III. LE COMPTE PERSONNEL D'ACTIVITÉ (CPA) : S'APPROPRIER CE NOUVEL OUTIL DU DROIT À LA FORMATION
L'article 22 du titre I er du statut général de la fonction publique 39 ( * ) reconnaît aux fonctionnaires des versants territorial, hospitalier et de l'État un « droit à la formation professionnelle tout au long de la vie » , visant à « favoriser leur développement professionnel et personnel, (à) faciliter leur parcours professionnel, leur mobilité et leur promotion ainsi que l'accès aux différents niveaux de qualification professionnelle existants » 40 ( * ) .
En pratique, ce droit à la formation est difficile à mettre en oeuvre , malgré les efforts consentis par les employeurs publics. Aussi, l'ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 41 ( * ) - qui n'a pas encore été ratifiée - a-t-elle créé un nouveau dispositif, inspiré du secteur privé : le compte personnel d'activité (CPA) .
Pleinement mobilisable à compter de 2018, le CPA tend à favoriser la construction de parcours professionnels diversifiés dans les trois versants de la fonction publique. Votre rapporteur a souhaité analyser ses apports mais également les difficultés qu'il pourrait soulever.
A. UN DROIT À LA FORMATION UNIVERSEL ET PORTABLE
1. La formation professionnelle, un enjeu majeur pour le secteur public
La formation professionnelle constitue un enjeu majeur dans les trois versants de la fonction publique.
Dans l'exemple de la fonction publique de l' État , elle représente chaque année 1,95 milliard d'euros , soit 3,5 % de la masse salariale, chaque agent suivant en moyenne 2,9 jours de formation par an 42 ( * ) . Au sein de la fonction publique territoriale, chaque collectivité dépense 12 705 euros chaque année en journées de formation (pour un total de 367 millions d'euros), chaque agent suivant en moyenne 2,2 jours de formation 43 ( * ) .
Tous les employeurs publics ont l'obligation d'élaborer un plan de formation annuel qui dresse l'état des besoins, propose une programmation indicative des formations des agents et en précise les modalités de financement.
Depuis 2007, de nombreuses initiatives ont contribué au renforcement de la formation professionnelle dans la fonction publique, avec plus ou moins de succès .
À titre d'exemple, un « livret de formation » (fonction publique territoriale) 44 ( * ) et un « passeport de formation » (fonction publique hospitalière) 45 ( * ) ont été créés pour recenser les formations et bilans de compétences réalisés par l'agent. Dépourvus de caractère prospectif, ces documents sont toutefois rarement remplis et peuvent même s'avérer redondants par rapport au dossier individuel de l'agent.
De même, la création du droit individuel à la formation (DIF) 46 ( * ) a constitué une étape importante dans le renforcement de la formation professionnelle. Théoriquement, le DIF permettait à un fonctionnaire de disposer de droits à la formation de 20 heures par année de service (flux), qui pouvaient être cumulés dans la limite d'un plafond de 120 heures (stock) ; lorsqu'il changeait d'employeur public, le fonctionnaire conservait les droits à la formation acquis antérieurement.
En pratique, le DIF a été très peu mobilisé. Peu connu des agents, il proposait un nombre restreint de formations et était limité au catalogue de l'employeur.
Sur les 287 000 ETP du ministère de l'intérieur, seules une cinquantaine de demandes de DIF ont été formulées en 2016. Dans l'exemple de la fonction publique territoriale, le DIF « n'autoris(ait) que des formations de très courte durée, excluant, par là-même, de réelles formations qualifiantes, diplômantes ou certifiantes ». Seuls 3,7 % des agents territoriaux l'utilisaient 47 ( * ) .
2. Le compte personnel d'activité, un nouvel outil en cours de conception
Le compte personnel d'activité (CPA) a été substitué au droit individuel à la formation (DIF) pour inciter les agents publics à construire un parcours professionnel cohérent 48 ( * ) .
Pleinement mobilisable à compter du premier semestre 2018, son coût de conception est estimé à 1,8 million d'euros et son coût annuel de fonctionnement à 1,3 million .
Le CPA des agents publics s'organise autour de deux mécanismes complémentaires : le compte personnel de formation ( CPF ) et le compte d'engagement citoyen ( CEC ). Il s'inspire du compte personnel d'activité du secteur privé (opérationnel depuis janvier 2017) 49 ( * ) , à une différence près : il ne traite pas de la prévention de la pénibilité dans la fonction publique 50 ( * ) .
a) Le compte personnel de formation (CPF)
Le CPF permet à chaque fonctionnaire d' acquérir un droit à formation professionnelle dans la limite d'un plafond global de 150 heures . Il est alimenté de 24 heures par année de service jusqu'à l'acquisition de 120 heures, puis de 12 heures par an 51 ( * ) .
Les conditions d'alimentation du compte personnel de formation sont plus favorables pour deux publics prioritaires :
- les agents de catégorie C non titulaires d'un CAP ou d'un BEP (plafond porté à 400 heures et alimenté à hauteur de 48 heures chaque année) ;
- les agents risquant d'être confrontés à une situation d'inaptitude à l'exercice de leurs fonctions (acquisition complémentaire pouvant aller jusqu'à 150 heures de formation, après avis du médecin de prévention et sans préjudice des plafonds précités).
Conditions d'alimentation et plafonds du compte personnel de formation
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Conditions d'alimentation (flux) |
Majoration en cas de risque d'inaptitude (flux) |
Plafonds maximum (stock) |
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Agents publics des trois versants (hors cas particulier) |
24 heures par an (jusqu'à un stock de 120 heures) puis 12 heures par an |
+ 150 heures au maximum |
150 heures |
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Cas particulier des agents de catégorie C non titulaires d'un CAP ou d'un BEP |
48 heures par an |
400 heures |
Source : commission des lois du Sénat
Les heures cumulées au titre du CPF autorisent ensuite l'agent public à « accéder à une qualification ou (à) développer ses compétences dans le cadre d'un projet d'évolution professionnelle », les formations correspondantes étant financées par son employeur ( voir infra ).
b) Le compte d'engagement citoyen (CEC)
Le CEC tend à valoriser l'engagement des bénévoles du secteur associatif 52 ( * ) , des sapeurs-pompiers volontaires et des membres des réserves militaires et sanitaires .
Le compte peut être alimenté de 20 heures de formation chaque année (flux), dans la limite d'un plafond global de 60 heures (stock). Pour être prises en compte, les actions bénévoles ou de volontariat doivent être exercées pendant une durée minimale définie par voie règlementaire 53 ( * ) .
Le stock d'heures de formation acquis au titre du compte d'engagement citoyen peut servir à :
- acquérir les compétences nécessaires à l'exercice des activités bénévoles ou de volontariat ;
- suivre des formations éligibles au compte personnel de formation (CPF) 54 ( * ) .
Ces formations ne sont pas financées par l'employeur public mais, selon les cas, par l'établissement chargé de la gestion de la réserve sanitaire, par l'autorité de gestion des sapeurs-pompiers volontaires ou par l'État (notamment dans l'exemple des réserves militaires).
* 39 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
* 40 La formation professionnelle se distingue de la formation statutaire qui regroupe les formations initiales d'acquisition de compétences que les agents suivent avant leur titularisation et les formations obligatoires que les statuts particuliers de chaque corps ou cadre d'emplois imposent aux agents.
* 41 Ordonnance portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique. Cette ordonnance est issue de l'habilitation de l'article 44 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.
* 42 Source : DGAFP, Rapport annuel sur l'état de la fonction publique , édition 2016, p. 563 et 565.
* 43 Source : fédération nationale des centres de gestion (FNCDG).
* 44 Article 1 er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
* 45 Article 3 du décret n° 2008-824 du 21 août 2008 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique hospitalière.
* 46 Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 relative à la modernisation de la fonction publique.
* 47 Didier Pirot, « La formation professionnelle des agents de la fonction publique territoriale. Bilan et perspectives », rapport présenté au conseil supérieur de la fonction publique territoriale le 1 er mars 2017, p. 20. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/174000192/index.shtml .
* 48 Les droits acquis au titre du DIF sont mobilisables au sein du CPA (voir infra) .
* 49 Le CPA du secteur privé a été créé par l'article 39 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.
* 50 Dans le secteur privé, le compte professionnel de prévention (CPP), partie intégrante du compte personnel d'activité (CPA), vise à comptabiliser les périodes d'exposition à un facteur de risque professionnel. La mise en oeuvre du CPP du secteur privé s'étant révélée complexe, le Gouvernement a modifié son régime pour le rendre plus opérationnel (ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l'exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention).
* 51 Les périodes de travail à temps partiel étant assimilées à des périodes de travail à temps complet.
* 52 Plusieurs critères sont fixés pour le secteur associatif : l'association doit être régie par la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association et être déclarée depuis trois ans au moins ; le bénévole doit siéger dans l'organe d'administration ou participer à l'encadrement d'autres volontaires.
* 53 Signature d'un engagement de cinq ans pour les sapeurs-pompiers volontaires, accomplissement de 90 jours de service sur l'année écoulée pour la réserve militaire, etc . (article D. 5151-14 du code du travail).
* 54 Dans ce cas, les heures acquises au titre du compte d'engagement citoyen (CEC) sont utilisées à titre subsidiaire, c'est-à-dire après l'utilisation des heures inscrites au compte personnel de formation (CPF).