EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis. - L'examen de ce projet de loi de finances (PLF) intervient dans un contexte quelque peu spécifique. Quelques semaines seulement après l'adoption de la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice (LOPJ) 2023-2027, cet exercice peut avoir un goût de déjà-vu !
De fait, nous ne pouvons que constater que les crédits ouverts pour ce PLF pour 2024 sont en augmentation et, surtout, conformes à la trajectoire que nous venons d'adopter dans le cadre de la LOPJ. Nous nous en félicitons et nous vous proposerons en conséquence d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits.
Cet avis favorable ne vaut pas, pour autant, quitus. En effet, c'est une chose de bénéficier de crédits en hausse ; c'en est une autre de les dépenser efficacement ! Nous nous sommes donc attachés à examiner d'éventuels gisements de performance pour le ministère de la justice, qui sont au demeurant bien connus de notre commission.
En premier lieu, nous souhaitons donc saluer la hausse des crédits proposés pour le ministère de la justice. Sur le périmètre de l'avis, cette hausse est de 4,37 % en autorisations d'engagement (AE) et de 8,66 % en crédits de paiement (CP). Plus encore, il en résulterait une légère croissance du budget alloué aux juridictions judiciaires, passant de 36 % en 2023 à 38 % en 2024 du total des crédits de la mission.
Si les prévisions budgétaires pour 2025 nous conduisent à tempérer ce constat - le programme 166 « Justice judiciaire » diminuant ainsi en 2025 de 1,08 % en volume -, le Gouvernement a, pour ce premier exercice postérieur à l'adoption de la loi de programmation, respecté l'engagement budgétaire pris devant le Parlement, et nous ne pouvons que nous en féliciter.
Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis. - En deuxième lieu, nous souhaitons néanmoins attirer l'attention sur la performance de la dépense associée à cette hausse des crédits. Alors que les pouvoirs publics consentent un important - mais nécessaire - effort budgétaire au profit de la justice judiciaire, il convient de s'assurer que celui-ci porte les fruits attendus.
Or force est de constater que le ministère de la justice ne dispose pas en la matière des atouts les plus manifestes, notamment en raison d'une capacité budgétaire et statistique largement perfectible.
D'une part, nous avons constaté que la performance se dégrade sur certains indicateurs particulièrement critiques. Je pense en particulier à la dégradation tendancielle du délai moyen de traitement des procédures civiles hors procédures courtes. Alors que nos concitoyens reprochent souvent à la justice sa lenteur, un tel allongement est problématique.
D'autre part, l'ambition même du ministère de se doter d'une culture de la performance peut être interrogée, tant ses choix d'indicateurs laissent perplexes et sa culture statistique semble faire défaut. Estimez-vous normal, mes chers collègues, que nous ne puissions pas connaître le taux de cassation des décisions pénales rendues en appel, en raison du simple déploiement de Cassiopée au niveau des cours d'appel ? Comment expliquer que le taux de récidive ne prenne pas en compte la réitération, indicateur nettement plus fiable de l'échec du condamné à se réinsérer ?
Enfin, nous l'évoquons régulièrement, le budget de la justice souffre d'un déficit chronique d'exécution. À quoi sert que nous autorisions des crédits élevés s'ils ne sont pas consommés, au bénéfice des justiciables et des personnels en juridiction ? Nous sommes particulièrement inquiètes, à cet égard, de l'incapacité tendancielle du ministère à atteindre son plafond d'emplois, eu égard aux engagements ambitieux - et à nouveau nécessaires ! - que le Gouvernement a pris en matière de recrutement.
Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis. - Cette alerte de portée générale étant faite sur l'ensemble du budget, nous avons approfondi trois points de vigilance plus spécifiques.
Le premier porte précisément sur le recrutement, dont la qualité et la répartition devront désormais faire l'objet d'un contrôle particulièrement sourcilleux de notre part.
S'agissant des magistrats, les prévisions de recrutement communiquées par la Chancellerie impliqueront un renforcement très significatif des capacités d'accueil de l'École nationale de la magistrature (ENM). L'École verrait ainsi ses effectifs renforcés en 2024 à hauteur de 33 équivalents temps plein (ETP) et un second site serait inauguré en 2024 pour accueillir les nouveaux auditeurs.
À cet égard, nous nous félicitons que l'attractivité de la fonction ait été renforcée par la revalorisation indemnitaire d'en moyenne 1 000 euros pour l'ensemble des magistrats, ce qui devrait faciliter l'atteinte des cibles de recrutement.
Si le nombre de recrutements ne doit donc pas constituer un problème majeur, nous appelons l'attention sur la répartition de ceux-ci. Les besoins sont inégaux sur le territoire, certaines juridictions comptant davantage de postes vacants que d'autres. Surtout, l'outil d'évaluation de la charge de travail des magistrats n'est toujours pas finalisé, malgré des travaux très avancés selon les organisations syndicales représentatives de magistrats. Il convient désormais de faire aboutir ce chantier au plus vite, pour objectiver les difficultés rencontrées par les magistrats en juridiction.
Nous sommes en revanche plus perplexes s'agissant des personnels de greffe. Notre visite de l'École nationale des greffes à Dijon a permis de constater que la création de 1 800 emplois de greffier pourrait, au prix d'un ajustement de son calendrier de formation, être absorbée par l'École. Nous souhaitons à cette occasion remercier chaleureusement la direction de l'établissement pour sa disponibilité et la qualité de nos échanges.
En revanche, malgré des mesures catégorielles particulièrement bienvenues, nous souhaitons vous alerter sur l'avenir de cette profession, à trois égards.
Tout d'abord, le recrutement en juridiction d'un nombre important de contractuels a pu conduire au sentiment d'une déstructuration des équipes. Alors que « l'équipe autour du magistrat », dont le greffe constitue, selon nous, une part essentielle, peine encore à se structurer, les personnels de greffe peuvent ressentir ce « millefeuille de professions » diverses, au statut parfois plus avantageux que le leur, comme une menace pour l'avenir de leur cadre et de leur profession.
Ensuite, la situation du corps spécifique des directeurs de greffe doit faire l'objet d'une attention particulière. De petite taille, ce corps pourrait se voir concurrencer, notamment par la création d'un corps de débouché de carrière de catégorie A pour les greffiers, dotés à ce titre de missions d'encadrement.
Enfin, nous appelons à une réflexion prospective sur l'impact de l'intelligence artificielle générative sur les tâches des personnels de greffe, dont certaines pourraient de ce fait devenir automatisables à brève échéance.
Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis. - Nos deux derniers points de vigilance sont bien connus de notre commission et concernent le numérique et l'immobilier.
En matière numérique, malgré une hausse des crédits dévolus à ce poste de dépense, nous appelons à une nécessaire priorisation des objectifs, au nombre de neuf, du plan de transformation numérique. Leur nombre et leur diversité ne doivent pas nuire à la poursuite de chantiers essentiels tels que la mise en service ou la refonte d'applicatifs, dont Portalis, la procédure pénale numérique (PPN) et Cassiopée. Je note d'ailleurs que le ministre m'a répondu, lors de son audition par notre commission le 28 novembre dernier, sur Portalis, mais pas au sujet de Cassiopée. L'objectif « zéro papier 2027 » paraît ainsi de second rang et sa pertinence gagnerait à être interrogée.
S'agissant de l'immobilier, nous avons constaté que l'immobilier judiciaire demeure une source de frustration pour les personnels. D'une part, le défaut d'anticipation de la Chancellerie est régulièrement souligné : l'exemple du nouveau palais de justice de Lille, décrit comme déjà sous-dimensionné alors qu'il n'a pas encore été livré, apparaît particulièrement préoccupant. D'autre part, l'inadaptation de certains projets pourrait être palliée par la meilleure association des personnels concernés en amont. Enfin, la réhabilitation de l'immobilier judiciaire est encore très attendue par les personnels en juridiction et une stratégie cohérente en matière de rénovation thermique nous paraît encore à construire.
Au bénéfice de ces observations, et malgré les quelques réserves ici exprimées, nous vous proposons donc d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - À l'instar des rapporteurs, nous émettrons un avis favorable sur les crédits de ces programmes.
Nous nous livrons à un exercice paradoxal ce matin : depuis plusieurs années, le garde des sceaux nous annonce à chaque occasion que l'augmentation du budget de la justice est historique. Si nous y avions vu une forme d'autocongratulation la première année, force est de constater que le propos reflète la réalité d'une augmentation absolument considérable du budget de la justice. Attendue, cette hausse est aussi bienvenue qu'inespérée.
Reste à savoir si ces moyens supplémentaires remédieront aux nombreux problèmes existants. Nous partageons les points de vigilance et d'exigence soulevées par les rapporteurs. Comme l'ont montré les auditions auxquelles j'ai pu assister, de nombreux postes sont ouverts, mais sans la certitude de pouvoir procéder à un nombre suffisant de recrutements, de greffiers par exemple. Espérons que les revalorisations annoncées permettent de répondre à ces inquiétudes.
De la même manière, l'évaluation de la charge de travail des magistrats reste un serpent de mer, tandis qu'en matière informatique, sujet que je sais cherà Dominique Vérien, des problèmes demeurent : les systèmes ne sont pas interconnectables et les matériels disponibles dans les bureaux ne sont parfois pas en état de fonctionner.
Enfin, le déséquilibre de la structure budgétaire reste problématique, car l'administration pénitentiaire concentre la plus grande partie des crédits. Plus globalement, mes échanges avec le garde des sceaux m'ont inquiétée, tant il semble totalement démuni - réellement ou non - face à l'enjeu de la surpopulation carcérale.
Malgré ces points de vigilance, notre avis sera donc favorable.
M. François-Noël Buffet, président. - Cette augmentation du budget du ministère de la justice, à l'oeuvre depuis plusieurs années, était nécessaire, car ce ministère régalien doit être doté de moyens à la hauteur de ses missions.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 166 « Justice judiciaire » et du programme 101 « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice ».