EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mardi 23 novembre 2021, sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission examine le rapport pour avis de M. Jean Sol sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du projet de loi de finances pour 2022.
M. Jean Sol , rapporteur pour avis . - Les crédits de paiement de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'élèvent à 27,6 milliards d'euros pour 2022, après 26,2 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2021, soit une hausse de plus de 5 % - ou de 3 % à périmètre constant.
Deux prestations représentent environ 80 % des crédits de la mission : la prime d'activité et l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Depuis 2017, les crédits ouverts en loi de finances initiale ont augmenté de 55 % sous l'effet notamment des revalorisations de ces prestations.
Dans le contexte de la crise sanitaire, la mission a par ailleurs été fortement mobilisée pour gérer l'urgence sociale, si bien que ses crédits ont été appelés à varier fortement en cours de gestion.
En 2020, la mission a ainsi servi à financer, via deux lois de finances rectificatives, des dispositifs exceptionnels visant à pallier les conséquences sociales de l'épidémie de covid-19.
En 2021, le deuxième projet de loi de finances rectificative (PFLR) prévoit l'ouverture de 3,2 milliards d'euros de crédits de paiement, au sein d'un programme spécifique, afin de financer la mise en place de l'« indemnité inflation » de 100 euros annoncée par le Gouvernement, une mesure dont on peut douter de l'efficacité au regard de son coût élevé pour les finances publiques. Au total, 3,5 milliards d'euros de crédits de paiement supplémentaires sont demandés dans le PLFR, ce qui porterait le total des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » à 29,6 milliards d'euros en 2021.
L'évolution du programme 304, « Inclusion sociale et protection des personnes », est marquée par une intervention croissante de l'État dans les politiques de solidarité et d'insertion. Ses crédits s'élèvent en 2022 à 13,1 milliards d'euros.
S'agissant de la prime d'activité, l'évolution la plus notable intervenue depuis sa création en 2016 reste, à la suite de la crise des « gilets jaunes », la revalorisation exceptionnelle de 90 euros du montant maximal de la bonification individuelle au 1 er janvier 2019. Il en est résulté un élargissement du public éligible ainsi qu'une amélioration du taux de recours. Fin 2020, 4,58 millions de foyers bénéficiaient ainsi de la prime d'activité.
Aucune mesure nouvelle n'étant prévue pour 2022, 9,8 milliards d'euros sont demandés pour financer la prime d'activité, après 9,7 milliards d'euros en 2021. Toutefois, selon la prévision actualisée de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), basée sur un nombre moyen de bénéficiaires en progression de 2,1 %, le besoin de financement pour 2022 s'établirait à 10,1 milliards d'euros, soit plus de 300 millions d'euros au-delà du montant inscrit dans le projet de loi de finances (PLF).
Six ans après sa mise en place, la prime d'activité, qui a pris une dimension considérable, n'a jamais fait l'objet d'un véritable bilan d'impact. Cette évaluation serait souhaitable à l'heure où le débat sur les rémunérations et leur soutien par les finances publiques prend une importance accrue.
Concernant le revenu de solidarité active (RSA), l'expérimentation d'un transfert à l'État du financement et de la gestion de la prestation sera mise en oeuvre dès le 1 er janvier 2022 dans le département de la Seine-Saint-Denis. 565 millions d'euros de crédits nouveaux sont inscrits au programme 304 pour financer cette expérimentation. L'accès d'autres départements au dispositif sera limité par des critères socio-économiques, qui tiendront notamment compte du poids du RSA dans les dépenses de la collectivité.
Il convient de prêter attention à ces expérimentations ainsi qu'aux recentralisations déjà réalisées, depuis 2019, dans trois départements d'outre-mer, dans la perspective d'une prochaine réforme des minima sociaux. En effet, le projet de revenu universel d'activité (RUA), gelé par la crise sanitaire, doit prochainement donner lieu à la remise d'un rapport au Gouvernement de Fabrice Lenglart, rapporteur général à la réforme du RUA, qui doit présenter les options possibles pour cette réforme.
Au sein du programme 304, une action est spécialement dédiée aux crédits de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Pour 2022, 325 millions d'euros sont inscrits au titre de cette action, après 257 millions d'euros en 2021. Sur ce total, une enveloppe de 225 millions d'euros est prévue au titre de la contractualisation entre l'État et les départements. L'atteinte des premières cibles fixées dans ce cadre est censée se concrétiser en 2022, notamment en matière de prévention des sorties « sèches » de l'aide sociale à l'enfance (ASE) et de renforcement de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA.
Par ailleurs, 100 millions d'euros, contre 56 millions en 2021, seront consacrés à des mesures hors cadre contractuel, notamment la tarification sociale des cantines, les petits déjeuners gratuits à l'école et la formation des professionnels de la petite enfance.
Cette programmation intègre également les nouvelles mesures annoncées par le Premier ministre à l'automne 2020, présentées comme un « acte 2 » de la stratégie pauvreté, en faveur notamment de la mobilité géographique des demandeurs d'emploi.
Par ailleurs, la stratégie de prévention et de protection de l'enfance 2020-2022 connaîtra en 2022 sa deuxième année de mise en oeuvre effective. Comme la stratégie pauvreté, celle-ci repose principalement sur une démarche de contractualisation qui a vocation à être déployée dans l'ensemble des départements volontaires en 2022. Les crédits demandés dans le PLF, dont le montant augmente de 115 millions à 140 millions d'euros, s'inscrivent presque exclusivement dans ce cadre.
S'agissant plus particulièrement des mineurs non accompagnés (MNA), les crédits alloués par l'État à ce titre visent depuis 2016 à alléger les charges des départements relatives, d'une part, à la phase initiale d'évaluation de la minorité et de mise à l'abri des personnes se présentant comme MNA, et, d'autre part, à la contrainte supplémentaire pesant sur l'aide sociale à l'enfance (ASE) à la suite de l'admission de jeunes reconnus comme MNA.
Au total, les crédits demandés pour 2022 au titre des MNA s'élèvent à 93 millions d'euros, ce qui représente un nouveau recul de 23 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2021.
La sous-consommation des crédits dédiés à cette politique s'explique en partie par l'impact de la pandémie de covid-19 sur le flux des arrivées de MNA en 2020 et 2021. Toutefois, la baisse des dépenses relatives à la contribution dite « exceptionnelle » de l'État à la prise en charge de ces jeunes par l'ASE résulte aussi d'un mode de calcul qui a accéléré leur contraction, alors même que l'effectif des MNA reste élevé. Le récent rapport de nos collègues Laurent Burgoa, Xavier Iacovelli, Henri Leroy et Hussein Bourgi sur les MNA a ainsi recommandé, afin d'augmenter et de sécuriser la contribution de l'État aux dépenses supplémentaires de l'ASE, de revoir son mode de calcul. Une telle réforme n'est malheureusement pas envisagée à ce jour par le Gouvernement.
J'en viens à la présentation des crédits du programme 157, « Handicap et dépendance », qui s'élèveront, en 2022, à 13,2 milliards d'euros, soit une hausse de 4,4 %. Ces crédits ont principalement pour objet de financer l'AAH, une prestation dont la nature et les évolutions continuent à faire débat et dont le pilotage par l'État n'est pas irréprochable.
L'article 51 du PLF propose une réforme du calcul de l'allocation consistant à créer un abattement forfaitaire annuel sur les revenus du conjoint du bénéficiaire. Le montant de cet abattement serait fixé par décret à 5 000 euros et majoré de 1 100 euros par enfant à charge. Ce dispositif viendrait se substituer, avec un effet se voulant plus redistributif, à l'abattement proportionnel de 20 % qui s'applique actuellement sur les revenus du conjoint. Selon la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), cette mesure permettra à 130 000 foyers de bénéficier d'une augmentation moyenne de 120 euros par mois de leur allocation, pour un coût total estimé à 185 millions d'euros par an.
Cette mesure est préférée par le Gouvernement à la déconjugalisation de l'AAH, que le Sénat a votée, à deux reprises, dans le cadre de la proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale. Le mécanisme proposé est toutefois loin de répondre à l'objectif de favoriser l'autonomie financière des bénéficiaires de l'AAH.
De plus, il convient de rappeler que les règles de prise en compte de la situation familiale des bénéficiaires de l'AAH ont récemment été rapprochées des règles, moins favorables, qui s'appliquent aux bénéficiaires du RSA. Ainsi, le coefficient multiplicateur pour calculer le plafond de ressources d'un allocataire en couple, égal à 2 jusqu'au 31 octobre 2018, a été réduit à 1,81.
Au total, le traitement par le Gouvernement des bénéficiaires de l'AAH en couple apparaît incohérent. Il serait en effet plus simple et plus efficace de revenir sur les précédentes mesures d'économie que d'introduire un nouvel abattement sur les revenus du conjoint. C'est pourquoi je vous proposerai de donner un avis défavorable à l'adoption de l'article 51, rattaché à la mission.
En 2022, l'AAH sera revalorisée, comme le prévoit la loi, en fonction de l'évolution des prix à la consommation. Cette revalorisation est estimée par la CNAF à 1,4 %, ce qui porterait le montant de l'AAH à 916,25 euros au 1 er avril. Ce montant, à comparer au montant forfaitaire de 565 euros du RSA, tend à distinguer l'AAH d'un minimum social. Il n'atteignait cependant que 82 % du seuil de pauvreté en 2019.
Pour 2022, les crédits dédiés à l'AAH s'élèveraient ainsi à 11,8 milliards d'euros, en hausse de 5 %.
Le programme 157 contribue également à soutenir les établissements et services d'aide par le travail (ESAT), à hauteur de 1,42 milliard d'euros en 2022 à travers l'aide au poste au titre de la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH). Le nombre de places en ESAT, qui fait l'objet d'un « moratoire », est stable depuis 2013 et s'élève à environ 119 000.
Conformément aux annonces du dernier comité interministériel du handicap, plusieurs mesures d'un plan de transformation des ESAT sont prévues dans le cadre de ce PLF, notamment l'annualisation de l'aide au poste, pour un coût de 10 millions d'euros. Il convient également de mentionner la création d'un fonds d'aide à la transformation des ESAT, doté de 15 millions d'euros issus des crédits de la mission « Plan de relance ». Ces changements sont très attendus par les établissements et par les personnes concernées.
Au titre du dispositif d'emploi accompagné, l'enveloppe inscrite pour 2022 au programme 157 s'élève, comme en 2021, à 15 millions d'euros. Avec les 15 millions d'euros supplémentaires prévus sur deux ans dans le cadre du Plan de relance, les crédits demandés pour 2022 s'élèvent au total à 22,5 millions d'euros.
Ce dispositif montre des résultats positifs : 54 % des personnes accompagnées ont trouvé un emploi dans les six mois. D'après la DGCS, la totalité des crédits budgétés en 2021 pour l'emploi accompagné a été versée aux fonds d'intervention régionaux des agences régionales de santé (ARS).
Malgré la hausse des crédits, le nombre de personnes accompagnées reste en deçà des attentes et, selon les associations, le dispositif peine encore à se mettre en place sur le terrain. Afin d'atteindre l'objectif de 10 000 personnes accompagnées en 2022, son organisation évolue sous la forme de plateformes départementales ayant vocation à mutualiser les moyens et savoir-faire des acteurs du secteur médico-social et de l'emploi sur un même territoire.
Enfin, le programme 137 porte les crédits en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes, érigée au rang de grande cause nationale du quinquennat. Bien que ce programme n'ait pas vocation à rassembler la totalité des mesures prises par l'État en la matière, la réalité des chiffres est longtemps restée éloignée des ambitions affichées par le Gouvernement.
En 2021, les crédits dédiés à la lutte contre les violences sexistes et sexuelles ont été renforcés, pour atteindre 22 millions d'euros. Au total, les crédits de paiement du programme ont augmenté de 37 % cette année.
Pour 2022, une nouvelle action 25, intitulée « Prévention et lutte contre les violences et la prostitution », dotée de 28 millions d'euros en crédits de paiement, est créée pour donner plus de visibilité à cette politique. Pour leur part, les crédits dédiés à l'accès au droit et à l'égalité professionnelle augmentent de 17 %. Les crédits de paiement du programme s'élèveraient au total à 51 millions d'euros, en hausse de 22 %.
Au sein de la nouvelle action 25, 1,2 million d'euros supplémentaires seront attribués en 2022 à la lutte contre la prostitution. En particulier, l'enveloppe dédiée à l'aide financière à l'insertion sociale et professionnelle (AFIS) des personnes engagées dans un parcours de sortie de la prostitution (PSP) augmente pour la première fois depuis sa création, à 1,5 million d'euros, indiquant un léger décollage du dispositif. Créé par la loi du 13 avril 2016, le parcours de sortie de la prostitution s'est déployé très lentement. Au 31 janvier dernier, 567 personnes bénéficiaient ou avaient bénéficié d'un PSP et 446 personnes de l'AFIS.
Les deux autres articles rattachés à la mission, insérés par l'Assemblée nationale, sont des demandes de rapport, portant, pour l'article 52, sur l'AAH et, pour l'article 53, sur la prime d'activité.
À l'issue de cet examen, je vous propose de donner un avis favorable aux crédits de la mission, mais un avis défavorable aux articles qui lui sont rattachés.
Mme Annie Le Houerou . - Les crédits concernent principalement deux dispositifs : l'AAH et la prime d'activité.
Concernant le programme 304, on note une très légère augmentation des crédits relatifs à la protection juridique des majeurs, mais il faut savoir que le nombre de demandes explose. Or l'accompagnement par les associations évite aux personnes concernées de sombrer dans la très grande pauvreté : elles les maintiennent véritablement hors de l'eau.
L'action 11, qui concerne la prime d'activité, présente la particularité, cette année, de financer l'expérimentation de la renationalisation du RSA en Seine-Saint-Denis.
On constate une augmentation des crédits de l'aide alimentaire, ce qui n'est pas forcément une bonne nouvelle pour notre pays, car cela signifie que le nombre de bénéficiaires est en hausse.
Pour ce qui concerne l'action 17, relative à la protection et à l'accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables, on peut regretter que le projet de loi relatif à la protection des enfants n'arrive en séance publique du Sénat que le 14 décembre prochain. Au travers du PLF, nous finançons des actions en dehors de toute vision d'ensemble.
Le budget consacré à l'égalité entre les femmes et les hommes augmente. On peut s'en réjouir, puisqu'il s'agit de la grande cause du quinquennat. Pour autant, la présentation de ce budget changeant chaque année, il est difficile de suivre les crédits qui sont strictement liés à la lutte contre les violences faites aux femmes, à la prévention et à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
Vous avez évoqué un léger décollage de l'AFIS, mais je regrette que seulement 446 personnes en bénéficient. En fait, ce dispositif n'est pas du tout adapté aux besoins des personnes qui tombent dans la prostitution. L'ambition du Gouvernement ne se concrétise pas dans les moyens attribués. Il faudra, à mon sens, fournir un effort beaucoup plus important pour permettre aux femmes et aux hommes concernés de sortir du système prostitutionnel.
Les crédits alloués à la conduite et au soutien des politiques sanitaires et sociales, qui font l'objet du programme 124, sont en baisse. Il faut s'en inquiéter. Les aides apportées au financement des ARS stagnent, en dépit du contexte de baisse sanitaire. On note également une baisse des crédits pour le fonctionnement des services, alors que les ARS sont en première ligne pour organiser la gestion de la crise sanitaire, dont nous ne sommes pas sortis et qu'il faudra accompagner financièrement.
Mme Frédérique Puissat . - Dans le cadre de notre mission d'information sur l'évolution et la lutte contre la précarisation et la paupérisation d'une partie des Français, Annie Le Houerou et moi-même avions noté qu'un tiers des départements ayant contractualisé avec l'État n'avaient pas obtenu la totalité des crédits préalablement affectés. Nous avions préconisé - c'était le sens de notre proposition n° 16 - que l'évaluation se fonde sur des indicateurs partagés État-département. Y a-t-il eu des évolutions en la matière ?
Mme Michelle Meunier . - Je souscris aux propos d'Annie Le Houerou. Rappelez-vous le nombre de signataires de la pétition sur l'AAH déposée sur le site du Sénat... Les attentes étaient très fortes. En maintenant sa position, le Gouvernement durcit le mécontentement des associations. Pour leur part, M. le rapporteur et notre collègue Philippe Mouiller ont su les écouter. En Loire-Atlantique, on n'avait jamais vu autant de personnes rassemblées sur les questions du pouvoir d'achat et de la reconnaissance des personnes handicapées que la semaine dernière : elles étaient 5 000 ! La mobilisation est énorme.
Vous connaissez notre position sur la déconjugalisation. Certains considèrent que le pas qui est fait va vers une amélioration de la situation financière des personnes handicapées, mais le sujet demeure clivant. Pour notre part, nous soutenons la demande des personnes concernées.
Comme l'a dit Annie Le Houerou, les mesures annoncées dans le cadre de la stratégie pauvreté sont à mettre en regard de l'aggravation de la crise sanitaire, sociale et économique que nous connaissons. Elles ne suffisent pas à compenser la faiblesse du reste à vivre pour les ménages les plus modestes.
En ce qui concerne la protection des enfants, nous manquons de cadre et de vision politique. Le projet de loi que nous allons examiner est bien décevant : il ne fait que colmater les lacunes des dispositifs existants. Ce n'est pas un texte structurant.
Nous souscrivons dans l'ensemble aux analyses de M. le rapporteur pour avis.
M. René-Paul Savary . - Notre rapporteur a évoqué la participation de 93 millions d'euros, en baisse, de l'État à la prise en charge des MNA. Je souhaiterais qu'il n'oublie pas de mentionner dans son rapport que les dépenses des départements s'élèvent à 2 milliards d'euros et qu'elles augmentent.
M. Jean Sol , rapporteur pour avis . - Les crédits consacrés à la protection juridique des majeurs s'élèvent à 734 millions d'euros, en hausse de 2,76 % par rapport à 2021. Cette augmentation correspond à l'accroissement anticipé du nombre de mesures de protection. Selon l'interfédération de la protection juridique des majeurs, chaque professionnel des services mandataires est chargé de 60 dossiers, ce qui est trop élevé. Les services souhaitent une augmentation plus substantielle de ces crédits afin de passer à 45 mesures par professionnel. Une étude sur le coût des mesures de protection juridique des majeurs est en cours, et pourrait aboutir, selon la DGCS, à une réforme du système de financement.
Le changement de présentation du budget consacré à l'égalité entre les femmes et les hommes vise à répondre à une demande de clarté. L'AFIS reste peu connue et répond à des besoins particuliers. Comme le relèvent les associations qui réalisent un travail formidable en dépit de moyens limités, les personnes qui sortent de la prostitution par l'insertion professionnelle ne sont pas éligibles à cette aide.
La contribution de l'État versée aux ARS pour charges de service public s'établit à 593 millions d'euros en 2022, contre 594 millions en 2021. Les renforts exceptionnels instaurés lors de l'exercice 2021 sont maintenus à hauteur d'un tiers en 2022, soit 167 ETP, pour permettre aux ARS de poursuivre leur action en matière de dépistage de la covid, de traçage des cas contacts et de vaccination. Le schéma d'emploi des ARS est rehaussé de 118 ETP, conformément au Ségur de la santé. Il faut y ajouter 25 ETP destinés à renforcer l'échelon territorial. Une enveloppe supplémentaire de 9,7 millions d'euros est également prévue pour accompagner la transformation numérique des ARS.
Madame Puissat, les difficultés que vous évoquez concernant la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté n'ont pas fait l'objet de remontées de la part de l'Assemblée des départements de France. Les indicateurs semblent mieux acceptés par les départements.
Madame Meunier, les mesures prévues dans le cadre de cette stratégie sont structurelles. Elles ne sont pas principalement de nature monétaire. Toutefois, la tarification sociale des cantines contribue à augmenter le reste à vivre des ménages modestes, même si cette mesure pourrait être amplifiée.
Enfin, nous manquons de chiffres consolidés relatifs à la prise en charge des mineurs non accompagnés. L'ADF évoquait, il y a trois ans, une somme de 2 milliards d'euros pour les départements, mais ce chiffre doit être actualisé et précisé.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des articles rattachés n os 51, 52 et 53.