III. UNE PRIORITÉ EN FAVEUR DE L'ÉDUCATION ARTISTIQUE ET CULTURELLE QUI SE CONCENTRE SUR LES PROJETS MÉDIATIQUES
A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS ESSENTIELLEMENT CONCENTRÉE SUR LE PASS CULTURE ET LES MICRO-FOLIES
1. Des inquiétudes toujours vives autour du Pass culture
Le développement du Pass culture s'est accéléré au cours de l'année 2019. D'une part, son expérimentation a été formellement lancée depuis le mois de février , après une phase de tests techniques pour s'assurer du bon fonctionnement de la plateforme au second semestre de l'année 2018. Deux vagues d'expérimentation se sont succédées : une première vague menée auprès de 12 000 jeunes de 18 ans volontaires dans cinq départements pilotes (Bas-Rhin, Finistère, Guyane, Hérault et Seine-Saint-Denis) entre février et juin, puis une seconde vague depuis juin, marquée par son extension à l'ensemble des jeunes éligibles des cinq départements précités, et à son déploiement dans neuf nouveaux départements, choisis sur la base du volontariat (Côtes-d'Armor, Ille-et-Vilaine, Morbihan, Ardennes, Doubs, Nièvre, Saône-et-Loire, Val-de-Marne et Vaucluse).
D'autre part, le ministère de la culture a créé le 22 juillet dernier, avec la Banque des territoires, une société par actions simplifiée (SAS) . C'est elle qui est désormais chargée de la gestion du Pass culture . Elle a pour missions de déployer progressivement le pass sur l'ensemble du territoire, de référencer et mettre en valeur les offres des opérateurs culturels et d'assurer une gestion dynamique des comptes des bénéficiaires. Elle doit également créer les conditions pour la pérennisation du Pass Culture, incluant sa généralisation à tous les jeunes de 18 ans et le développement d'activités commerciales permettant d'assurer une partie significative de son financement. C'est cette dernière raison qui a notamment justifié la création d'une SAS, même si, à ce stade, le caractère privé de cette entreprise peut surprendre étant donné qu'elle reste encore exclusivement financée par des fonds publics.
Elle devrait compter, d'ici le début de l'année 2021, environ 40 ETP, dont la majorité est constituée de développeurs techniques et de chargés de développement territorial.
28,8 millions d'euros de crédits étaient inscrits en loi de finances initiale pour 2019 au titre du Pass culture (contre 34 millions dans le projet de loi de finances), soit un budget de 27,9 millions d'euros après l'application du gel. Seule une partie de ces crédits a été dépensée , conduisant le ministère de la culture à demander le report de 10 millions d'euros, en plus des crédits inscrits au présent projet de loi de finances, au titre de l'année 2020. L'essentiel des investissements menés en 2019 a été consacré au développement de la plateforme Les autres dépenses ont concerné le remboursement des offreurs (les offres numériques ne sont pas remboursées aux offreurs, soit 16 % des remboursements en montant), le recrutement des jeunes, la masse salariale, la communication et des frais de conseil juridique. Votre rapporteure pour avis n'est pas parvenue à obtenir un chiffre fiable concernant les dépenses engagées au titre de 2019, deux ordonnateurs étant intervenus au cours de l'année : le ministère de la culture et la SAS.
La SAS Pass culture a publié le 18 novembre un premier bilan de cette expérimentation, même si son directeur, que votre rapporteure pour avis a entendu pour la préparation de ce rapport, souligne que les chiffres présentés à ce stade ne permettent guère de se former un jugement définitif sur le fonctionnement du dispositif, qui a connu un lent démarrage, avant une accélération depuis le mois de septembre, pour des raisons tenant essentiellement à la date à laquelle la deuxième vague de l'expérimentation a été lancée. Ce bilan montre qu'un utilisateur type a activé son compte depuis quatre mois et dépensé 88 euros, soit un potentiel annuel d'environ 250 euros .
En ce qui concerne l'intérêt manifesté par les jeunes pour le dispositif , les résultats semblent en effet en demi-teinte. Sur les 150 000 jeunes de 18 ans éligibles au Pass culture répartis dans les quatorze départements expérimentateurs, environ 35 000 jeunes avaient activé leur compte à la mi-novembre , même s'il faut reconnaître que leur nombre a doublé au cours des trois derniers mois. L'objectif est d'atteindre 60 000 utilisateurs au printemps 2020.
Source : SAS Pass culture
Les étudiants et lycéens se montrent davantage intéressés par le Pass culture que les jeunes qui travaillent ou ceux qui sont au chômage ou inactifs, qui sont généralement ceux qui sont les plus concernés par le manque d'accès à la culture, ce qui exigera des efforts importants en 2020 pour diversifier les profils de jeunes , faute de quoi l'objectif de démocratisation culturelle auquel le Gouvernement aspire au travers du pass ne sera pas atteint. Les premiers résultats laissent à penser que les jeunes qui consomment le plus leur pass sont ceux qui ont une sociabilité culturelle et organisent des sorties en groupes.
Source : SAS Pass culture
Les résultats montrent également que 31 % des utilisateurs n'ont fait qu'une seule et unique réservation sur le pass, sans doute pour tester l'application, et ont généralement acquis par ce biais un bien physique (livre, vinyle) ou souscrit à une offre numérique.
93 000 réservations ont été effectuées depuis le lancement de l'expérimentation. 69 % des réservations portent sur des biens physiques ou des activités culturelles et 31 % sur des biens numériques. 18 % des réservations concernent des offres gratuites, le pass ayant pour but de recenser l'ensemble des offres existantes au-delà d'être un portefeuille à destination des jeunes de 18 ans.
Source : SAS Pass culture
Comme en Italie, les livres y tiennent une place prépondérante , pour partie liée au fort engagement des libraires dans le dispositif. Ils représentent 45 % des réservations. D'après les informations communiquées à votre rapporteure pour avis, les manuels scolaires sont exclus du dispositif, mais rien n'interdit aux étudiants en littérature d'acquérir par ce biais les oeuvres littéraires au programme. La musique tient également une place importante : 12,3 % des réservations concernent des concerts ou des festivals et 11,3 % des supports d'écoute. Elle est suivie par l'audiovisuel (10 %) et le jeu vidéo (5 %).
Les résultats sont plus décevants pour le cinéma (3,8 %), les musées et le patrimoine (3,8 %), le théâtre, la danse et l'opéra (2,6 %) et la pratique artistique (1,8 %), autant de domaines dont la promotion auprès des jeunes serait pourtant essentielle pour permettre au pass de véritablement diversifier leurs usages dans le domaine culturel. Les arts visuels sont totalement absents du pass. Il convient d'espérer que l' algorithme destiné à déporter progressivement le jeune vers des pratiques différentes des siennes après plusieurs utilisations, qui devrait être mis en place dans le courant du premier semestre 2020, permettra de faire évoluer les tendances actuelles. Votre rapporteure pour avis sera, à cet égard, très attentive aux résultats des prochains bilans.
Près de 2 700 structures culturelles sont aujourd'hui inscrites sur la plateforme. La SAS Pass culture indique que l'un de ses objectifs de 2020 sera d'accroître le nombre de jeunes participant à l'expérimentation pour rendre le dispositif plus attractif pour les acteurs culturels, et ainsi enrichir la diversité de l'offre et l'attractivité de l'application pour les jeunes.
39 millions d'euros sont inscrits en 2020 pour le déploiement du Pass culture (+ 35 %). Il s'agit de l'augmentation la plus significative de ce projet de loi, d'autant que le Pass culture devrait également bénéficier d'un report de crédits de 10 millions d'euros, soit un budget total de 49 millions d'euros . Ces crédits doivent permettre de faciliter la montée en puissance du pass - une nouvelle vague de l'expérimentation est envisagée pour le mois d'avril - et la recherche de ressources propres et de partenaires privés pour assurer le financement du pass sur le long terme, le Gouvernement ayant toujours indiqué que la part de l'État devrait se limiter à 20 % du coût du dispositif. Si l'apport de fonds privés est nécessaire au regard du coût que pourrait représenter le Pass culture à plein régime, il conviendra que les contreparties octroyées aux partenaires soient soigneusement encadrées et ne puissent en aucune manière concerner les données des jeunes.
Votre rapporteure pour avis déplore que le bilan transmis à ce stade manque de données qualitatives permettant véritablement d'apprécier la pertinence du Pass culture au regard des objectifs qui lui ont été assignés . Le ministère de la culture lui a indiqué qu'il ne disposait pas à ce stade du recul suffisant pour mener de telles études qualitatives. Elles devraient être réalisées dans le cadre de l'évaluation globale du dispositif prévue en 2021, avant son éventuelle généralisation à tous les jeunes de 18 ans, envisagée à l'horizon 2022.
Ce premier bilan ne permet pas de lever les différentes réserves formulées par votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication dans le cadre du groupe de travail sur le Pass culture 5 ( * ) , et dont votre rapporteure pour avis s'était fait l'écho dans ses précédents rapports pour avis.
Outre les problèmes posés par le financement du dispositif, elle s'était notamment inquiétée des effets d'aubaine qu'il pourrait générer et de sa pertinence pour réduire les inégalités sociales et territoriales qui font aujourd'hui obstacle à l'accès des jeunes à la culture et pour diversifier leurs pratiques culturelles, surtout en l'absence de dispositifs de médiation qui lui seraient associés. Elle avait également identifié un risque de concurrence ou d'absorption par le pass des initiatives locales mises en place en faveur des jeunes, qui serait d'autant plus préjudiciable que le périmètre de celles-ci est souvent différent de celui du Pass culture, puisqu'ils incluent fréquemment des activités sportives ou de loisirs ou des offres de transport. Votre rapporteure pour avis reste convaincue que le Pass culture n'est acceptable que s'il est un instrument au service de politiques publiques , mais qu'il ne saurait être considéré, par lui-même, comme une politique publique.
La faible transparence de son processus d'élaboration, sans doute liée à la volonté de rendre possible la réalisation de la promesse présidentielle d'ici la fin du quinquennat, en rend le suivi par la représentation nationale particulièrement délicat. N'étant jamais associé aux réflexions ni consulté sur les grandes orientations envisagées, le Parlement n'a d'autre choix que d'effectuer un contrôle a posteriori . Au regard des sommes conséquentes d'argent public investies depuis 2018 dans le développement du Pass culture, il paraît de moins en moins probable que sa généralisation puisse être abandonnée au terme de l'expérimentation, à moins que les financements privés ne soient pas au rendez-vous. Il reste regrettable, dans ces conditions, qu'aucun débat public n'ait jamais été organisé sur la pertinence de cet outil.
Les résultats que présentera la SAS en 2020 au terme de sa première année complète de fonctionnement seront déterminants pour évaluer si le Pass culture constitue un outil efficace de démocratisation culturelle et de soutien à la diversité culturelle. Il serait indispensable que les nouvelles vagues d'expérimentation qui seront lancées en 2020 permettent d'atteindre une masse critique de jeunes suffisante pour recueillir des données véritablement pertinentes.
2. Un développement des Micro-Folies qui suscite des interrogations
Après une première expérimentation conduite en 2017 avec le lancement d'une Micro-folie à Sevran, puis dans d'autres villes éloignées de la culture ou présentant des enjeux de développement importants (Les Mureaux, Lille, Denain, Avignon), le ministère de la culture a décidé d'amplifier le développement des Micro-Folies. Une première vague lancée à compter du printemps 2018 prévoyait le déploiement de 200 Micro-Folies sur l'ensemble du territoire national, en priorité dans des quartiers de la politique de la ville, dans des villes moyennes, notamment celles sélectionnées dans le cadre du programme « Action coeur de ville », et dans les territoires ruraux. Une deuxième vague est désormais envisagée. Le 16 septembre dernier, le ministre de la culture a annoncé l'objectif de créer 1 000 Micro-Folies d'ici 2022 . D'après les informations communiquées à votre rapporteure pour avis, les quartiers de la politique de la ville et les collectivités participant au plan « Action coeur de ville » devraient rester privilégiés. Un effort devrait également être réalisé en faveur de l'implantation de 200 Micro-Folies dans les territoires ruraux d'ici 2022.
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Le concept des Micro-Folies Inspirées du concept architectural des Folies du Parc de la Villette à Paris , le programme des Micro-Folies est un dispositif de politique culturelle « hors les murs » porté par le ministère de la Culture et coordonné par l'Établissement public du Parc et de la grande Halle de la Villette (EPPGHV). Ce dispositif comprend un musée numérique constitué d'images en HD d'oeuvres majeures issues des collections de douze établissements publics nationaux 6 ( * ) partenaires du projet, de contenus pédagogiques et de propositions en réalité augmentées grâce à un partenariat avec ARTE. Les collections ont vocation à être enrichies en permanence par des collections régionales (convention avec la région Hauts-de-France) ou internationales (collection des Résidences royales européennes). Il rassemble aujourd'hui plus de 1 000 oeuvres. Chaque Micro-Folie est conçue de manière modulaire pour s'adapter à la diversité des lieux dans lesquels elle s'implante - en grande majorité des médiathèques. Les Micro-Folies sont destinées à être des lieux de vie , proposant des espaces de création et de diffusion, d'échanges et de rencontres. Elles peuvent notamment intégrer un Fab-Lab ou une scène, comme c'est le cas à Sevran. Les Micro-Folies ont vocation à devenir un point d'appui pour les institutions soutenues par le ministère de la Culture (labels, réseaux, écoles) et à développer des projets avec les acteurs des territoires, au service des artistes et des populations. Elles sont conçues comme une opportunité supplémentaire de déployer des actions et de « sortir des murs », les invitant à être en prise directe avec les enjeux contemporains, artistiques, économiques, sociétaux, environnementaux. Les Directions régionales des affaires culturelles (DRAC/DAC) ont été mobilisées pour appuyer les équipes de l'EPPGHV dans le repérage des territoires prioritaires aux côtés des préfectures et des collectivités volontaires à une implantation d'une Micro-Folie, ainsi que leur expertise en matière de connaissances des partenaires culturels et artistiques. À ce jour, une trentaine de Micro-Folies ont été ouvertes et les autres sélectionnées dans le cadre du premier déploiement de 200 Micro-Folies sont en cours de lancement. Des Micro-Folies ont été également déployées à l'international pour diffuser la culture française, promouvoir la francophonie et favoriser le dialogue entre les cultures : à Rangoun en Birmanie, à Izmir en Turquie, à Sibiu en Roumanie, à Lima au Pérou et enfin à Québec au sein du Musée des civilisations Source : Ministère de la culture |
Pour faciliter le déploiement des Micro-Folies, 3 millions d'euros de crédits sont inscrits dans le présent projet de loi, un montant qui devrait être reconduit lors des deux prochains exercices budgétaires. Cette somme devrait être répartie par moitié entre l'EPPGHV et les DRAC. Elle vise à financer l'ingénierie fournie par La Villette, qu'il s'agisse des coûts de numérisation des collections, de l'organisation du tour de table avec les collectivités territoriales ou des frais de déplacement dans les communes demandeuses, ainsi qu'une aide à l'acquisition des équipements. Les premières Micro-Folies ont, en moyenne, bénéficié jusqu'ici d'un soutien de 15 000 euros pour leur lancement.
Compte tenu de la volonté d'accélérer le déploiement sans pour autant réévaluer le montant des crédits par rapport à 2019, le soutien de l'État à la création de nouvelles Micro-Folies devrait se réduire. Des sommes comprises entre 5 000 et 10 000 euros sont évoquées, soit un montant inférieur aux besoins nécessaires pour le lancement de départ du projet.
Une nouvelle fois, l' essentiel du financement de cette priorité gouvernementale devrait donc reposer sur les collectivités territoriales, au motif que ce projet ne consiste pas en l'implantation de grandes institutions nationales dans les territoires. Certes, la mobilisation de plusieurs dotations (dotation politique de la ville, dotation d'équipements aux territoires ruraux, dotation de soutien à l'investissement local, crédits « Action coeur de ville ») devrait être facilitée. Mais ce sont bien les communes qui devront ensuite prendre à leur charge les coûts de fonctionnement des structures et les coûts de maintenance des équipements numériques, faute de quoi le dispositif pourrait rapidement se transformer en coquille vide.
État de déploiement des Micro-Folies (septembre 2019)
Le nom de la ville d'implantation est mentionné pour les Micro-Folies déjà ouvertes.
Source : Ministère de la culture
Votre rapporteure pour avis estime par ailleurs que le projet des Micro-Folies n'a de sens que s'il comprend une offre de médiation appropriée et si des artistes sont régulièrement invités à s'y produire ou à présenter leur travail. Il est vrai que le numérique a pris une place croissante dans nos vies quotidiennes, mais il serait regrettable que l'accès à la culture se résume à cette dimension. Le ministère de la culture reconnaît d'ailleurs que les Micro-Folies sont majoritairement implantées dans des médiathèques pour profiter de la présence de médiateurs déjà formés au sein de ces établissements. La conclusion de partenariats avec les établissements scolaires se révèle également indispensable pour inciter les enseignants à accompagner les élèves dans les Micro-folies.
Votre rapporteure pour avis considère que la découverte des oeuvres dans les Micro-Folies doit, au mieux, constituer une première étape destinée à faire tomber les barrières culturelles, économiques, psychologiques et sociales qui freinent aujourd'hui l'accès aux institutions culturelles. C'est pourquoi il est essentiel que des dispositifs soient prévus en complément pour faciliter l'accès physique, dans un second temps, de ces populations aux autres institutions culturelles. Sinon, le dispositif des Micro-Folies ne permettra pas d'atteindre l'objectif de renforcer l'équité territoriale en améliorant la répartition de l'offre culturelle sur le territoire national puisqu'elle aura pour effet d'éloigner encore davantage les publics de l'offre existante.
Faute de ressources suffisantes, votre rapporteure pour avis craint que le dispositif des Micro-Folies soit davantage adapté aux espaces urbains situés dans l'orbite d'une métropole qu'aux communes rurales , dont les besoins en matière de démocratisation culturelle se font pourtant particulièrement sentir. Les coûts de fonctionnement du dispositif pourraient se révéler particulièrement importants pour ces dernières au regard de leurs moyens financiers et l'on voit mal comment elles pourraient financer en supplément les coûts de transport nécessaires, compte tenu de leur fréquent éloignement géographique des grands équipements culturels, pour prolonger l'expérience de visite des publics des Micro-Folies. Dans ce contexte, votre rapporteure pour avis regrette particulièrement la baisse de 5 millions d'euros des crédits destinés à corriger les déséquilibres territoriaux et sociaux dans l'accès à la culture dans le présent projet de loi, à 31,34 millions d'euros (- 13,4 %), estimant que cette contraction des crédits est incohérente avec l'ambition affichée de favoriser l'égal accès de tous aux arts et à la culture.
* 5 Depuis 2018, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a mis en place un groupe de travail, composé d'un sénateur par groupe politique, chargé de réfléchir au dispositif du Pass culture et de suivre son élaboration et sa mise en oeuvre. En sont membres : M. Jean-Raymond Hugonet (Essonne - Les Républicains), président, Mme Françoise Laborde (Haute-Garonne - RDSE), M. Antoine Karam (Guyane - LaREM), Mmes Colette Mélot (Seine-et-Marne - Les Indépendants) et Sonia de la Provôté (Calvados - Union centriste), M. Pierre Ouzoulias (Hauts-de-Seine - CRC) et Mme Sylvie Robert (Ille-et-Vilaine - Socialiste et républicain).
* 6 Les douze établissements publics nationaux qui participent au développement du musée numérique sont : le château de Versailles, le Centre Georges Pompidou, le musée du Louvre, le musée national Picasso, le musée du Quai Branly, la Cité de la musique - Philharmonie de Paris, la Réunion des Musées Nationaux - Grand Palais, Universcience (Palais de la Découverte et Cité des sciences et de l'industrie), le Musée d'Orsay, l'Institut du Monde Arabe, l'Opéra national de Paris et le Festival d'Avignon.