INTRODUCTION
Le projet de loi de finances (PLF) pour 2019 comporte, pour la défense, un enjeu particulier : il est le premier exercice de la nouvelle loi de programmation militaire ( LPM ) 1 ( * ) .
La LPM a défini un cadre très ambitieux de remontée en puissance de nos armées, avec une progression des crédits de 1,7 milliard d'euros chaque année jusqu'en 2022, puis de 3 milliards d'euros entre 2023 et 2025. Le texte prévoit également des actualisations, dont l'une à la fin de l'année 2021.
Comme votre commission l'a rappelé à maintes reprises, l'enjeu de la LPM est donc de tenir cette trajectoire ambitieuse. Le quasi-doublement du rythme de progression à partir de 2023 sera, de ce point de vue particulièrement délicat.
L'objectif de la LPM est d'atteindre un budget de la défense représentant 2 % du PIB en 2025, et aussi de rester sur la trajectoire ascendante devant conduire, à l'horizon 2030, à un modèle d'armée complet et entièrement modernisé.
Dans ces conditions, il va de soi que l'élément essentiel du dialogue budgétaire entre votre Haute Assemblée et le Gouvernement est la confiance . Le Sénat a choisi d'accorder sa confiance au Gouvernement pour cette LPM, notamment parce que le texte avait été enrichi de nombreux apports tendant essentiellement à sanctuariser les crédits de la défense. Le Sénat a donc voté la LPM par 326 voix contre 11. Comme le rapporteur de votre commission l'avait dit alors, ce soutien quasi-unanime du Sénat engageait le Gouvernement.
C'est dans ce contexte que vos rapporteurs pour avis ont entamé l'examen du PLF pour 2019.
Malheureusement, le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2018 est intervenu entre temps, porteur d'une annulation de 404 millions d'euros de crédits de la mission Défense , dont 319 millions d'euros sur le seul programme 146 , objet du présent rapport. S'il s'agit d'un autre texte, il n'est pas sans conséquences pour le PLF pour 2019. Si vos rapporteurs pour avis n'ont pas encore été informés de l'impact précis de ces annulations, elles se répercuteront en toute logique sur l'exercice 2019, réduisant d'autant la progression attendue des crédits.
IÈRE PARTIE -
UN BUDGET 2019 RESPECTANT LA TRAJECTOIRE DE LA LPM MAIS
EXPOSÉ À DES RISQUES
I. PRÉSENTATION PAR PROGRAMME DES DÉPENSES DE LA MISSION
Lors du débat sur la LPM, votre commission avait exprimé ses doutes sur la trajectoire proposée, qui, au lieu d'avoir une progression linéaire comme votre commission l'avait proposé, prévoyait des marches de progression d'environ 1,7 milliards d'euros jusqu'en 2022, puis de 3 milliards d'euros à partir de 2023.
Cela étant, votre commission avait estimé que, malgré les risques de cette trajectoire, la LPM devait être soutenue, car elle affirmait la nécessité du redressement de l'effort de défense, jusqu'à atteindre en fin de LPM 2% du PIB.
Vos rapporteurs pour avis rappellent à cette occasion que cet objectif de 2% du PIB, loin d'avoir en lui-même une valeur technique ou scientifique, doit surtout être pris comme un objectif politique exprimant de façon concrète la nécessité pour les pays européens de consentir aux efforts que suppose la défense de leur indépendance et de leur liberté.
Votre Haute Assemblée a, par son vote quasi-unanime de la LPM, crédit au Gouvernement de sa volonté de redresser la situation de nos armées.
Il importait donc que ce premier exercice de la nouvelle LPM vienne confirmer la réalité des engagements du Gouvernement. De fait, comme l'illustre le tableau ci-dessous, les crédits de la mission « Défense » sont en augmentation sensible :
Crédits de la mission « Défense »
Source : réponse au questionnaire budgétaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF
Les crédits de paiement (CP) de la mission sont en hausse de 4,9% , soit 1,69 milliard d'euros, passant de 34,2 milliards d'euros à 35,9 milliards d'euros .
Plus significatif encore d'une entrée dans une LPM de renouveau, les autorisations d'engagements (AE) connaissent une augmentation très forte de 18,8% , passant de 38,7 milliards d'euros à 46 milliards d'euros (+ 7,3 milliards d'euros).
Cette hausse touche, à des degrés divers, les quatre programmes de la mission, la seule exception étant les AE hors titre II du programme 212 « Soutien de la politique de défense », en recul de 1,5%.
Le programme 178 « Préparation et emploi des forces » est particulièrement dynamique, avec une augmentation des CP de 8,9%, et des AE de 69,9%. Il convient toutefois de garder à l'esprit qu'une partie minoritaire de cette dynamique correspond à l'augmentation progressive de la provision pour OPEX et MISSINT, portée pour 2019 à 850 M€.
Le faible dynamisme des dépenses du titre II témoigne du fait que la remontée en puissance porte plus sur les équipements que sur les hommes et femmes de la défense, nonobstant la dimension « à hauteur d'hommes » de la LPM, qui porte sur l'amélioration des conditions d'exercice du métier des armes, pour les personnes déjà en place.
De fait, la part des dépenses d'équipement dans les dépenses totales est appelée à croître sur toute la LPM, comme l'illustre le tableau suivant :
Part des dépenses d'équipement dans les dépenses de la défense (hors pensions)
(en milliards d'euros courants)
|
2009 (LFI) |
2010 (LFI) |
2011 (LFI) |
2012 (LFI) |
2013 (LFI) |
2014 (LFI) |
2015 (LFI) |
2016 (LFI) |
2017 (LFI) |
2018 (LFI |
2019 (PLF) |
2020 (PLPFP/LPM*) |
2021 (PLPFP/LPM) |
|
|
Dépenses d'équipement |
17,9 |
17,0 |
16,0 |
16,2 |
16,0 |
16,4 |
16,7 |
16,9 |
17,3 |
18,5 |
19,6 |
20,8 |
22,3 |
|
Ressources totales (hors pensions) |
33,0 |
32,2 |
31,2 |
31,5 |
31,4 |
31,3 |
31,4 |
32,1 |
32,7 |
34,4 |
35,9 |
37,6 |
39,3 |
|
Dont recettes exceptionnelles/issues de cessions** |
2,6 |
2,1 |
1,0 |
1,1 |
1,3 |
0,3 |
2,4 |
0,3 |
0,3 |
0,2 |
0 |
0 |
0 |
|
Part des dépenses d'équipement |
54,2 % |
52,9 % |
51,4 % |
51,6 % |
51,0 % |
52,4 % |
53,2 % |
52,7 % |
52,9 % |
53,8% |
54,5% |
55,3% |
56,7% |
* Projet de loi de programmation des finances publiques.
** En 2014, les crédits du programme d'investissements d'avenir (PIA), soit 1,5 Md€ en LFI 2014, sont intégrés aux crédits budgétaires.
Source : Réponse au questionnaire budgétaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF
* 1 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019-2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.