EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 4 décembre 2024, sous la présidence de M. Philippe Mouiller, président, la commission examine le rapport pour avis de M. Laurent Burgoa sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du projet de loi de finances pour 2025.
M. Philippe Mouiller, président. - Nous en venons maintenant à l'examen des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
M. Laurent Burgoa, rapporteur pour avis. - Il m'appartient de vous présenter les crédits alloués à cette mission dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2025.
Les crédits de paiement (CP) proposés pour la mission s'élèvent à 30,37 milliards d'euros, soit une hausse de 2,13 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024. Il s'agit d'une des rares missions qui, dans un contexte budgétaire contraint, sachant le risque qui pèse sur nos finances publiques, connaît une augmentation de ses moyens à la mesure de l'inflation.
Cette mission représente près de 5,86 % des crédits du budget général de l'État. Cela dénote un effort important, mais nécessaire, puisque les conséquences des crises sociales et économiques survenues continuent de peser sur nos concitoyens.
Rassemblant les crédits destinés à financer de nombreuses politiques publiques, visant à lutter contre la pauvreté, à défendre et inclure les personnes vulnérables et à renforcer l'égalité des droits, le périmètre de la mission évolue cette année. Dans un objectif de rationalisation, le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », doté de 1,35 milliard d'euros en LFI 2024, a fusionné avec le programme 155 « Soutien des ministères sociaux » de la mission « Travail et emploi ».
La mission s'avère ainsi, pour une large part, constituée de dépenses d'intervention ; à elles seules, l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et la prime d'activité représentent plus de 81 % des crédits de la mission. Cette prépondérance des dépenses d'intervention se traduit également par un taux d'exécution des crédits de 101,73 % en 2023, autorisé par l'ouverture de crédits supplémentaires dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion (LFG).
Au sein du programme « Inclusion sociale et protection des personnes », doté de 14,26 milliards d'euros au total, les crédits inscrits au titre de la prime d'activité s'élèvent à 10,31 milliards d'euros, pour la première fois en baisse depuis la reprise économique après la crise sanitaire. L'effectif des bénéficiaires reste stable et atteint 4,57 millions de foyers en 2025 ; cela s'explique par un ralentissement de l'amélioration des conditions du marché du travail.
Dans ces conditions, et compte tenu de la revalorisation légale attendue au 1er avril, la baisse de crédits peut sembler paradoxale. Elle trouve son explication dans les premières avancées du chantier de la solidarité à la source. Lors de son audition devant notre commission, le ministre des solidarités, de l'autonomie et de l'égalité entre les femmes et les hommes a confirmé la généralisation au premier trimestre 2025 du préremplissage, actuellement expérimenté dans cinq départements, des déclarations trimestrielles de ressources pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et de la prime d'activité. Ce préremplissage doit permettre de faciliter les démarches administratives et de réduire le taux de non-recours ; il aboutira également à une réduction du risque d'indus qui représentent encore près de 6 % des prestations versées.
Sur le plan de la protection juridique des majeurs, j'ai la satisfaction de vous annoncer que la hausse de 4,15 % des crédits intègre le bénéfice de l'amendement déposé par la commission des affaires sociales l'année dernière. Cela doit permettre de répondre à l'augmentation du nombre de mesures prononcées par les juges des contentieux de la protection, sous l'effet du vieillissement de la population.
Les crédits liés à la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA) s'élèvent à 101,3 millions d'euros, en augmentation de 1 % par rapport à l'année dernière. Ces crédits concourent à la fois à la compensation aux départements des frais relatifs à la mise à l'abri et à l'évaluation de la minorité des MNA, ainsi qu'au financement d'une partie du coût des MNA confiés à l'aide sociale à l'enfance (ASE).
De l'audition des représentants des départements de France, il ressort ce que nous constatons tous sur nos territoires : la mise à contribution des départements dans le domaine social, et les compensations partielles des charges directes et indirectes de l'exercice ont fortement dégradé la situation de leurs finances. Cette situation appelle une réponse structurelle, qui dépasse le cadre de nos travaux mais ne saurait être ignorée.
Les crédits consacrés à l'aide alimentaire augmentent de 1,95 % et atteignent 147 millions d'euros. Cette hausse peut sembler limitée après les 20 % d'augmentation en 2024, mais elle traduit le ralentissement de l'inflation sur les denrées alimentaires, qui devrait atteindre 0,3 % selon l'Insee. Cette relative accalmie est bienvenue pour les banques alimentaires, rudement éprouvées durant les dernières années, même si celle-ci ne doit pas masquer la persistance de la précarité alimentaire en France, avec une augmentation du nombre d'étudiants et de retraités bénéficiaires de l'aide.
Une attention particulière doit également être portée aux territoires d'outre-mer. Les banques alimentaires ont indiqué que la problématique de la vie chère dans ces territoires rendait d'autant plus nécessaire leur action, en dépit des limites de leurs moyens. Je salue l'effort de celles-ci pour fiabiliser leurs procédures d'achats ; cela a permis de limiter le nombre de lots infructueux, qui ne permettent pas de mobiliser les fonds européens.
Enfin, le programme « Inclusion sociale » finance pour la première fois la mise en place du service public de la petite enfance (SPPE), créé par la loi pour le plein emploi. Lors de notre audition commune avec le rapporteur de la branche famille et la rapporteure de la loi pour le plein emploi, nous avons constaté que les nouvelles compétences obligatoires, dont sont dotées les communes de plus de 3 500 habitants, étaient le plus souvent déjà investies par les édiles. Une clarification par les services de l'État doit intervenir au sujet des intercommunalités exerçant ces compétences en l'absence de commune de plus de 3 500 habitants en leur sein.
Une problématique concerne l'ensemble des acteurs du secteur médico-social, qu'ils soient associatifs ou liés aux collectivités locales. Le 18 juin dernier, deux accords de la branche associative, sanitaire, sociale et médico-sociale (BASSMS) ont été signés par les partenaires sociaux, puis étendus à l'ensemble de la branche par la ministre du travail. Ces accords permettent à l'ensemble des salariés de la branche de bénéficier des mesures du Ségur, soit 238 euros bruts mensuels ; la mesure s'applique de manière rétroactive au 1er janvier 2024. Au niveau national, cela représente 600 millions d'euros supplémentaires à la charge de la sécurité sociale, de l'État et des départements pour la seule année 2024.
Tous les représentants du secteur associatif, ainsi que des départements, se sont félicités de cette avancée au profit du maintien du pouvoir d'achat de leurs salariés. Cependant, cette mesure n'a fait l'objet d'aucun abondement des dotations, et cette absence de compensation par l'État des revalorisations salariales, pourtant décidées par le Gouvernement, questionne tant sur la méthode que sur le principe. Une réflexion est à mener prochainement afin de pérenniser les acteurs de la solidarité dans nos territoires.
Au sein du programme « Handicap et dépendance », les dépenses en faveur de l'AAH connaissent cette année encore une forte augmentation, de 4,8 %, pour atteindre 15,9 milliards d'euros. Cette dynamique concerne particulièrement l'AAH 2, en faveur des personnes présentant une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (RSDAE). Cette tendance naturelle est renforcée par la « déconjugalisation » de l'AAH, dans la mesure où l'exclusion des ressources du conjoint dans le calcul du montant se traduit par une dépense de 299 millions d'euros supplémentaires en 2025.
Plus récemment, des mesures d'ordre réglementaire ont été prises en faveur de l'harmonisation des modalités de calcul de l'AAH pour les travailleurs en situation de handicap en établissement et service d'aide par le travail (Ésat) ou en milieu ordinaire. Cette évolution, qui trouve sa traduction budgétaire en 2025, doit permettre de faciliter les transitions du milieu protégé vers le milieu ordinaire. Cependant, les associations auditionnées ont souligné que l'information auprès des personnes concernées n'était pas suffisante, et que l'absence d'un simulateur de ressources ne permettait pas aux personnes en situation de handicap d'anticiper les effets de leurs choix dans le monde du travail. Par ailleurs, l'harmonisation des modalités de calcul doit être renforcée, notamment concernant les différences subsistantes entre la caisse d'allocations familiales (CAF) et la Mutualité sociale agricole (MSA).
L'autre action du programme « Handicap et dépendance » permet le financement des Ésat via l'aide au poste, au titre de la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH). Les crédits consacrés s'établissent à hauteur de 1,59 milliard d'euros, en légère baisse de 0,93 %, par rapport à 2024.
Les Ésat ont connu un plan de transformation peu concluant, et ont vu au fil des années se succéder les mesures de rapprochement des droits sociaux de leurs travailleurs du droit des salariés en milieu ordinaire : garantie des droits collectifs fondamentaux ; prise en charge des frais de transports domicile-travail ; bénéfice des titres-restaurant, puis d'une complémentaire santé.
Plus récemment, un rapport d'inspection invite à la mise en place d'un statut de quasi-salarié. Nous ne pouvons que nous féliciter du renforcement des droits des travailleurs en situation de handicap, et de leur meilleure inclusion dans le collectif de travail. Cependant, ces avancées ne peuvent se réaliser au prix de la stabilité financière des établissements. La seule mise en place d'une complémentaire santé représente un coût annuel de 338 euros par travailleur, auquel s'ajoutent les 96 euros mensuels en cas de mise en place du scénario préconisé par le rapport. Ce dernier précise qu'une telle décision conduirait 55 % des Ésat à être en situation déficitaire à la fin de l'année 2025.
Il est temps de poser la question de la pérennité du modèle financier des Ésat ; je suis convaincu que les travaux des rapporteures de la mission d'évaluation de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, permettront de trouver des pistes en ce sens. D'ici là, je vous propose d'adopter un amendement visant à compenser le seul coût de la complémentaire santé pour les Ésat, soit 18 millions d'euros, afin de les soutenir dans l'attente d'une réforme structurelle de leur modèle de financement.
Enfin, les crédits du programme « Égalité entre les femmes et les hommes » s'élèvent à 85 millions d'euros, en hausse de 3,65 % par rapport à l'année dernière. Ce programme ne totalise cependant pas l'ensemble des dépenses en faveur des droits des femmes, disséminées entre plusieurs missions et retracées au sein du document de politique transversale « Politique de l'égalité entre les femmes et les hommes » ; dans ce document, il est précisé que près de 5,78 milliards d'euros de dépenses, au sein du budget général de l'État, y concourent.
Au sein de la mission, l'augmentation est principalement portée par le recours à l'aide universelle d'urgence pour les personnes victimes de violences conjugales (AVVC), créée sur l'initiative du Sénat. Les premiers retours font état de 26 000 bénéficiaires au 1er juillet 2024, dont plus de 99 % se sont vus proposer une aide non remboursable.
La réussite de la mise en oeuvre de cette aide tient en majeure partie au rôle d'accompagnement et d'information du secteur associatif. Espérons maintenant que les annonces faites au sujet du pack nouveau départ trouveront une traduction rapide sur le terrain, afin d'accompagner les victimes sur le chemin d'une reconstruction personnelle et d'une stabilité financière.
Les crédits de cette mission traduisent une ambition forte en faveur de l'inclusion sociale et de l'égalité. Ils sont le reflet d'un engagement politique au service des plus vulnérables. À l'issue de cet examen, j'émets un avis favorable aux crédits de la mission, et je propose l'adoption d'un amendement augmentant de 18 millions d'euros les crédits de l'action « Allocations et aides en faveur des personnes handicapées ».
Mme Raymonde Poncet Monge. - Le principe de la solidarité à la source a permis d'économiser 800 000 euros. Les erreurs liées à des indus étaient suffisamment traumatisantes pour que certains renoncent à la prestation. À ce titre, avec M. Savary, dans le cadre de notre rapport sur la solidarité à la source, nous avions préconisé de flécher le financement vers des actions spécifiques contre le non-recours. En luttant contre le non-recours, on lutte contre la pauvreté.
Concernant les Ésat, nous sommes favorables au rapprochement des droits. À l'époque, un tiers des Ésat étaient en difficulté ; aujourd'hui, dans la mesure où nous n'avons rien fait, on estime que plus de la moitié le sont. Il s'agit de mieux anticiper et de prévoir, dans un premier temps, un accompagnement financier ; votre amendement va dans ce sens.
Sur le sujet du Ségur, après l'accord en juin dernier et l'extension de la convention collective unique étendue (CCUE) en septembre, demeure un manque d'anticipation. De nouveau, il s'agira d'intervenir pour prendre en charge la compensation. On sait, par exemple, que le Ségur hospitalier n'a pas été financé. La convention collective de l'aide à domicile attend toujours son Ségur, et nous en sommes encore à nous demander qui devra compenser. Auparavant, un régime dérogatoire prévoyait que 100 % des besoins étaient financés par l'État ; désormais, il semblerait que l'on se tourne vers les collectivités territoriales.
Mme Annie Le Houérou. - Les augmentations de crédits sont en trompe-l'oeil. Il s'agit le plus souvent de droits nouveaux ; je pense notamment à la « déconjugalisation » de l'AAH, avec une augmentation mécanique des besoins. Sur de nombreux programmes, on observe même une baisse des crédits.
Les Ésat ne bénéficient d'aucune hausse des crédits, alors même que ces établissements connaissent d'importantes difficultés et que les nouveaux droits ne sont pas financés.
L'AAH 2 concerne les personnes en situation de handicap avec un taux d'incapacité de 50 % à 79 %. Pendant deux ans, les bénéficiaires ont cumulé cette allocation avec la RSDAE. Cette disposition n'a pas été reconduite au printemps dernier. Avez-vous des éléments sur le sujet ? Après le succès des jeux Olympiques et Paralympiques, il est nécessaire d'accroître nos efforts pour réduire les inégalités de traitement. Pour rappel, le taux de chômage concernant les personnes en situation de handicap est deux fois plus élevé.
Je souhaite également évoquer le sujet de l'égalité entre les femmes et les hommes, et notamment l'action 24 qui concerne l'accès aux droits. Les centres d'information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) peuvent bénéficier de la prime Ségur, mais aucune compensation financière n'est prévue à ce sujet. La dotation de l'action est identique à celle de 2024, alors que les femmes victimes de violences conjugales sont de plus en plus nombreuses à demander de l'aide. Les CIDFF vont devoir réduire la voilure et licencier du personnel pour faire face à leurs obligations.
De même, on ne constate aucune valorisation du budget des espaces vie affective, relationnelle et sexuelle (Evars) qui interviennent dans les établissements scolaires dans le cadre de l'éducation affective et sexuelle ; eux aussi seront contraints de réduire la voilure, alors que les demandes d'intervention s'accroissent.
Enfin, je souhaite évoquer le sujet de la prostitution. Le faible montant de l'aide à l'insertion professionnelle - 343 euros - ne permet pas à ces femmes de sortir de la situation dans laquelle elles se trouvent. Nous demandons à ce que cette allocation soit, au minimum, équivalente à celle du RSA.
Pour toutes ces raisons, nous ne suivrons pas l'avis du rapporteur sur cette mission.
Mme Frédérique Puissat. - Je souhaite revenir sur l'accord de revalorisation salariale signé en juin dernier dans le cadre du Ségur. Pour l'heure, il n'existe pas de compensation. Alors que l'Assemblée des départements de France (ADF) a demandé aux départements de ne pas verser la prime dans l'attente d'une compensation, des associations ont revalorisé les salaires ; il s'agit d'une bombe à retardement. Disposez-vous d'un état des lieux pour chaque département sur le sujet ?
Mme Jocelyne Guidez. - Sur le sujet des violences conjugales, je m'étonne de ces 99 % liés à l'aide non remboursable. Pouvez-vous nous préciser à quoi cela correspond ?
M. Daniel Chasseing. - Les départements ont besoin d'une compensation pour répondre à l'augmentation du nombre de MNA.
En ce qui concerne les Ésat, je soutiens l'amendement proposé par le rapporteur. Les nouveaux droits accordés aux travailleurs de ces établissements appellent une augmentation des crédits.
Enfin, les moyens alloués à la lutte contre les violences conjugales sont insuffisants, mais l'apport n'est pas négligeable pour les associations.
Mme Marion Canalès. - Sur les crédits alloués au SPPE, la compensation apparaît approximative et insuffisante au regard des enjeux. Les besoins dans les territoires, évalués à 86 millions d'euros par l'État, sont encore incertains. Par ailleurs, ce service public connaît également des difficultés de recrutement.
En ce que qui concerne la protection de l'enfance, la loi Taquet avait défini un certain nombre d'avancées pour les jeunes majeurs protégés par l'ASE. Presque trois ans plus tard, les jeunes majeurs constituent un véritable sujet ; il convient d'inscrire dans le budget un fonds de mobilisation départementale pour répondre aux besoins.
Sur le sujet de l'aide alimentaire, les promesses ne sont pas à la hauteur du précédent budget. On observe une forte augmentation des demandes, et le ralentissement de l'inflation sur les denrées alimentaires ne peut constituer un amortisseur. Le contexte budgétaire est certes difficile, mais nous allons déposer un amendement en ce sens.
Mme Anne-Marie Nédélec. - Les accords liés au Ségur vont-ils s'étendre aux salariés des maisons d'accueil spécialisées (MAS) qui ne sont pas rattachées à un établissement hospitalier ? Cela pose également des problèmes de recrutement, avec des écarts de salaires importants d'une maison à l'autre.
M. Xavier Iacovelli. - Les crédits alloués à l'égalité entre les femmes et les hommes ont été multipliés par 2,7 en cinq ans. Un effort significatif a été réalisé ; je pense également à la mise en application de la proposition de loi (PPL) de Mme Létard.
Le Gouvernement a manifesté sa volonté d'accompagner les communes pour la mise en place du SPPE. Le montant de 86 millions d'euros s'avère encore approximatif, mais il s'agit d'un premier pas. Nous ferons le bilan à la fin de l'année. Au-delà de l'aspect financier, se posent également les questions de la formation, du recrutement et de l'attractivité des métiers après les scandales de ces derniers temps.
Le budget de la protection de l'enfance me semble, encore une fois, insuffisant. Je pense notamment à la question des MNA, ainsi qu'à l'accompagnement des jeunes majeurs et à la nécessité de recourir à un fonds de mobilisation en soutien des départements sur le sujet.
Je soutiens la création de 25 unités d'accueil pédiatriques des enfants en danger (Uaped) supplémentaires, mais celle-ci s'effectue à budget constant. Je compte déposer un amendement ouvrant un crédit de 4 millions d'euros sur le sujet. Au-delà de la nécessité de disposer d'une unité d'accueil par département, il s'agit également de s'interroger sur la composition de ces Uaped, et notamment sur le nombre d'équivalents temps plein (ETP) nécessaires à un accompagnement efficace.
Mme Chantal Deseyne. - Je souhaite revenir sur l'aide universelle d'urgence. Dans ce cas particulier des violences conjugales, les auteurs sont identifiés. La prise en charge doit-elle relever de la solidarité nationale ? Un recours n'est-il pas envisageable contre ces auteurs ?
Mme Silvana Silvani. - En dépit du contexte et de l'augmentation des demandes, je déplore l'application d'une politique d'austérité pour cette mission.
Les dispositions de ce budget sont à mettre en regard d'autres décisions. Certains opérateurs subissent ainsi de véritables ponctions ; je pense à l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph), à qui l'on retire 50 millions d'euros de subventions, ou encore à certains opérateurs sur la question des violences.
Concernant les victimes de violences, le budget s'avère insuffisant. Par ailleurs, les départements contribuent déjà à un certain nombre de décisions financièrement non compensées.
En conclusion, nous ne suivons pas l'avis du rapporteur sur ce budget.
M. Khalifé Khalifé. - Nous n'avons pas évoqué un point important : la coordination de toutes ces actions. J'ai coordonné, jusqu'à un passé récent, la politique de cohésion sociale de la ville de Metz. Un certain nombre de structures travaillent sur le sujet des violences faites aux femmes, mais on observe de nombreux trous dans la raquette. Dans un budget aussi restreint, il s'agit de mieux coordonner les actions afin que celles-ci soient plus lisibles et efficaces.
M. Laurent Burgoa, rapporteur pour avis. - Madame Poncet Monge, concernant la solidarité à la source, le fléchage des ressources s'avère complexe à mettre en place, aussi bien d'un point de vue technique que juridique, dans la mesure où cela est contraire au principe de non-affectation.
Mesdames Le Houérou et Silvani, vos jugements sur ce budget me semblent sévères. Sans doute des points sont-ils améliorables mais, dans le contexte budgétaire actuel, il s'agit d'une des rares missions dont les crédits augmentent.
Les remarques sur les CIDFF sont pertinentes. Les centres se réjouissent de l'enveloppe au niveau national, mais, dans les départements, certains se trouvent dans des situations difficiles, voire en liquidation judiciaire. Ces difficultés doivent autant à la baisse du financement de l'État qu'à celle du financement des collectivités.
Sur le financement des Ésat, j'ai proposé un amendement afin d'améliorer la situation.
Le cumul de l'AAH 2 et d'un travail est possible un temps en milieu ordinaire, et durablement dans les Ésat. Un travail d'harmonisation des calculs est en cours ; vous serez informés de l'état de la situation.
Madame Puissat, concernant le Ségur et les départements, aucun état des lieux n'a été réalisé. Il serait utile de sensibiliser les départements sur le sujet.
Madame Guidez, les deux possibilités existent : un prêt remboursable à taux zéro ou une aide non remboursable. Cette dernière est proposée dans 99 % des cas.
Madame Canalès, il est prévu 86 millions d'euros pour le SPPE. Lors des auditions, les associations d'élus ont alerté sur l'insuffisance de ce budget, mais nous pourrons le corriger en cours d'année.
Sur la question de l'aide alimentaire, les associations ont indiqué que la pauvreté demeurait stable et que les financements, prévus dans le budget de l'année dernière, correspondaient à leurs attentes.
Le sujet des MAS n'entre pas dans le cadre de notre mission et relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).
M. Philippe Mouiller, président. - À ce jour, aucune compensation financière de l'État n'est prévue.
M. Laurent Burgoa, rapporteur pour avis. - Madame Deseyne, vous avez attiré notre attention sur l'aide universelle d'urgence. Le recours contre le conjoint violent est prévu, mais il est difficile à mettre en oeuvre. Par ailleurs, la limite de ce recours s'élève à 5 000 euros.
Monsieur Khalifé, je partage votre avis sur le nécessité de la coordination. Mais, là encore, la mise en place est difficile.
Enfin, sur les jeunes majeurs, rien n'est prévu à ce jour dans le budget.
M. Laurent Burgoa, rapporteur pour avis. - L'amendement n° II-1734 propose de traduire d'un point de vue budgétaire l'annonce gouvernementale prévoyant de prendre en charge la moitié du coût employeur de la complémentaire santé. Pour cela, je demande une hausse de 18 millions d'euros des crédits du programme 157 « Handicap et dépendance » et, afin de respecter les règles de recevabilité financière, une baisse d'un montant identique des crédits du programme 304.
L'amendement n° II-1734 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », sous réserve de l'adoption de son amendement.