Je pense aux jeunes qui, dans quelques jours, se rendront dans des forums de l'emploi public organisés par les préfets ; on leur dira qu'ils peuvent entrer dans la fonction publique par la voie du concours ou celle de l'apprentissage. On suscite des espoirs et des envies pour les décevoir ensuite.
Mme Marie Mercier. - Je partage les propos d'Isabelle Florennes sur l'absentéisme dans la fonction publique territoriale. Nous nous sommes tous interrogés sur les lombalgies récidivantes de certains agents. Dans les mairies, quand on se pose de telles questions, on convoque et on écoute les agents parce que la souffrance parle. On parvient ainsi à remanier des postes et des missions pour pallier les problèmes.
Toujours sur le même sujet, je voudrais exprimer mon courroux à propos de la médecine, même s'il n'est pas dans mes habitudes de m'en prendre à mes confrères. Je vise ici la télémédecine et les cabines de téléconsultation Medadom, dans lesquelles le médecin commence souvent par demander combien de jours d'arrêt souhaite le patient. Il ne s'agit pas d'une bonne méthode de prise en charge, car, lorsqu'on a mal au dos, on a parfois mal ailleurs. Bien sûr, nous sommes confrontés à une problématique de raréfaction des médecins, mais ce n'est pas ainsi que nous rendrons la médecine générale attractive. Nous devons mener un véritable travail de fond sur ce sujet.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - J'ai bien entendu vos remarques. Madame Florennes, concernant la PSC, le Gouvernement a pensé à proposer un amendement dans le cadre du PLF, mais il se serait agi d'un cavalier budgétaire. Il faudra donc que nous en passions par une proposition de loi ; je vais m'atteler à cette tâche pour résoudre ce problème.
Je partage les propos de M. Bourgi sur l'apprentissage. Effectivement, seuls 9 000 postes ont pu être financés. Toutefois, certaines collectivités ont recruté des apprentis sans bénéficier de financement. Ainsi, on compte au total plus de 12 000 recrutements. Les collectivités fournissent donc des efforts conséquents en la matière.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 148 « Fonction publique » de la mission « Transformation et fonction publiques ».