CHAPITRE III : LES CRÉDITS DÉDIÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES ET À LA CONDUITE DES POLITIQUES PUBLIQUES EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT
I. UN BUDGET DÉPOURVU D'AMBITION EN MATIÈRE DE PRÉVENTION DES RISQUES
A. UNE NOUVELLE ÉROSION DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES...
Le programme budgétaire n° 181 comprend les crédits budgétaires dédiés à la prévention des risques technologiques, nucléaires, naturels 4 ( * ) et miniers, ainsi qu'à la transition écologique via les actions de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).
Comme l'an passé, ces crédits ne bénéficient d'aucune revalorisation notable , et connaissent même une légère baisse (- 1,4 % en autorisations d'engagement (AE) et - 0,7 % en crédits de paiement (CP)). Si cette trajectoire s'explique en partie par des dépenses conjoncturelles en 2019 pour les indemnisations liées à l'immeuble du Signal à Soulac-sur-Mer, elle résulte également d'une nouvelle érosion de certaines actions, notamment en matière de risques industriels.
B. ...EN CONTRADICTION AVEC LES DÉFIS À RELEVER ET LES ATTENTES DE LA POPULATION
1. La prévention des risques naturels, un rehaussement indispensable face aux dérèglements climatiques et à l'ampleur des dommages constatés
La France, du fait de sa situation géographique, est exposée à une grande diversité de risques naturels : un Français sur quatre est exposé à un risque d'inondation sur son lieu d'habitation, la sécheresse et ses dommages diffus concernent la quasi-totalité du territoire national, une grande partie du littoral est menacée par des risques de submersions marines et par l'érosion croissante du trait de côte, et l'outre-mer doit faire face à des risques d'une intensité souvent exceptionnelle (séismes, ouragans).
Cette exposition ne fera que s'accroître dans les prochaines années, du fait de la multiplication et de l'intensification des catastrophes naturelles, comme l'a rappelé le rapport de la mission d'information du Sénat sur les risques climatiques, adopté le 3 juillet 2019 5 ( * ) . Malgré cette perspective incontestable, les crédits dédiés à la prévention des risques naturels ne font l'objet d'aucun relèvement .
Bien au contraire, le plafonnement décidé par le Gouvernement depuis 2018 des ressources affectées au fonds Barnier , à 137 millions d'euros, soit un montant nettement inférieur aux dépenses constatées (174 millions en 2018), constitue toujours un motif d'inquiétude et pose de vrais problèmes d'acceptabilité dès lors qu'une partie des versements effectués par les assurés alimentent le budget général de l'État et non la prévention des risques 6 ( * ) .
Pourtant, on estime qu'un euro investi dans la prévention permet d'économiser sept euros en indemnisation . Or le niveau des indemnisations au titre du régime des catastrophes naturelles est très élevé (sinistralité évaluée à 977 millions d'euros en 2018) et augmentera inévitablement dans les prochaines années en raison de plusieurs facteurs : hausse des valeurs assurées, accroissement des catastrophes, concentration de la population et des biens dans des zones à risques...
En outre, certains risques naturels restent très largement exclus des politiques actuelles d'aménagement et de prévention , malgré leur ampleur en termes de dommages occasionnés, en particulier les phénomènes de sécheresse et les risques littoraux. La mission sénatoriale sur les risques climatiques a en outre souligné d'importantes marges de progrès pour certains outils tels les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI), afin d'agir localement pour réduire la vulnérabilité des personnes et des biens.
Plutôt qu'une érosion, année après année, des ressources dédiées, l'accroissement prévisible des risques naturels devrait conduire à accroître l'effort de prévention dans une logique d'anticipation.
2. La prévention des risques technologiques, une problématique renouvelée face au vieillissement du parc industriel et aux préoccupations sociétales
L'incendie de l'usine Lubrizol à Rouen le 26 septembre 2019 nous rappelle collectivement l'importance des risques associés à l'activité industrielle de la France , souvent localisée à proximité d'habitations et d'autres activités économiques, en raison de l'extension progressive de l'urbanisation.
Le vieillissement du parc industriel et les préoccupations renouvelées de la population quant aux risques sanitaires et environnementaux d'accidents industriels exigent d'assurer un niveau élevé d'encadrement et de surveillance des industries, en particulier via le régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).
La problématique des risques technologiques est de très grande ampleur puisqu'on dénombre environ 450 000 installations soumises à déclaration, 15 300 à enregistrement et 28 000 à autorisation. En outre, le nombre d'accidents dans les ICPE est en nette hausse , avec 1 112 accidents et incidents recensés en 2018, soit + 34 % en deux ans 7 ( * ) . Certains secteurs d'activité sont particulièrement concernés : traitement des déchets, raffinage, entreposage et stockage.
Les moyens de contrôle constituent un enjeu essentiel pour assurer le respect de la législation et de la réglementation par les exploitants de sites. Les effectifs de l'inspection des ICPE sont maintenus en 2020 , à hauteur de 1 290 équivalents temps plein travaillés (ETPT) pour au total 1 607 agents localisés dans les services déconcentrés. Toutefois, cette situation n'est pas pleinement satisfaisante , alors que l'accidentologie augmente et que la complexité du travail d'inspection s'accroît, avec une diminution du temps consacré aux contrôles sur place. La création du dispositif de l'autorisation environnementale unique conduit en outre les inspecteurs à assumer de nouvelles missions à effectifs inchangés.
L'achèvement du processus d'élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) 8 ( * ) est invoqué pour justifier la baisse des crédits de la prévention des risques technologiques en 2020 (- 5,6 % en autorisations d'engagement) . Pourtant les mesures de protection prescrites dans le cadre des plans approuvés ne sont que très partiellement mises en oeuvre à ce jour 9 ( * ) alors que le dispositif a été créé il y a seize ans, à la suite de l'accident de l'usine AZF à Toulouse en 2001. Les crédits auparavant utilisés pour l'élaboration des PPRT pourraient être utilement réorientés vers d'autres actions en matière de risques industriels, plutôt que de conduire à une perte nette des ressources mobilisées dans ce domaine.
En outre, les moyens de l' Institut national de l'environnement industriel et des risques (Ineris) appellent une vigilance toute particulière dès lors que l'institut se voit imposer depuis plusieurs années, à nouveau en 2020 et jusqu'en 2022, un rythme élevé de réduction de ses effectifs (- 2 % par an en moyenne), risquant de conduire à la disparition irréversible de compétences dans certains domaines .
Lors d'un déplacement au siège de l'établissement , le rapporteur a pu mesurer l'importance des travaux menés par ses équipes, et l'impérieuse nécessité de préserver ses ressources humaines, dans un contexte par ailleurs très concurrentiel face au secteur privé en termes d'attractivité professionnelle pour les ingénieurs et chercheurs. À ce titre, le « recentrage sur les activités-clés pour l'appui aux politiques publiques » 10 ( * ) envisagé dans le cadre du prochain contrat d'objectif et de performance 2021-2025 irait dans un sens tout à fait contraire au développement, sinon même à la sauvegarde des capacités de l'État pour la maîtrise des risques industriels.
Enfin, en matière de risques nucléaires , l'année 2019 et les perspectives pour 2020 témoignent une fois encore de l'ampleur sans précédent des défis à relever pour assurer un niveau élevé de sûreté nucléaire face à une grande diversité d'installations, certaines dont la durée de vie est prolongée (réacteurs 900 MWh), d'autres en cours de construction (EPR de Flamanville, centre Cigéo de Bure). Sur ce volet du programme n° 181, l' Autorité de sûreté nucléaire (ASN) verra ses effectifs augmenter légèrement en 2020 (+ 4 emplois dont 2 créations et 2 transferts), ce qui permet d'accompagner l'accroissement de sa charge de travail, tout en ne répondant que partiellement aux besoins identifiés par l'autorité 11 ( * ) .
* 4 La prévention des risques naturels mobilise également les ressources du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « fonds Barnier », à hauteur de 174 millions d'euros en 2018.
* 5 Le rapport et les travaux de la mission sont consultables en ligne sur le site internet du Sénat.
* 6 Le fonds est alimenté par un prélèvement de 12 % sur le produit des primes et cotisations additionnelles relatives à la garantie contre les catastrophes naturelles. Le produit de ce prélèvement étant d'environ 200 millions d'euros par an, le plafonnement de la ressource affectée au fonds Barnier conduit au reversement d'environ 60 millions d'euros du produit, fondé sur une contribution des assurés, au budget général de l'État.
* 7 Inventaire des accidents technologiques survenus en 2018, bureau d'analyse des risques et des pollutions industriels.
* 8 Sur 388 plans prescrits, 381 ont été approuvés (août 2019).
* 9 Selon l'association de collectivités Amaris, seulement 600 logements sur 16 000 identifiés ont fait l'objet de travaux. L'association relève également des difficultés importantes pour les adaptations au sein des entreprises situées dans le périmètre des PPRT.
* 10 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 11 Un amendement adopté à l'Assemblée nationale a toutefois doté l'ASN de 5 emplois supplémentaires.