B. LE LOGEMENT : UNE CHANCE HISTORIQUE DE REDYNAMISER LA CONSTRUCTION ET LA RÉHABILITATION
Selon la toute récente synthèse de 14 enquêtes de terrain réalisées par la Cour des comptes, le parc de logements dans les départements et régions d'outre-mer (DROM) représente 775 000 habitations pour 2,15 millions d'habitants, dont 155 000 logements sociaux pour une population de 1,72 millions d'ayants droit potentiels. L'INSEE évalue par ailleurs à 36,6 millions le nombre total de logements en France pour 67 millions d'habitants. Ces chiffres illustrent l'ampleur des besoins dans les outre-mer où on compte un logement pour 2,8 personnes contre un logement pour 1,8 personne en moyenne nationale. Le déficit en logements sociaux, l'habitat indigne (110 000 logements) et le vieillissement du parc sont particulièrement préoccupants dans les outre-mer. Cette situation justifie largement la compétence spécifique en matière de logement dont dispose le ministère des outre-mer.
Pour répondre aux besoins, l'objectif a été fixé de façon claire et réaliste au moment du vote de la loi dite égalité réelle : 15 000 logements par an construits ou réhabilités pour la période 2017-2027 . Ce point de repère opérationnel introduit à l'initiative de notre commission avait été considéré comme minimaliste par certains, mais on ne l'atteint pas et, plus inquiétant encore, on s'en éloigne. Ainsi, pour logements sociaux, d'après les questionnaires budgétaires, alors que le nombre des constructions ou réhabilitations avoisinait 9000 par an en 2015 et 2016, il a baissé pour s'établir à 8500 en 2017, 7700 en 2018 et 6660 en 2019.
Cette baisse de la construction est a priori d'autant plus paradoxale que les crédits de la Ligne Budgétaire Unique (LBU) ont été tendanciellement maintenus et n'ont été « ajustés » à la baisse que pour s'adapter à leur sous-consommation. Celle-ci s'observe depuis 2017 , alors que les crédits de paiement étaient intégralement consommés, et même au-delà, par exemple en 2011, 2012 et 2013. Symptomatiquement, pour 2021, au titre de l'action 1 logement du programme 123, les AE sont prévues en hausse (+ 8,7 % à 225 millions d'euros ) et les CP en baisse (- 2,7 % à 178 millions d'euros).
On doit donc constater l'insuccès relatif du plan logement outre-mer (PLOM) 2015-2020 dont les principaux objectifs - libérer et aménager le foncier, réhabiliter et améliorer le parc existant, maîtriser les coûts, lutter contre l'habitat indigne et dégradé et engager la transition énergétique dans le secteur du bâtiment - ont été maintenus par le plan logement 2019-2022 signé le 2 décembre 2019. Pour plus d'efficacité, ce nouveau PLOM détaille 77 mesures pour apporter une réponse différenciée aux territoires selon leurs besoins.
Face à la complexité croissante du sujet logement - qui a donné lieu à de multiples rapports, conférences ou analyses - et certaines divergences d'appréciation des acteurs, les auditions budgétaires permettent de dégager deux séries de constats et de recommandations .
1. La vue d'ensemble des financements de relance mobilisables pour le logement ultramarin permet d'envisager un bond en avant historique dans les années qui viennent.
En effet, deux plans de relance volontaires de très grande ampleur vont s'articuler avec les traditionnels crédits budgétaires (LBU Ligne Budgétaire Unique) et dispositifs fiscaux .
- Action Logement a acté le 25 avril 2019, la mise en oeuvre d'un Plan d'Investissement Volontaire (PIV) de 9 milliards d'euros au total. Les Partenaires sociaux ont souhaité y inclure une enveloppe spécifique de 1,5 milliard d'euros dédiée au logement dans les outre-mer. Cela constitue, comme l'ont souligné les représentants d' Action Logement , un engagement sans précédent pour apporter des mesures concrètes en réponse à l'urgence. Ces financements comportent des prêts bonifiés, des fonds propres, des quasi-fonds propres et des subventions. 8700 logements sont d'ores et déjà programmés, avec 158 opérations financées à hauteur de 300 millions d'euros.
- Le groupe CDC Habitat, dont le patrimoine représente la moitié du parc social ultramarin, mobilise 10 milliards d'euros pour un plan de relance national : s'agissant de son volet outre-mer, 6000 projets de construction, sur 11 000 réponses adressées à l'appel à projet de la CDC Habitat, doivent se concrétiser. Les lancements de chantiers des Sociétés Immobilières d'Outre-Mer (SIDOM) du groupe devraient représenter 3000 logements en 2020, 4500 en 2021, 5000 en 2022 et, au total 22 600 logements d'ici 2025 . De plus, 1500 logements sont réhabilités chaque année pour un montant de 100 millions d'euros.
On peut noter que ces plans volontaires en faveur du parc de logements ultramarin représentent des montants presque comparables aux financements cumulés de l'État (en subventions et en dépenses fiscales) pendant 15 ans : dans son rapport précité, la Cour des comptes évalue ces derniers à 3,6 milliards d'euros de 2002 à 2017.
2. Les principales raisons du ralentissement de la construction dans les outre-mer et les solutions efficaces.
- La Cour des comptes insiste sur le coût du foncier , et sur les normes ou exigences administratives inadaptées . Elle préconise de réemployer les crédits non consommés de la LBU pour financer les opérations de réhabilitation et les fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU). Comme le font observer les bailleurs sociaux, ces redéploiements ne doivent pas conduire à « ponctionner » les crédits de la LBU de façon structurelle.
- L' Union sociale pour l'habitat (USH) et l'Union sociale pour l'habitat outre-mer (USHOM) , acteurs du logement social et très social soulignent la difficulté de recouvrer les loyers avec des locataires à très faibles revenus ; ils souhaitent donc plus d'aide à la pierre et de subventions pour équilibrer financièrement les projets de construction autrement que par une augmentation des loyers . Or l'administration semble s'inquiéter des coûts de construction et la LBU serait désormais censée financer chaque logement social à hauteur de 22 200 euros au lieu de 26 000 les années précédentes. Par ailleurs, la question de l' ingénierie leur parait secondaire avec un argument assez convaincant : jusqu'en 2017, leur capacité à construire a été démontrée.
- Les représentants d'Action logement ont témoigné que les difficultés, bien réelles, sont surmontables avec une approche territorialisée, concertée et pragmatique .
- Les représentants de la Caisse des dépôts Habitat , qui mettent en avant leur souci de rigueur de gestion, observent qu'on a plus de difficultés à trouver des constructeurs et des aménageurs que des financements. Pour juguler les imperfections actuelles - insuffisances de synchronisation entre la construction et les prestataires du raccordement, de la sécurité des résidences qui se traduit par des taux de vacance excessifs - ils mettent l'accent sur la nécessité d'une filière intégrant aménageurs, constructeurs et bailleurs .
Tous les intervenants s'accordent sur la nécessité de réduire le carcan normatif pour réduire les coûts de construction, utiliser des matériaux de construction locaux et adapter les logements aux besoins. Il convient donc de poursuivre la mise en oeuvre des recommandations de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur ce point.