EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 27 novembre 2019, la commission a examiné le rapport pour avis sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » du projet de loi de finances pour 2020.
Mme Sophie Primas , présidente . - Nous devons examiner trois rapports pour avis pour le projet de loi de finances pour 2020. Nous commençons par celui sur les crédits « Recherche » de la mission « Recherche et Enseignement supérieur » .
M. Jean-Pierre Moga , rapporteur pour avis . - Nous examinons aujourd'hui un budget de continuité pour la recherche. Continuité, car les crédits poursuivent leur augmentation, de 2 % en crédits de paiement et de 3 % en autorisations d'engagement, pour atteindre près de 15,5 milliards d'euros. C'est évidemment bienvenu et il faut saluer cet effort.
Mais la continuité, en l'espèce, c'est aussi le manque d'ambition, car nous sommes dans l'attente de la loi de programmation pluriannuelle de la recherche annoncée en février dernier par le Premier ministre.
L'enjeu est de taille car notre pays est à la traîne : notre effort de recherche - mesuré par la part de recherche et développement (R&D) dans le produit intérieur brut (PIB) - stagne depuis plus de trente ans, entre 2,2 et 2,25 % du PIB, loin de l'objectif que nous poursuivons depuis le début des années 2000, qui est de parvenir à 3 % du PIB. Or, des pays comparables au nôtre y sont parvenus, je pense, en particulier, à l'Allemagne. En valeur absolue, la situation est encore plus inquiétante : l'Allemagne dépense plus de deux fois plus que nous en R&D : 132 milliards de dollars contre 65 milliards de dollars en 2017 !
Il y a donc du chemin à parcourir. La recherche publique doit atteindre 1 % du PIB. Il faudra probablement lier la hausse des budgets publics à un assouplissement des règles régissant les organismes de recherche afin de renforcer leurs performances scientifiques et l'attractivité des carrières.
Mais le bât blesse surtout sur la recherche privée, en particulier en raison de la faiblesse de l'industrie dans notre structure économique. Mais, outre la politique industrielle, la politique de recherche et d'innovation peut inciter la recherche publique à travailler avec le secteur privé. L'un des enjeux de la loi de programmation sera de poursuivre le renforcement de ces liens et d'accroître la dynamique visant à passer du laboratoire au produit.
Même si le budget augmente, on aperçoit certaines incohérences. Le Gouvernement entend donner la priorité à l'innovation. Pourtant, le financement des aides à l'innovation octroyées par Bpifrance sur l'ensemble du territoire poursuit sa chute : il était de 250 millions d'euros en 2012 ; le Gouvernement propose un budget de 100 millions cette année, soit une baisse de 20 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent. Daniel Dubois avait alerté, dans son rapport sur le budget pour 2019, sur la nécessité de ne pas réduire davantage cette dotation, estimant qu'un point bas avait été atteint. Ces aides, qui s'inscrivent à un stade très amont, sont essentielles à l'émergence d'entreprises innovantes et peuvent être vues comme la base du continuum de financement que Bpifrance met en place depuis son existence. Autrement dit, c'est un maillon essentiel de la chaîne de financement des entreprises innovantes. Alors que notre pays essaie de bâtir un écosystème favorable, poursuivre la baisse de ces aides est un signal particulièrement négatif.
Cela a été dit lors de l'examen de la mission « Économie » , les entreprises ont besoin de stabilité dans les dispositifs d'accompagnement. Les politiques en faveur de l'innovation doivent être stables et lisibles, sans quoi il s'agit de coups d'épée dans l'eau. Je vous proposerai un amendement pour limiter cette dynamique dangereuse.
Deuxième incohérence : le Gouvernement donne la priorité à la recherche collaborative, en renforçant le soutien aux Instituts Carnot. C'est bien, mais dans le même temps le financement des projets de recherche des pôles de compétitivité diminue et devient moins lisible. Les pôles sont aujourd'hui ballotés entre l'État et les régions sans que la transition ne soit organisée ni mûrement réfléchie. Cela se fait au détriment de leurs projets ! Il faut d'urgence clarifier la situation. Ce désengagement de l'État se traduit également à travers la suppression de la ligne budgétaire dédiée au programme Cap'Tronic, qui visait à la diffusion des technologies du numérique dans les TPE et PME de l'ensemble des secteurs industriels. L'État estime à nouveau que c'est aux régions de reprendre le flambeau.
Enfin, il semble que le Gouvernement ne respecte pas ses promesses. Il avait promis de sanctuariser le crédit d'impôt recherche. Il le rabote en se basant sur un rapport de la Cour des comptes qui date déjà d'il y a six ans ! Cette opération rapportera 230 millions d'euros. Mais aucune étude quant à l'impact de cette décision sur les entreprises n'a été réalisée !
Par ailleurs, je souhaite souligner, dans le prolongement des remarques de Daniel Dubois, le manque de lisibilité croissant de la politique de recherche et d'innovation. Aux crédits budgétaires s'ajoutent ceux des programmes d'investissement d'avenir (PIA) et le fonds pour l'innovation et l'industrie (FII). Parfois, l'un prend le relais de l'autre, et inversement. Le dernier né de ces véhicules financiers, le FII, s'apparente, comme l'a déjà souligné notre collègue Alain Chatillon, à une débudgétisation. Ce sont ainsi 250 millions d'euros qui échappent chaque année à un contrôle systématique des parlementaires. Or, comme le PIA avant lui, il finance des dépenses qui relèvent pourtant clairement de la mission que nous examinons. Ces dispositifs sont mis en oeuvre par une multiplicité de structures : les ministères, le secrétariat général pour l'investissement, le Conseil de l'innovation, j'en passe ! Une rationalisation s'impose ! C'est un enjeu démocratique, celui de la transparence des fonds publics, mais aussi économique : comment rendre efficaces des dépenses dont personne ne parvient vraiment à effectuer le suivi ?
Je prendrai un exemple concret : le plan pour l'intelligence artificielle annoncé l'année dernière, et dont notre collègue Daniel Dubois avait analysé les prémices. Son financement est éparpillé dans différentes missions budgétaires, le PIA et le FII. Une annexe de suivi de ce plan devrait être fournie aux parlementaires dans le cadre de l'examen des lois de finances. C'est un enjeu absolument crucial pour la compétitivité de notre économie à long terme si nous ne voulons pas être dépassés, la moindre des choses est de tenir les parlementaires bien informés !
J'en termine par quelques points de vigilance sur le financement des organismes de recherche. Il est écrit dans le bleu budgétaire que les crédits d'intervention de l'Agence nationale de la recherche (ANR) augmenteront de 30 millions d'euros afin de parvenir à une hausse du taux de sélection de l'Agence et, ainsi, éviter de décourager les chercheurs à candidater à ses appels à projets. Mais nous votons un budget en baisse ! Et nous n'avons aucune garantie quant au montant qui sera effectivement versé car la hausse mise en avant par le Gouvernement dépend du taux de mise en réserve, lequel n'est pas encore arrêté ! Or, selon qu'il sera de 3 ou 4 %, on passera de près de 30 millions d'euros de hausse à près de 20 millions d'euros. La seconde hypothèse serait un signal particulièrement négatif.
Par ailleurs, les établissements de recherche doivent toujours faire face à un glissement vieillesse-technicité défavorable, estimé à 30 millions d'euros. Cela s'est traduit par la suppression de plus de 3500 ETPT entre 2012 et 2018. Le personnel de recherche ne doit pas être la variable d'ajustement !
Du reste, certains établissements de recherche connaissent toujours une situation délicate. C'est en particulier le cas de l'IFP-EN, qui voit sa subvention décroître à nouveau alors qu'une logique de stabilisation apparaissait jusqu'alors garantie. Le Gouvernement doit s'assurer de la stabilité de ses crédits afin que l'établissement puisse monter en compétence sur la transition énergétique et les énergies nouvelles.
Enfin, je m'interroge sur la capacité du Gouvernement à bien utiliser l'argent public. Après un audit de son fonds de roulement, le CNRS a identifié 90 millions d'euros comme étant libres d'engagement. À ce jour, il n'a pu en utiliser que 48. Autrement dit, 42 millions d'euros restent inemployés. Alors même que le CNRS souhaite les utiliser pour financer des dépenses de pré-maturation, des recherches interdisciplinaires et des doctorats, on le lui refuse.
Enfin, quelques mots pour finir sur une note positive : la fusion de l'Inra et de l'Irstea semble se passer dans de bonnes conditions. Une ligne budgétaire de 2,5 millions d'euros est d'ailleurs prévue pour financer l'alignement des régimes indemnitaires. Le nouvel établissement dénommé Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement, sera le nouveau géant français de la recherche dans ces domaines, confrontés à des défis d'ampleur mondiale.
Malgré les incohérences et le manque de lisibilité de la politique du Gouvernement, force est de reconnaître qu'il fait un effort pour financer la recherche. Je vous propose donc d'émettre un avis favorable sur les crédits, sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous soumets.
M. Daniel Dubois . - Mon expérience m'a appris que les entreprises doivent toujours anticiper, en particulier sur les nouvelles technologies. Le Gouvernement tient un discours séduisant sur l'innovation de rupture, mais les actes ne suivent pas. D'autres pays, comme la Chine, mobilisent des investissements colossaux. Je suis très inquiet pour l'avenir. Nous ne sommes pas au rendez-vous de l'économie de demain. C'est une erreur politique gravissime.
Au-delà de ces grandes orientations, je donnerai un exemple. Nous avons reçu le Président de la République pendant deux jours dans la Somme. Je l'ai accompagné à l'université Jules Verne, qui héberge le Hub de l'Énergie. Dans la continuité des travaux du professeur Tarascon, une équipe développe une batterie au sodium, qui n'utilise pas de terres rares. L'équipe a créé une jeune pousse prête à industrialiser le procédé, mais elle ne trouve pas les 20 millions d'euros nécessaires. Le Président de la République a été sensibilisé, espérons que cela permettra de faire avancer le dossier ! C'est donc au quotidien que l'État n'est pas au rendez-vous ! L'attrition des crédits finançant les aides à l'innovation de Bpifrance est inquiétante.
Mme Catherine Procaccia . - Je remercie le rapporteur qui a souligné des incohérences qui n'apparaissent pas au premier abord de ce budget. Il faut cependant saluer la hausse de ce budget, dans le contexte budgétaire que nous connaissons. Il y a d'indéniables progrès par rapport à la précédente mandature.
Sur l'ANR, il me semble que nous restons loin du taux de sélection de 25 %, ce qui décourage les chercheurs. Où en est-on exactement ?
Sur le spatial, j'espère que la ministre nous présentera ce qui aura été décidé à la réunion ministérielle de l'Agence spatiale européenne qui se déroule actuellement.
S'agissant du nucléaire, je me félicite du sauvetage du réacteur Jules Horowitz, mais je continue à penser que l'abandon d'Astrid est une erreur qui nous fera prendre vingt ans de retard ...
Je regrette le manque de moyens de la recherche sur la chlordécone. L'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et techniques avait publié un rapport sur le sujet il y a dix ans, l'Assemblée nationale vient de lui emboîter le pas. Des chercheurs me saisissent régulièrement pour signaler qu'ils ne parviennent pas à obtenir 15 à 20 000 euros pour mener à bien leurs projets ! Alors que cette molécule pollue les terres pendant plusieurs centaines d'années ! Il faut que les chercheurs puissent trouver comment détruire cette molécule, sans quoi nous n'avancerons pas.
M. Franck Montaugé . - Je souhaite attirer l'attention sur les moyens de recherche affectés au numérique. Nous ne sommes pas en avance... La commission d'enquête sur la souveraineté numérique a souligné cette déficience : nos efforts budgétaires sont insuffisants. Il faudrait financer beaucoup plus de thèses en la matière. C'est un enjeu qui concerne directement la compétitivité actuelle et future de notre économie, dont des pans entiers sont numérisés.
M. Daniel Gremillet . - On ne retrouvera une capacité industrielle dans notre pays que si nous soutenons nos entreprises. C'est la recherche qui alimente l'innovation et qui nous mettra, demain, en capacité de développer des industries qui nous permettront de retrouver une certaine indépendance.
Dans le secteur de l'énergie, notre fragilité sur les batteries est absolument stratégique. Le risque est de se retrouver dans une situation de dépendance qui s'apparenterait à ce que nous avons pu connaître par rapport à l'Opep. Des industriels sont prêts investir, notamment sur l'hydrogène. C'est un domaine stratégique ! On peut se satisfaire du niveau global du budget, mais on a du mal à percevoir les lignes directrices sur des sujets stratégiques détermineront la capacité de la France et de l'Europe à développer un outil de production industriel indispensable à l'économie de demain.
M. Fabien Gay . - Je partage le constat : nous sommes en retard sur un certain nombre de domaines : la 5G, l'intelligence artificielle... Nous devons réagir. Nous connaissons une véritable guerre économique. Avec la croissance exponentielle des objets connectés, celui qui détiendra les données détiendra le monde ! Il nous faut développer dès maintenant un outil industriel.
Je m'interroge sur le projet d'amendement évoqué par le rapporteur : comment s'articule-t-il avec le fonds pour l'innovation et l'industrie ? Il nous faut disposer d'une vue d'ensemble.
M. Marc Daunis . - Je ne suis pas certain que la précédente mandature ait été en retrait par rapport aux orientations du Gouvernement actuel sur la recherche. Je constate d'ailleurs que les avis du Sénat dénoncent les mêmes travers depuis longtemps, quel que soit le Gouvernement. Au-delà des déclarations politiciennes, nous devons travailler ensemble pour ériger l'enseignement supérieur et la recherche au rang de priorités stratégiques. C'est ce que nous attentons tous ! Dans un contexte budgétaire contraint, il faut faire des choix et préparer l'avenir.
M. Martial Bourquin . - Nous faisons face à un mur d'investissements. Regardons ce qui se passe dans le monde : le projet Chine 2025, la politique protectionniste des États-Unis, les progrès de la Corée, du Japon et de l'Allemagne, notamment sur l'intelligence artificielle. Si nous ne mettons pas les moyens pour rivaliser, nous serons exclus du concert des grandes nations.
Je prendrai l'exemple de la transition écologique : ce budget n'est pas la hauteur ! Il ne s'agit pas de comparer un budget par rapport à un autre, mais de comparer ce qui se passe en France et ce qui se passe dans le monde. Nous sommes en train de passer du tout diesel au tout électrique... Mais nous devons laisser les choix technologiques ouverts. La filière hydrogène est une priorité. Nicolas Hulot avait prévu d'y consacrer 300 millions d'euros par an. La somme a été réduite à 100 millions. Nous baissons la garde, alors que les industriels sont prêts, comme Faurecia par exemple. Il faut que le Gouvernement soit au rendez-vous, aux côtés des entreprises et des universités !
M. Jean-Pierre Moga , rapporteur pour avis . - Le taux de succès des appels à projets de l'ANR était de 10,6 % en 2014. Aujourd'hui, il est de 16,2 %, mais nous restons loin des 25 %.
Le plan pour l'intelligence artificielle est effectivement d'une ampleur limitée. S'agissant des doctorats, selon mes informations, 50 conventions Cifre sont dédiées à l'intelligence artificielle. C'est trop peu.
Mme Sophie Primas , présidente . - On se trompe d'un zéro !
M. Jean-Pierre Moga , rapporteur pour avis . - Notre dépendance aux batteries électriques est effectivement un problème préoccupant. Nous attendons la mise en oeuvre concrète du plan du Gouvernement. C'est la même chose en ce qui concerne les panneaux solaires. Le CNRS travaille à des panneaux avec un rendement bien supérieur, qui nous permettraient de redevenir concurrentiels. Il faudra cependant accompagner le projet vers l'industrialisation. Il faut soutenir toute la chaîne, de la recherche en amont à l'industrialisation en aval.
Je rejoins M. Martial Bourquin : il faut travailler sur toutes les solutions technologiques et ne se fermer aucune porte. Cela suppose une politique de soutien ambitieuse.
Le fonds pour l'innovation vise à mobiliser 250 millions d'euros par an pour l'innovation. Mon amendement est beaucoup plus modeste : il confie 20 millions d'euros à Bpifrance pour des aides complémentaires à celles financées par le fonds pour l'innovation. En raison des règles budgétaires, je suis contraint de les gager ailleurs.
Comme l'a relevé M. Marc Daunis, l'enjeu est bien la constance et la stabilité dans les politiques publiques. Nous sommes en retard par rapport à la cible des 3 % de R&D dans le PIB. Malgré cela, nous parvenons à maintenir une recherche de pointe. Nos chercheurs n'ont pas suffisamment de moyens, leurs rémunérations sont insuffisantes. Être chercheur en France, c'est presque un sacerdoce !
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article 38
M. Jean-Pierre Moga , rapporteur pour avis . - La ligne budgétaire finançant les aides à l'innovation octroyées par Bpifrance est régulièrement rabotée. Elle était proposée à 120 millions d'euros l'année dernière. Elle descend cette année à 100 millions d'euros. Un rapport d'inspection alertait sur la nécessité de ne pas descendre en dessous de 140 millions d'euros par an. Je rappelle l'effet de levier important de ces aides : entre 2,7 et 4,5. 42 % des fonds sont versés en dehors des métropoles. Les députés avaient voté un amendement similaire, seul le gage était différent - il visait les universités. Cet amendement a cependant été annulé suite à une seconde délibération demandée par le Gouvernement. Il nous faut envoyer un signal.
Mme Élisabeth Lamure . - Je suis favorable à ce qu'on maintienne ces crédits. Il n'y a pas que les start-ups qui innovent ! De nombreuses entreprises, industrielles notamment, innovent également et ont tout autant besoin de cet accompagnement. Quelle est la proportion des aides directes, d'une part, et des avances remboursables et prêts, d'autre part ?
M. Jean-Pierre Moga , rapporteur pour avis . - Environ 15 % de ces aides prennent la forme d'une subvention, plus de 30 %, celle d'une avance remboursable et plus de la moitié celle d'un prêt.
M. Pierre Cuypers . - Tout le budget a-t-il été consommé l'année dernière ?
M. Jean-Pierre Moga , rapporteur pour avis . - Tout à fait, bien avant la fin de l'année.
Mme Anne Chain-Larché . - Les aides octroyées aux entreprises ne comprennent parfois pas suffisamment de contreparties. Des millions d'euros peuvent être engloutis par des repreneurs d'entreprises qui n'obtiennent aucun résultat. Nous avons un cas de ce type sur notre territoire. C'est extrêmement choquant ! Il nous faut imposer des contreparties.
L'amendement AFFECO.8 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur », ainsi qu'à l'adoption des articles rattachés, sous réserve de l'adoption de l'amendement AFFECO.8.