III. UN BUDGET TÉMOIGNANT DE LA PRIORITÉ DU GOUVERNEMENT EN FAVEUR DU PREMIER DEGRÉ
Témoins de la priorité donnée au premier degré, deux actions du programme 140 « enseignement scolaire public du premier degré » connaissent une augmentation très importante : + 216,63 millions d'euros en faveur de l'enseignement pré-élémentaire ; + 207,69 millions d'euros en faveur de l'enseignement élémentaire.
A. DANS UN CONTEXTE DE BAISSE DÉMOGRAPHIQUE DANS LE PREMIER DEGRÉ, LE NOMBRE D'ETP AUGMENTE
Après un nombre de naissances annuelles dépassant les 800 000 entre 2005 et 2014, avec un pic en 2010 (832 000 naissances), le nombre de naissances est en diminution. Il a atteint en 2019 743 000 naissances. Ces évolutions démographiques ont des répercussions sur les effectifs scolaires. Ainsi, ce sont entre 50 000 à 68 000 enfants de moins qui seront scolarisés chaque année à l'école primaire, entre la rentrée 2021 et la rentrée 2024.
Évolution prévisible des effectifs au primaire entre 2019 et 2024
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Effectifs public
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Évolution
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Évolution
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Évolution
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Évolution
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Évolution
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Pré-élementaire* |
- 44 289 |
- 32 614 |
- 24 914 |
- 11 642 |
- 8 834 |
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Élémentaire |
- 6 269 |
-32 373 |
- 38 791 |
- 56 964 |
- 59 090 |
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Total 1 er degré |
- 50 558 |
- 64 987 |
- 63 705 |
- 68 606 |
- 67 924 |
* dont 2 ans Source : DEPP
Toutefois, le nombre d'ETP pour le primaire est en augmentation, avec 2 039 ETP de plus dans le PLF 2021. Depuis 2018, ce sont ainsi plus de 7 000 postes qui ont été créés pour l'école maternelle et élémentaire. Il s'agit, selon Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale, de « rattraper le sous-investissement dans l'enseignement primaire de ces dernières années ».
1. Trois mesures coûteuses en ETP
• Le dédoublement des classes de grande section CP et CE1 en REP et REP +
L'année scolaire 2019-2020 a été l'année du quasi-achèvement du dédoublement des classes de CP et CE1 en REP et REP +. Afin de les rendre possibles, 10 700 emplois ont été créés. Cette mesure bénéficie à près de 300 000 élèves.
Pourcentage des classes dédoublées en janvier 2020
(France métropolitaine et DOM)
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Élèves de CP en REP |
Élèves de CE1 en REP |
Élèves de CP en REP + |
Élèves de CE1 en REP + |
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96,7 % |
92,5 % |
96,9 % |
96,2 % |
Le rapporteur pour avis note toutefois que dans certains cas, en raison du manque de salles de classe, le choix a été fait d'un « co-encadrement », c'est-à-dire deux enseignants se trouvant face à deux divisions dédoublées dans une même salle de classe. À Mayotte, cette solution représente près de 52 % des situations en CP et 72 % en CE1.
L'extension progressive des doublements aux classes de grande section de maternelle a conduit à la rentrée 2020 à la création de 400 ETP pour 10 000 élèves . Le PLF 2021 intègre les ETP nécessaires pour dédoubler l'ensemble des classes de grande section en REP + , ce qui concernera 60 000 élèves. Selon les données du ministère de l'éducation nationale, le coût restant de cette mesure est évalué à 1 900 ETP supplémentaires.
• Le début de la limitation du nombre d'enfants par classe à 24 élèves hors REP et REP +
En avril 2019, le Président de la République a annoncé un plafonnement progressif, d'ici la fin du quinquennat à 24 élèves par classe de la grande section au CE1. Cette mesure doit concerner environ 26 000 classes : 15 % des classes de ces niveaux dans l'enseignement public et 26 % de celles de l'enseignement privé. A la rentrée 2020, la priorité a été mise sur les classes de grande section de maternelle .
• Le maintien de toutes les classes en milieu rural
A la demande de nombreux sénateurs, la décision a été prise en mars 2020, « compte tenu des circonstances exceptionnelles », de ne fermer aucune classe dans le primaire en milieu rural sans l'accord du maire. Cette mesure coûte 1 248 ETP, soit plus de 60 % des ETP créés dans le PLF 2021 en faveur du premier degré.
2. 2 039 ETP supplémentaires mais des questions demeurent sur le financement de l'ensemble des mesures annoncées pour le premier degré
L'évolution des ETP traduit la priorité forte donnée par le ministère au premier degré, « afin de renforcer le niveau et sortir de cette fatalité consistant à dire que 20 % des élèves arrivent en 6 ème en ne sachant pas bien lire, écrire ou compter », pour reprendre les mots de M. Édouard Geffray, directeur général de l'enseignement scolaire.
Au total ce sont 2 039 ETP qui sont créés dans le premier degré. Votre rapporteur pour avis salue cet effort très important en faveur de l'école maternelle et élémentaire. Il note d'ailleurs que les créations de postes sont supérieures à la trajectoire envisagée au début de l'année - le chiffre de 400 ETP supplémentaires au PLF 2021 était alors évoqué -, y compris en sortant du périmètre les 1 248 ETP créés pour le maintien de toutes les classes en milieu rural du fait de la crise de la covid-19. La traduction budgétaire des efforts en faveur de l'enseignement élémentaire est importante : les crédits de cette action augmentent de 207,69 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2020.
Toutefois, le rapporteur pour avis s'interroge sur la transcription dans le PLF 2021 des mesures annoncées pour étendre les temps de décharge des directeurs d'école . Par ailleurs, le rapporteur pour avis tient à souligner que la poursuite du dédoublement des classes de la grande section au CE1 en REP et REP +, ainsi que le plafonnement à 24 élèves pour ces classes hors REP et REP +, entraînent une hausse du nombre de classes dans l'école et conduit mécaniquement - en l'absence même de toute variation dans les seuils de décharge - à l'augmentation du temps de décharge du directeur 3 ( * ) .
En outre, il craint que cette augmentation ne se fasse au détriment de l'enseignement secondaire, au moment même où les collèges et lycées connaissent une augmentation du nombre d'élèves accueillis (+ 70 000 élèves supplémentaires dans le secondaire public).
* 3 Comme le rappelle le rapport sur les directeurs d'école de Max Brisson et Françoise Laborde, en fonction du nombre de classes dans l'école, le directeur dispose d'un temps de décharge plus ou moins important. A titre d'exemple, un directeur d'une école de 7 classes bénéficie d'un quart de décharge, soit un jour par semaine et une demi-journée toutes les quatre semaines. La création d'une classe supplémentaire par dédoublement d'une classe de grande section, CP, CE1 pour les établissements de REP et REP + ou par plafonnement des élèves à 24 pour ces mêmes classes hors REP et REP + conduit dans cet exemple le directeur d'école à voir son temps de décharge passer à un tiers de décharge, soit un jour et demi par semaine libéré pour les tâches de direction.