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N° 169 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2021 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2022 , |
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TOME XI RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES |
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Par M. Loïc HERVÉ, Sénateur |
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(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche, vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Agnès Canayer, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 4482 , 4502 , 4524 , 4525, 4526 , 4527 , 4597 , 4598 , 4601 , 4614 et T.A. 687 Sénat : 162 et 163 à 169 (2021-2022) |
L'ESSENTIEL
Alors que les finances des collectivités territoriales portent encore les stigmates d'une crise dont les effets ne se sont pas estompés, les crédits ouverts au titre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » connaissent une augmentation bienvenue.
L'impact réel de celle-ci sur les finances des collectivités territoriales est néanmoins à relativiser, eu égard à la faible part que représente la mission au sein des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales et au ciblage de l'augmentation des crédits sur un faible nombre de dotations. Constatant leur hausse significative, la commission a néanmoins émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.
Surtout, les dispositions des articles rattachés à la mission n'offrent pas pleine satisfaction. La commission a en conséquence adopté plusieurs amendements, procédant à de nécessaires ajustements dans les modalités d'attribution des dotations de soutien à l'investissement ainsi qu'à une révision du fonds de péréquation régional proposé.
Au regard de la hausse des crédits ouverts au titre de la mission, la commission a émis un avis favorable à leur adoption, sous réserve de l'adoption de quatre amendements procédant à de nécessaires ajustements.
I. DANS UN CONTEXTE INCERTAIN, UNE HAUSSE DES CRÉDITS INÉGALEMENT RÉPARTIE
A. UN CONTEXTE FINANCIER INCERTAIN : LES FINANCES LOCALES À L'ÉPREUVE DE LA CRISE SANITAIRE
1. Malgré des perspectives favorables, l'environnement financier des collectivités territoriales demeure incertain
Le projet de loi de finances pour 2022 intervient dans le contexte de finances locales encore déstabilisées , d'une part, par un quinquennat de révision ininterrompue du panier de recettes des collectivités territoriales 1 ( * ) et, d'autre part, par la crise sanitaire.
L'impact de la crise sanitaire sur les finances des collectivités en 2020
Comme le relève la Cour des comptes dans son rapport annuel sur les finances locales, « la crise sanitaire a affecté les finances des collectivités locales en 2020, interrompant ainsi plusieurs années de contexte favorable qui avaient vu leur épargne progresser de près de 10 milliards d'euros en cinq ans 2 ( * ) . »
En 2020, les produits réels de fonctionnement ont connu à périmètre constant 3 ( * ) une légère diminution , de l'ordre de 0,8 % (1,8 milliard d'euros), par rapport à 2019 4 ( * ) tandis que sur la même période les charges réelles de fonctionnement ont connu une légère augmentation de 1,1 % (soit 2,3 milliards d'euros). Si ces montants agrégés recouvrent des situations très disparates entre strates de collectivités et, au sein de chaque strate, entre des collectivités aux situations financières différentes, cette évolution s'est néanmoins traduite par une diminution de l'épargne brute globale de 10,3 % en 2020 .
Épargne brute et nette globale des
collectivités territoriales
entre 2014 et 2020, en milliards
d'euros
Source : Cour des comptes, d'après des données DGFiP
Si la surprenante stabilité des produits fiscaux et les mesures de soutien de l'État ont permis d'atténuer l'impact de la crise sanitaire sur les recettes des collectivités, cette diminution de l'épargne brute s'est traduite par une contraction de l'investissement des collectivités territoriales de l'ordre de 7,1 % en 2020 5 ( * ) .
Selon le Gouvernement, l`année 2021 se serait caractérisée par une amélioration sensible de la situation financière des collectivités territoriales . Sur l'année, les recettes de fonctionnement progresseraient ainsi de 3,3 % pour atteindre 232 milliards d'euros tandis que les dépenses de fonctionnement augmenteraient de 2,2 % 6 ( * ) . Les recettes courantes étant plus dynamiques que les dépenses, l'épargne brute progresserait en 2021 de l'ordre de 9,4 %, atteignant 38,5 milliards d'euros, un montant encore inférieur à son niveau de 2019 .
Malgré ces perspectives favorables, le contexte financier demeure incertain pour les collectivités territoriales . Interrogées sur leurs perspectives d'investissement pour 2022, 44 % d'entre elles déclarent que leurs investissements devraient être stables, alors même qu'une progression pourrait normalement être attendue 7 ( * ) . S'il est par nature difficile d'objectiver avec précision les perspectives d'investissement des collectivités territoriales pour l'avenir, il semble ainsi qu'elles soient encore réticentes à engager la pleine relance de leurs investissements.
2. L'État soutient par ses transferts les finances des collectivités territoriales
Dans ce contexte financier incertain, les transferts financiers de l'État aux collectivités représentent 105,5 milliards d'euros à périmètre constant, soit une augmentation de l'ordre de 1,3 milliard d'euros par rapport aux crédits budgétés pour 2021 8 ( * ) .
Répartition des transferts financiers
de
l'État aux collectivités pour 2022
Source : direction du budget
Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui représentent seulement 4 % des transferts financiers de l'État aux collectivités dans le projet de loi de finances pour 2022, connaissent une nette augmentation.
Évolution des crédits ouverts en autorisations d'engagement pour 2022 9 ( * )
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Programme 119 |
Programme 122 |
Total à l'échelle
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* 1 Pour mémoire, en 2021, les recettes fiscales de l'ensemble des collectivités locales ont été affectées par deux réformes : la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et la diminution des impôts dits « de production ». Pour un récapitulatif de l'impact de ces réformes par catégorie de collectivités, voir la « Note de conjoncture sur les finances locales » ; la Banque postale - Collectivités locales, octobre 2021, p. 11, consultable à l'adresse suivante : https://www.labanquepostale.com/newsroom-publications/etudes/etudes-finances-locales/secteur-public-local/note-conjoncture-tendances-2021-collectivites-locales.html .
* 2 Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2021 », fascicule 1, juin 2021, p. 52, consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-finances-publiques-locales-2021-fascicule-1 .
* 3 Les produits réels de fonctionnement ont diminué de 4,1 milliards en 2020, soit une baisse de 1,8 %. Une partie de cette baisse était néanmoins due à deux mesures de périmètre : la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) à La Réunion, à compter du 1 er janvier 2020 (qui représente une perte de recettes de l'ordre de 600 millions d'euros) et la réforme de l'apprentissage (qui représente une perte d'environ 1,7 milliard d'euros).
* 4 Cour des comptes, op. cit., p. 26.
* 5 Une telle contraction est proche de celle constatée, en 2014, lors de la dernière année électorale pour les communes et leurs groupements.
* 6 Source : La Banque postale - Collectivités locales.
* 7 Quel rôle pour les travaux publics dans la relance en 2021-2022 ? La Banque Postale - FNTP, Juillet 2021 (étude basée sur un questionnaire adressé aux collectivités locales).
* 8 Jaune budgétaire, « Transferts financiers aux collectivités territoriales pour 2022 », p. 49.
* 9 Source : projet annuel de performances pour 2022 de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».