N° 183
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 décembre 2019 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission de l'aménagement du
territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi
(procédure accélérée) modifiant la
loi n° 2010-838
du 23 juillet 2010 relative à
l'
application
du
cinquième
alinéa
de
l'
article
13
de la
Constitution
et
prorogeant
le
mandat
des
membres
de la
Haute
autorité
pour la
diffusion
des
oeuvres
et la
protection
des
droits
sur
internet
et sur le projet de loi organique
modifiant la loi organique n° 2010-837
du 23 juillet
2010 relative à l'
application
du
cinquième
alinéa
de l'
article
13
de la
Constitution
(procédure accélérée),
Par M. Didier MANDELLI,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey , président ; M. Claude Bérit-Débat, Mme Pascale Bories, MM. Patrick Chaize, Ronan Dantec, Alain Fouché, Guillaume Gontard, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart , vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Jean-François Longeot, Cyril Pellevat , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Joël Bigot, Jean-Marc Boyer, Mme Françoise Cartron, MM. Guillaume Chevrollier, Jean-Pierre Corbisez, Michel Dagbert, Michel Dennemont, Mme Martine Filleul, MM. Hervé Gillé, Jordi Ginesta, Éric Gold, Mme Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Benoît Huré, Olivier Jacquin, Mme Christine Lanfranchi Dorgal, MM. Olivier Léonhardt, Jean-Claude Luche, Pascal Martin, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Jean-Jacques Panunzi, Philippe Pemezec, Mme Évelyne Perrot, M. Rémy Pointereau, Mme Angèle Préville, MM. Jean-Paul Prince, Christophe Priou, Mmes Françoise Ramond, Esther Sittler, Nadia Sollogoub, Michèle Vullien . |
Voir les numéros :
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Sénat : |
119, 120 (2019-2020) |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSIONLa commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie le mardi 10 décembre 2019, sous la présidence de M. Patrick Chaize, vice-président, a examiné le rapport pour avis de M. Didier Mandelli sur les projets de loi organique et ordinaire modifiant respectivement la loi organique n° 2010-837 et la loi n° 2010-838 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. La commission s'est inquiétée de l'affaiblissement du contrôle parlementaire sur la nomination des dirigeants de la SNCF , que la seule transformation de l'architecture du groupe ne saurait justifier. Au contraire, dans un contexte d'incertitude quant à la gouvernance précise du futur groupe public unifié et alors même que l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure est questionnée , il est essentiel de renforcer ce contrôle . Aussi, la commission a adopté un amendement au projet de loi organique visant à prévoir que les dirigeants de la société nationale SNCF et ceux de la société SNCF Réseau seront nommés par le Président de la République après avis des commissions parlementaires permanentes compétentes . Deux amendements de coordination au projet de loi ordinaire ont en outre été adoptés. L'un d'entre eux prévoit également de soumettre la nomination du président du conseil d'administration de la société SNCF Réseau à l'avis conforme de l'Autorité de régulation des transports . Enfin, la commission a regretté l'insuffisante association du législateur à la rédaction de l'ordonnance relative à la future gouvernance de la SNCF dont les projets de loi entendent tirer les conséquences. De surcroît, le Gouvernement n'est toujours pas en mesure de communiquer le calendrier envisagé pour sa ratification , alors même que ses dispositions entrent en vigueur au 1 er janvier 2020. |
I. UN AFFAIBLISSEMENT INJUSTIFIÉ DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE SUR LA NOMINATION DES DIRIGEANTS DU GROUPE SNCF
A. LA REFONTE GLOBALE DE L'ARCHITECTURE DU GROUPE...
Les projets de loi organique n° 120 (2019-2020) et ordinaire n° 119 (2019-2020) entendent tirer les conséquences de la transformation de l'architecture de la SNCF telle que résultant de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire 1 ( * ) d'une part et de l'ordonnance de juin 2019 relative à la gouvernance de la SNCF 2 ( * ) d'autre part. Cette ordonnance, qui n'a pas été ratifiée par le Parlement , a été prise sur le fondement de l'habilitation prévue à l'article 5 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire et entrera en vigueur le 1 er janvier 2020.
L'architecture actuelle, issue de la réforme ferroviaire de 2014 3 ( * ) , repose sur un groupe public ferroviaire (GPF) composé d'un Epic (établissement public national à caractère industriel et commercial) « de tête » (SNCF) et de deux Epic « filles » (SNCF Mobilités et SNCF Réseau).
La loi pour un nouveau pacte ferroviaire a prévu la transformation, du groupe public ferroviaire en un groupe public unifié (GPU) constitué de sociétés anonymes à capitaux publics. L'article 1er de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire prévoit ainsi que, à compter du 1 er janvier 2020, « la société nationale à capitaux publics SNCF et ses filiales constituent un groupe public unifié » et que le capital de la société nationale SNCF (maison mère) sera intégralement détenu par l'État et incessible. La société nationale SNCF détiendra en outre, en application du même article, l'intégralité du capital de la société SNCF Réseau et de la société SNCF Mobilités.
Ces trois sociétés seront soumises aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes.
Le graphique ci-après représente la transformation de l'architecture du groupe à compter du 1 er janvier 2020 telle que prévue par l'ordonnance de juin 2019.
Source : Arafer, 2019
L'évolution des instances de gouvernance de la SNCF est une conséquence de cette transformation. Pour l'heure, la SNCF est dotée d'un conseil de surveillance et d'un directoire dont le président et le président délégué sont respectivement le président du conseil d'administration de SNCF Mobilités et le président du conseil d'administration de SNCF Réseau.
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Les rôles respectifs du conseil de surveillance et du directoire dans la gouvernance actuelle Aux termes de l'article L. 2102-10 du code des transports, « le conseil de surveillance de la SNCF arrête les grandes orientations stratégiques, économiques, sociales et techniques du groupe public ferroviaire et s'assure de la mise en oeuvre des missions de la SNCF par le directoire. Il exerce le contrôle permanent de la gestion de la SNCF. » Le directoire assure quant à lui « la direction de la SNCF et est responsable de sa gestion. Il est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir au nom de la SNCF. Il les exerce dans la limite de l'objet de la SNCF » . En outre, il conclut le contrat-cadre entre la SNCF et l'État, après approbation par le conseil de surveillance 4 ( * ) . |
L'ordonnance de juin 2019 prévoit que la société nationale SNCF et SNCF Réseau seront chacune dotée d'un conseil d'administration . D'après les informations recueillies par le rapporteur, le choix sera laissé au conseil d'administration de confier la direction générale soit au président du conseil d'administration, soit à une autre personne physique. Le conseil d'administration pourrait en outre modifier ce choix à tout moment . Il existe donc une incertitude quant à la gouvernance précise de ces sociétés anonymes au 1 er janvier 2020.
* 1 Loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.
* 2 Ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019 portant diverses dispositions relatives au groupe SNCF.
* 3 Loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.
* 4 Article L. 2102-11 du code des transports.