B. UNE RIGUEUR BUDGÉTAIRE QUI POSE LA QUESTION DE L'AVENIR DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
1. Une nouvelle politique de l'audiovisuel qui reste à définir
Les intentions du nouveau Gouvernement à l'égard du secteur de l'audiovisuel ont été présentées, en particulier, dans la lettre de mission 9 ( * ) adressée par le Premier ministre à la ministre de la culture. Cette lettre précise en préambule que « l'accès de tous à la culture, dans une logique de lien social, d'émancipation et d'intégration, constituera la priorité de ce quinquennat » .
Concernant l'audiovisuel au sens strict, la lettre de mission du Premier ministre invite la ministre de la culture à réévaluer et clarifier « les missions des médias de service public dans un nouveau contexte numérique, par l'intermédiaire notamment de cahiers des charges rénovés et simplifiés, garantissant impartialité et qualité éditoriales, rôle culturel et diffusion du savoir » . Il reviendra également à la ministre de la culture de conforter « les sociétés de l'audiovisuel public dans leur rôle essentiel de soutien à la création » . Elle devra également proposer au Premier ministre « des réformes structurelles après une phase d'analyse et de concertation, en veillant à la modernisation de la gouvernance et au développement de synergies et de coopérations entre les sociétés, pour rendre l'audiovisuel public plus efficace et centré sur ses missions prioritaires » .
Si la lettre de mission mentionne, en particulier, des réformes structurelles et des coopérations entre les sociétés, elle est moins précise - et peut-être même moins audacieuse - que le projet du Président de la République pour l'audiovisuel qui évoquait, notamment, une réduction du nombre de chaînes, un rapprochement des sociétés de l'audiovisuel public et la nomination de leurs dirigeants par leurs conseils d'administration.
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Le programme pour l'audiovisuel de M. Emmanuel Macron,
Objectif 7 : Protéger l'indépendance éditoriale des médias d'information et conforter les médias de service public. « Aujourd'hui, la présence d'actionnaires industriels et financiers au capital de groupes de presse est une réponse aux difficultés économiques de la presse. Mais elle est source de soupçons sur la réalité de l'indépendance des rédactions et la liberté de la presse. Quant au secteur de l'audiovisuel, sa réglementation n'est plus adaptée à un environnement ouvert et concurrentiel. Demain, nous garantirons l'indépendance éditoriale des médias d'information et faciliterons leur migration numérique. À l'heure de la fragmentation des médias, les médias publics doivent incarner une exigence éditoriale d'impartialité et de qualité de l'information, jouer un rôle culturel et de soutien à la création, et fédérer les publics les plus larges. Nous ferons évoluer l'organisation, le fonctionnement et la gouvernance des médias de service public. - Créer un nouveau statut de l'entreprise de presse, sur le modèle des trusts anglo-saxons pour garantir l'indépendance éditoriale et journalistique. - Simplifier la réglementation audiovisuelle en matière de publicité, de financement et de diffusion, pour lever les freins à la croissance de la production et de la diffusion audiovisuelles et préparer le basculement numérique, tout en préservant la diversité culturelle. - Nous renforcerons le secteur public de l'audiovisuel pour qu'il réponde aux attentes de tous les Français et accélère sa transformation numérique, en concentrant les moyens sur des chaînes moins nombreuses mais pleinement dédiées à leur mission de service public. - Nous rapprochons les sociétés audiovisuelles publiques pour une plus grande efficacité et une meilleure adéquation entre le périmètre des chaînes et leurs missions de service public. Leurs conseils d'administration seront plus indépendants et plus ouverts dans sa composition. Ils seront chargés de désigner les dirigeants, après appel public à candidatures. » |
À l'occasion de son audition par votre commission de la culture le 25 octobre dernier, la ministre de la culture a indiqué avoir fixé « quatre impératifs stratégiques à court terme, dans ce contexte budgétaire : soutien à la création, information de référence, transformation numérique de l'offre et rayonnement international de la France » . Elle a également indiqué partager le diagnostic de votre rapporteur pour avis sur « la nécessité de rapprocher les sociétés de l'audiovisuel public et leur gouvernance ». Elle a évoqué « l'exemple de France Info [qui] nous montre toutefois que des coopérations et des synergies sont possibles, notamment dans le domaine numérique : le site d'information commun est un succès » . Elle a déclaré que « le Gouvernement a invité les dirigeants des sociétés à lui faire des propositions pour intensifier les collaborations et les rapprochements » en mentionnant l'offre culturelle, les réseaux locaux de France 3 et de France Bleu et les systèmes d'information.
Le CSA a également pris position en faveur d'un renforcement des mutualisations dans son avis relatif à l'exécution du COM de Radio France en 2016. Pour le Conseil les synergies entre Radio France et les autres sociétés de l'audiovisuel public « doivent continuer à se renforcer » en particulier « dans les domaines de la formation, des programmes jeunesse, du numérique et des programmes culturels » .
Si le Gouvernement n'a pas fait d'une réforme de l'audiovisuel public une priorité de son action du début de quinquennat - ce qui peut se comprendre compte tenu des autres chantiers ouverts notamment celui du droit du travail - il apparaît aujourd'hui que la réflexion engagée pourrait déboucher sur des évolutions importantes compte tenu en particulier des objectifs assignés au programme de révision des politiques publiques annoncé le 13 octobre 2017 « Action Publique 2022 » .
« Quels objectifs précis voulons-nous assigner à chaque politique publique ? Quels moyens souhaitons-nous consacrer à l'action publique ? » ; ces deux questions posées par le Premier ministre, Édouard Philippe, lors de l'annonce du programme 10 ( * ) concerneront également l'audiovisuel public, retenu parmi les 21 politiques publiques identifiées comme devant faire l'objet d'un examen prioritaire par le Comité Action Publique 2022 (CAP 2022).
Deux phases sont prévues : une première phase de diagnostic ouvert et partagé d'octobre 2017 à mars 2018 avec une revue des missions et de la dépense publique menée par les ministres et par le CAP 2022 qui associera les usagers et les agents publics puis, à l'issue d'une phase d'arbitrages rendus par le Président de la République et le Premier ministre, une seconde phase d'élaboration puis de mise en oeuvre opérationnelle des plans de transformation (ministériels et transversaux) à partir de mars 2018 .
Si la transformation numérique et la rénovation du cadre RH qui constituent deux des cinq chantiers transversaux, pourraient particulièrement concerner l'audiovisuel public - dont les moyens humains sont très dispersés et l'adaptation au numérique seulement amorcée - l'essence du programme Action Publique 2022 est de nature budgétaire et l'objectif final est d'abord de diminuer les dépenses publiques de 3 points de PIB d'ici 2022.
Dans ces conditions, on ne peut exclure que la réduction du périmètre et des missions du service public de l'audiovisuel prenne le pas sur une reconfiguration du secteur qui permettrait d'aboutir à des économies tout aussi substantielles à condition, cependant, de mobiliser une ingénierie ambitieuse pour réorganiser complètement le secteur de l'audiovisuel public. Votre rapporteur pour avis appelle donc à une certaine vigilance afin que le prisme budgétaire ne constitue pas la boussole exclusive de cette réforme au détriment des aspects culturels, éducatifs et démocratiques.
2. Des premières pistes évoquées par la ministre devant votre commission
Pour expliquer la baisse des crédits de l'audiovisuel de 1 %, la ministre de la culture a expliqué fin septembre que : « Les contrats d'objectifs et de moyens (COM) des groupes audiovisuels publics prévoyaient des augmentations de budget qui n'étaient pas réalistes, compte tenu de la situation budgétaire dégradée que ce gouvernement a trouvée en arrivant » 11 ( * ). L'annonce de baisses de crédits a créé d'autant plus d'incertitudes que le Gouvernement n'a pas accompagné l'annonce de ses choix budgétaires de perspectives de moyen terme. Une clarification était donc nécessaire. Elle est intervenue - au moins partiellement - lors de l'audition de la ministre devant votre commission le 25 octobre dernier. Les perspectives présentées devant votre commission font écho aux enjeux auxquels doit faire face l'audiovisuel public.
La ministre de la culture a, tout d'abord, indiqué 12 ( * ) que l'avenir de l'audiovisuel public passait par de « profondes transformations » . La première de ces transformations pourrait concerner le périmètre des missions sans que des précisions n'aient été données sur ce point. On ne sait pas encore si le Gouvernement pourrait proposer, par exemple, des suppressions de chaînes afin de concentrer les moyens comme l'évoquait le programme du président de la République. Une réflexion interministérielle entre le ministère de la culture et les ministères de l'économie et des comptes publics est en cours, à laquelle sont associées les sociétés concernées. La ministre a indiqué que ces dernières devraient remettre mi-novembre leurs premières pistes de réforme et que ce chantier devrait se poursuivre jusque début 2018.
La ministre de la culture a ensuite évoqué la question des rapprochements entre les sociétés de l'audiovisuel public, en indiquant qu'aucune piste n'était écartée pour l'avenir, notamment la mise en oeuvre d'une gouvernance commune. Elle a mentionné les coopérations déjà engagées notamment dans l'information et la culture et les perspectives de rapprochement qui pourraient exister entre France 3 et France Bleu.
Votre rapporteur pour avis ne peut que se féliciter de ce changement d'attitude par rapport au précédent quinquennat, marqué par le statu quo . Il observe néanmoins que les attentes sont maintenant élevées par rapport aux transformations structurelles annoncées et que le risque existe de décevoir si les choix opérés devaient ne pas être « à la hauteur ».
C'est notamment le cas concernant le financement de l'audiovisuel public. La ministre de la culture a annoncé que le Gouvernement travaillait à un élargissement de l'assiette de la CAP avec pour objectif une réforme dans le cadre du PLF 2019. Mais si la perspective d'une réforme « à l'allemande » a été considérée comme une option intéressante par la ministre, celle-ci a toutefois indiqué que ce n'était pas la seule .
Votre rapporteur pour avis ne partage pas l'idée qu'il y aurait plusieurs options d'un intérêt identique. Parmi les réformes qui permettraient de clarifier le financement, de se prémunir de la baisse du financement liée à l'évolution des usages, de lutter contre la fraude et de garantir les moyens de l'audiovisuel public, seul l'établissement d'une taxe au foyer permet d'atteindre tous les objectifs .
L'élargissement de l'assiette de la CAP aux objets connectés ne permettrait pas, par exemple, de lutter efficacement contre la fraude et le recours à des dotations budgétaires ferait perdurer l'instabilité dans le financement.
Le modèle allemand est le seul à remplir toutes les conditions nécessaires à un financement pérenne et stable ; toute autre option présenterait de sérieux inconvénients. En tout état de cause, les attentes créées par la ministre de la culture apparaissent maintenant élevées.
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La tentation d'une rebudgétisation des crédits de l'audiovisuel ? Le rapport de la Cour des comptes sur la CAP 13 ( * ) identifie trois options pour la réforme de la CAP. L'une d'entre elles au moins apparaît peu satisfaisante, celle consistant à élargir l'assiette aux objets connectés (tablettes, smartphones, PC). Un tel élargissement ne ferait qu'aggraver la fraude tandis que les problèmes de qualification juridique de ces objets connectés ne semblent pas réglés par les services de Bercy. Une variante consisterait à taxer les abonnements ADSL mais le développement de l'OTT ouvre à court terme des alternatives puissantes à l'ADSL pour recevoir les programmes. Cette solution ne serait donc pas pérenne. Le schéma de la réforme à l'allemande semble soulever encore quelques interrogations. Une telle réforme pourrait rapporter jusqu'à 225 millions d'euros mais les données ne sont pas arrêtées sur le nombre de jeunes et de personnes aux revenus modestes qui pourraient entrer dans la nouvelle assiette d'une taxe au foyer. Dans ces conditions, la rebudgétisation semble avoir ses partisans à Bercy d'autant plus qu'elle serait moins « douloureuse » qu'une taxe à l'allemande qui ne serait plus « noyée » dans l'avis de taxe d'habitation mais individualisé suite à la réforme de celle-ci. Une des conséquences de l'intégration de la CAP dans les prélèvements obligatoires (PO) devrait être que le versement aux entreprises sera qualifié de dépense des administrations publiques (APU) et que les entreprises de l'audiovisuel public pourraient intégrer le secteur des organismes d'administration centrale (ODAC). Une telle évolution pourrait constituer un argument supplémentaire en faveur d'une rebudgétisation. Selon la Cour des comptes, le statut particulier de la CAP (hors PO) explique le moindre intérêt qu'a pu prêter Bercy ces dernières années aux réformes limitées conduites dans le secteur audiovisuel. Une rebudgétisation pourrait ainsi constituer un préalable à un dialogue budgétaire plus « coercitif » avec les sociétés concernées. Votre rapporteur pour avis estime que cette rebudgétisation aurait précisément pour défaut de « rétrécir » la longueur des rênes de la tutelle alors même que le sujet devrait être, selon lui, de renforcer la responsabilité du management de ces entreprises. C'est pourquoi une rebudgétisation, qu'il n'appelle pas de ses voeux, devrait au minimum s'inscrire dans le cadre d'une loi de programmation des finances publiques. |
La même situation se retrouve concernant le mode de nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public. En annonçant le lancement d'une réflexion dans les prochains mois - alors même qu'une nomination importante concernant la présidence de Radio France doit intervenir au premier trimestre 2019 - le Gouvernement a ouvert la porte à des évolutions substantielles et il ne serait pas compris que « la montagne accouche d'une souris ».
La ministre de la culture a enfin regretté que les COM ne soient pas alignés entre eux ni alignés sur les échéances politiques. Votre rapporteur partage ce souci. Il rappelle que la multiplication des COM est une des causes des retards dans leur élaboration et que seul un COM commun permettrait véritablement de conclure un contrat entre l'audiovisuel public et la puissance publique, ce qui pose à nouveau la question d'une réforme systémique permettant de traiter simultanément la gouvernance, les structures, le financement et la stratégie.
3. Un chantier législatif compliqué à articuler avec le calendrier de l'année 2018
Lors de son audition par votre commission, la ministre de la culture a également indiqué que : « La transposition de la directive (SMA) devrait avoir lieu en 2018 en France. Elle ouvrira la possibilité d'une refonte de la régulation audiovisuelle en France, posée par la loi de 1986 relative à la liberté de communication » . La France devrait disposer de deux ans pour transcrire la nouvelle directive SMA en droit interne mais le souhait exprimé par la ministre d'engager ce processus dès 2018 laisse effectivement entendre que ce texte devrait être sensiblement plus large dans son périmètre que la seule transcription de la directive.
Pourrait être incluse dans ce projet de loi la question de la nomination des présidents de l'audiovisuel public, qui a fait l'objet d'un engagement du président de la République. Or cette question pose un problème de calendrier compte tenu du renouvellement prévu de la présidence de Radio France au premier semestre 2019. Interrogé à ce sujet lors de son audition par votre commission le 17 juillet dernier, le président du CSA, M. Olivier Schrameck, a indiqué que : « La nomination du président de Radio France interviendra effectivement au premier semestre 2019. D'ici là, il conviendra de transposer en droit français la directive européenne précitée qui sera adoptée en décembre 2017. Le législateur, en ayant une conception large de cette transposition, pourra alors agir pour améliorer la régulation audiovisuelle. J'attire toutefois votre attention sur la nécessité d'adopter ce texte dans les premiers mois de l'année 2018 , sans quoi il semblerait compliqué d'appliquer la nouvelle législation au processus de nomination du prochain président de Radio France » 14 ( * ) .
Le délai évoqué par le président du CSA pour modifier les règles de nomination des présidents de l'audiovisuel public semble, en réalité, d'ores et déjà hors d'atteinte puisque l'adoption de la directive a pris du retard et que les travaux interministériels sur l'évolution de l'audiovisuel public devraient se prolonger jusque début 2018, comme l'a indiqué la ministre. En outre, ces travaux devront s'articuler avec les arbitrages du programme « Action Publique 2022 » qui sont attendus pour mars 2018 et qui pourraient, à leur tour, impacter les moyens et les missions de l'audiovisuel public.
Enfin, dans le prolongement des travaux de votre commission sur la chronologie des médias présentés juillet dernier 15 ( * ) , la ministre a indiqué avoir « confié une mission de médiation à M. Dominique d'Hinnin, pour faire aboutir les discussions professionnelles, bloquées depuis trop longtemps » qui disposera d' « un maximum de six mois pour trouver un nouvel accord » à défaut de quoi le Gouvernement pourrait envisager d'agir en proposant d'adopter un nouveau cadre législatif.
Ce délai de six mois a pour conséquence de reporter au second trimestre, dans le meilleur des cas, le moment où il deviendra possible de définir les dispositions ayant vocation à figurer dans une loi audiovisuelle. Même en cas d'accord professionnel sur la chronologie des médias certaines dispositions devront figurer dans la loi, qu'il s'agisse de dispositions propres à la chronologie des médias telle la modification du délai de la vidéo à la demande et son articulation avec la salle ou des dispositions qui pourraient constituer des contreparties accordées aux acteurs historiques, comme le nombre de coupures de publicité dans les films dont la durée est supérieure ou égale à 1h45.
Votre rapporteur pour avis aurait tendance, à la vue de ces éléments, à considérer qu'une loi de grande envergure a peu de chances d'être examinée au Parlement avant le début du second semestre 2018 ce qui, compte tenu des contraintes pesant sur l'ordre du jour du Parlement à compter d'octobre, liées à l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances, pourrait conduire à reporter l'adoption finale de ce texte au début 2019. La DGMIC ne semble pas exclure un tel calendrier puisque son directeur général a indiqué à votre rapporteur pour avis que si la discussion est suffisamment avancée à la fin de l'année 2018, une conclusion au début 2019 ne devrait pas constituer un obstacle à ce que ce texte modifie les conditions de la nomination du prochain président de Radio France alors même que l'actuel titulaire de la fonction a été nommé le 27 février 2014.
Le calendrier d'une « grande loi audiovisuelle » en 2018 est donc contraint et rend d'autant plus difficile de prendre en compte l'ensemble des sujets aujourd'hui en discussion.
* 9 Lettre de mission publiée par La Correspondance de la Presse du 28 septembre 2017.
* 10 « Lancement d'Action Publique 2022 », dossier de presse du SIG du 13/10/2017.
* 11 Les Échos , 19 septembre 2017.
* 12 Le compte rendu de l'audition de la ministre de la culture est reproduit en annexe du présent avis.
* 13 « La contribution à l'audiovisuel public (2007-2016) : régime, collecte et usage » (juillet 2017).
* 14 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170717/cult.html.
* 15 http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/redaction_multimedia/2017/2017-Documents_pdf/20170727_Chronologie_medias_note_de_synthese_final.pdf.