B. LA DÉLIVRANCE DES TITRES SÉCURISÉS : UNE MISSION DE SERVICE PUBLIC ENCORE SOUMISE À DES DYSFONCTIONNEMENTS
1. Malgré la mise en oeuvre d'un plan d'urgence, des délais de délivrance encore insatisfaisants
La délivrance des titres sécurisés continue de connaître d'importants retards, même si les délais étaient considérablement réduits par rapport à ceux observés au plus fort de la crise selon les informations communiquées à la rapporteure : en mai 2022, le délai de rendez-vous en mairie était de 77 jours en moyenne au niveau national, ce qui a contraint de nombreux citoyens à adapter le programme de leurs vacances d'été, faute de renouvellement de leur passeport. La situation est restée tendue pendant de nombreux mois puisque, en mars 2023, le délai moyen de prise de rendez-vous était encore de 70 jours.
Cette crise résulte de la conjonction de deux facteurs :
· l'effet de rattrapage observé après la crise sanitaire qui a vu la demande de titres d'identité et de transport s'effondrer puis augmenter de plus de 50 % ;
· l'engouement pour la nouvelle carte nationale d'identité déployée à partir de mars 2021 (4,8 millions de cartes délivrées en 2021 contre 6,6 millions en 2022).
L'explosion des demandes a mis sous tension l'ensemble du système et révélé des dysfonctionnements à toutes les étapes de la chaîne de délivrance, de la prise de rendez-vous en mairie à la production du titre par l'Imprimerie nationale en passant par l'instruction du dossier par les centres d'expertise de ressources et des titres (CERT).
|
Le plan d'urgence déployé en mai 2022 pour réduire les délais de délivrance des titres sécurisés Le ministère de l'intérieur et des outre-mer a déployé, à partir 4 mai 2022, un plan d'urgence et de mobilisation pour résorber la crise des délais de délivrance des titres sécurisés. Les mesures ciblées ont visé l'ensemble de la chaîne de délivrance à travers : · le renforcement de la capacité d'accueil des usagers en mairie (publication d'un guide d'accueil des usagers, dépôt de pré-demandes en ligne, etc.) ; · l'amélioration de l'équipement des mairies en dispositifs de recueil (revalorisation exceptionnelle de la dotation titres sécurisés (DTS) à hauteur de 10 millions d'euros, aide forfaitaire de 4 000 euros versée par l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) pour l'ouverture d'un site temporaire, etc.) ; · l'augmentation de 45 % des effectifs des CERT par rapport à 2021 ; · l'acquisition d'équipements complémentaires, par l'Imprimerie nationale, pour accroître de 30 % le volume quotidien de production de passeports. |
Ce plan d'urgence a permis d'endiguer la crise et de revenir à des délais de délivrance raisonnables de l'ordre de 24,6 jours en moyenne pour les passeports et les cartes nationales d'identité, qui demeurent cependant supérieurs à l'objectif de 20 jours fixé par la Première ministre le 21 avril 20238(*).
Cette situation est d'autant plus préoccupante que la demande de titres sécurisés, notamment pour les passeports et les cartes nationales d'identité, continue de croître et s'établit désormais à un niveau bien supérieur à celui observé avant la crise sanitaire. Huit millions de CNI et 6 millions de passeports devraient être produits en 2024, pour un total de 14 millions de titres contre 9 millions en 20199(*). Cet accroissement de la demande, couplée à l'augmentation des moyens des CERT qui a conduit à raccourcir les délais d'instruction, a aggravé les tensions observées sur la chaîne de production. L'imprimerie nationale s'est ainsi vue dans l'incapacité matérielle d'absorber cet afflux massif, ce qui a conduit à rallonger ses délais de production de passeports à 21 jours au lieu de quatre à l'été 2023. La situation ne devrait revenir à la normale qu'au début de l'année 2024, 98,97 % des passeports étant encore produits hors délais contractuels en juillet 2023.
Proportion des titres sécurisés produits hors délais contractuels (2023)
Source : commission des lois, d'après les réponses au questionnaire budgétaire.
Pour faire face à l'accroissement structurel de la demande de titres sécurisés et rationnaliser la prise de rendez-vous en mairie, l'ANTS, en coopération avec les mairies, a déployé une plateforme « RV mairie » à laquelle 75 % des communes équipées d'un dispositif de recueil sont désormais raccordées. Cette initiative est considérée comme un succès par l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) et l'ANTS, la plateforme permettant la prise de 30 000 rendez-vous par jour.
Compte tenu de la fragilité globale de la chaîne de délivrance et des incertitudes qui continuent de peser sur la capacité du système à absorber une hausse structurelle de la demande, la rapporteure appelle à suivre avec attention l'évolution de la délivrance des titres sécurisés en 2024.
2. La généralisation de l'identité numérique régalienne : un projet ambitieux
Le risque d'une surcharge de la capacité de délivrance des titres sécurisés est d'autant plus important que le projet de l'identité numérique régalienne entre dans sa phase finale en 2024. Cette application, d'abord utilisée par une jauge restreinte de 45 000 utilisateurs, a été élargie à 100 000 utilisateurs à partir du mois de novembre 2023 en vue de sa généralisation en 2024.
La rapporteure s'était déjà intéressée aux multiples usages de l'identité numérique : connexion à un niveau de sécurité élevé à France Connect, constitution d'un portefeuille de titres sécurisés dématérialisés, production de preuves d'âge et d'identité sécurisées pour remplacer les photocopies de pièces d'identité qui alimentent la fraude documentaire, etc.10(*) L'expérimentation de la dématérialisation du permis de conduire vient d'être lancée dans les départements d'Eure-et-Loir, des Hauts-de-Seine et du Rhône.
Cependant, la mise en oeuvre de l'identité numérique repose sur deux conditions cumulatives :
· la détention d'une nouvelle carte nationale d'identité qui contient une puce électronique où sont stockées les empreintes du détenteur ;
· la certification du compte par la vérification des empreintes en mairie. Les communes d'Alfortville, depuis le mois de juillet 2023, de Boulogne-Billancourt et de Puteaux, depuis septembre 2023, expérimentent ce dispositif. L'expérimentation a été étendue aux communes volontaires des départements d'Eure-et-Loir, du Rhône et des Hauts-de-Seine au quatrième trimestre 2023.
Si elle salue cette initiative en tant que vecteur de simplification administrative pour les citoyens, la rapporteure s'interroge, d'une part, sur la portée de cette expérimentation - le ministère de l'intérieur et des outre-mer n'ayant pas fixé d'objectifs chiffrés en termes de communes participantes ou de procurations à établir - et, d'autre part, sur les conditions de financement de cette nouvelle mission qui incombe aux mairies.
La rapporteure craint par ailleurs que la généralisation de l'identité numérique régalienne ne crée un nouvel engouement pour la carte nationale d'identité qui alimenterait encore davantage la crise de la délivrance des titres sécurisés. Le risque d'engorgement de l'ensemble de la chaîne n'est pas négligeable, d'autant que la certification du compte lié à l'identité numérique nécessite un contrôle de l'identité du demandeur par un agent public et que la prise de rendez-vous en mairie est déjà soumise à de fortes tensions.
3. L'augmentation des taxes affectées à l'Agence nationale des titres sécurisés pour faire face à un niveau d'activité accru
Pour faire face à l'augmentation de la demande de titres sécurisés et assurer la maîtrise d'ouvrage du projet France Identité, l'ANTS, qui supervise la chaîne de production et l'acheminement des titres, voit le plafond des taxes qui lui sont affectées être relevé à hauteur de 23,6 millions d'euros. Cette mesure permettra de financer le relèvement du plafond autorisé d'emplois de 13 ETPT en 2024, ce qui correspond à une augmentation de 8,78 % de ses effectifs.
Compte tenu des dysfonctionnements qui continuent d'affecter la mission de délivrance des titres sécurisés et de l'accroissement de son niveau d'activité, la rapporteure salue le renforcement des moyens dédiés à l'ANTS dont l'action volontariste a permis d'augmenter le nombre de guichets de recueil de 35 % depuis le 1er janvier 2022.
* 8 Déclaration d'Élisabeth Borne, Première ministre, sur les délais d'obtention des titres sécurisés (carte d'identité, passeport...), Valençay (Indre) le 21 avril 2023.
* 9 Source : audition d'Anne-Gaëlle Baudouin, directrice de l'ANTS.
* 10 « Administration générale et territoriale de l'État », rapport d'information n° 194 (2021-2022) fait par Mme Cécile Cukierman au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale.