II. LE PATRIMOINE, UN LEVIER AU SERVICE DES TERRITOIRES
A. UN CONTEXTE FAVORABLE
1. Une nette prise de conscience des enjeux de développement territorial autour de la protection et de la valorisation du patrimoine
L'année écoulée a été marquée par la publication de deux rapports , qui ont permis de franchir un cap dans la prise de conscience de la capacité du patrimoine à contribuer au développement des territoires. Il s'agit, d'une part, du rapport d'Yves Dauge, remis le 1 er février 2017, sur la mise en place d'un plan national pour les espaces protégés et, d'autre part, du rapport de Martin Malvy, remis le 14 mars 2017, sur l'attractivité touristique du patrimoine. Tous deux mettent en évidence l'impact direct du patrimoine sur le dynamisme économique des territoires, particulièrement en zone rurale. Bien que demandés sous le précédent quinquennat, les propositions qui s'en dégagent paraissent intéresser le nouveau Gouvernement.
a) Les politiques patrimoniales au secours des centres anciens dégradés
Les potentialités offertes par le classement au titre des sites patrimoniaux remarquables , le nouveau régime d'espaces protégés créé par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, pourraient être utilisées pour relancer les moyennes et petites villes patrimoniales aujourd'hui confrontées à un décrochage culturel, social et économique . C'est en tout cas le sens des préconisations du rapport d'Yves Dauge, afin de sauver 600 villes qu'il a identifiées et qui, en dépit de leur centre historique, font face à la baisse de leur population, à la concurrence des grands pôles urbains, à la dégradation de l'habitat ancien et à l'installation des commerces en périphérie.
Une expérimentation a été lancée cet automne dans dix-sept villes 1 ( * ) de trois régions - Centre-Val de Loire, Grand Est et Occitanie - sur la base des conclusions du rapport. L'État accompagne les communes concernées dans la construction du projet de revitalisation. Il réalise des diagnostics de réaménagement et apporte un soutien financier pour leur permettre de recruter un chef de projet. Les DRAC et les écoles nationales supérieures d'architecture sont mobilisées. La revalorisation d'un million d'euros des crédits pour les études et les travaux en espaces protégés (8,9 millions d'euros inscrits au titre de l'action 2 « Architecture et espaces protégés ») doit faciliter la mise en oeuvre de cette expérimentation.
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Les propositions du rapport d'Yves Dauge pour relancer les moyennes et petites villes Le plan national pour les espaces protégés proposé par Yves Dauge s'articule autour de trois idées principales : - inscrire ces villes au sein d'alliances avec les pôles urbains et les communes rurales environnantes pour développer les complémentarités entre elles dans des domaines aussi divers que la mobilité, la santé ou la culture ; - mettre en place une véritable ingénierie patrimoniale et urbaine en rassemblant, à l'échelle d'un territoire, autour d'un chef de projet, les compétences des architectes, des urbanistes, des paysagistes et des services de l'État, comme la DRAC, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et l'architecte des bâtiments de France (ABF) pour créer des synergies entre ces acteurs, qui travaillent aujourd'hui rarement ensemble ; - revitaliser les centres-villes en rénovant l'habitat, en encourageant la renaissance des commerces, en renforçant leur attractivité économique et touristique et en dynamisant leur activité culturelle. Le retour des habitants, dont la présence conditionne le développement des autres activités, constitue l'enjeu premier. La priorité constante accordée à la construction de logements neufs à la périphérie des villes, au détriment des aides au logement ancien ou à la construction de logements neufs en centre-ville, a eu des conséquences désastreuses. Les documents de protection des sites patrimoniaux remarquables (SPR), à savoir les plans de valorisation de l'architecture et du patrimoine (PVAP) et les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), pourront servir de cadre pour poser les principes de cette renaissance urbaine. Ils devront également être pris en considération dans les plans locaux d'urbanisme intercommunal (PLUI) et les schémas de cohérence territoriale (SCOT). Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication |
Les enseignements qui seront tirés de cette expérimentation ont vocation à s'articuler avec le plan en faveur des villes moyennes lancé par le ministère chargé de la cohésion des territoires, pour permettre la définition d'une nouvelle politique à destination des villes moyennes, c'est-à-dire de plus de 20 000 habitants, et des villes de taille plus réduite. Il paraît en tout cas essentiel que les petites villes ne soient pas oubliées de cette politique , alors qu'une majorité des 800 SPR sont aujourd'hui situés dans des villes de moins de 20 000 habitants.
Lors de sa présentation, le 17 novembre dernier, de la stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine, la ministre de la culture, Françoise Nyssen, a également annoncé que les ABF auraient vocation à intervenir davantage en amont pour prodiguer des conseils et des recommandations sur les projets de revitalisation des centres historiques ou les opérations importantes de logement en zone tendue. Leur formation initiale, dispensée au sein de l'Ecole de Chaillot, pourrait être enrichie pour mieux intégrer les enjeux d'aménagement et de revitalisation des territoires ainsi que ceux de transition énergétique, comme les problématiques de construction de « la ville sur la ville » et de réutilisation du bâti existant.
La mise en oeuvre du plan proposé par Yves Dauge devra nécessairement s'accompagner d'une réflexion sur une évolution de la fiscalité pour encourager les investissements dans les centres anciens .
Le rapport formule aujourd'hui plusieurs propositions en la matière.
Il appelle à améliorer l'attractivité de la fiscalité applicable aux opérations de restauration immobilière , communément désignée sous le nom de fiscalité « Malraux » , dans les villes où des besoins ont été identifiés en augmentant le taux de la réduction d'impôt consentie - aujourd'hui de 22 % pour les SPR disposant d'un PVAP et de 30 % pour les SPR disposant d'un PSMV approuvé - aux alentours de 40 %, et même de 50 % dans les secteurs les plus insalubres. En contrepartie, le taux pourrait être moins avantageux dans les grandes villes pour ne pas grever le budget de l'État et concentrer les efforts sur les secteurs qui en ont le plus besoin. Il propose également de porter le montant des travaux pris en compte de 400 000 à 500 000 euros, étalé en contrepartie sur trois ans au lieu de quatre, selon la demande de l'investisseur.
Il préconise que le taux de TVA pour les travaux soit ramené à 5,5 % dans l'ancien et à 10 % pour le neuf en centre-ville.
Il évoque enfin l'idée d'utiliser les potentialités offertes par le dispositif fiscal de promotion de l'investissement locatif, dit dispositif « Pinel » , pour relancer le logement dans ces centres-villes dégradés, en soulignant l'intérêt de relever dans ces conditions le plafonnement global.
Il insiste sur la nécessité de garantir une réelle stabilité des dispositions fiscales mises en place. Compte tenu des délais nécessaires à l'obtention d'un permis de construire, toute incertitude est de nature à décourager les investisseurs.
Il s'agit d'autant de sujets sur lesquels devrait se pencher le groupe de travail commun à plusieurs commissions et délégations du Sénat sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs , dont les travaux doivent débuter dans quelques semaines. Sa création fait suite au rapport d'étape de juillet dernier de nos collègues Rémy Pointereau et Martial Bourquin, fait au nom de la délégation aux entreprises et de la délégation aux collectivités territoriales, qui pointait la fragilisation des centres-villes sous l'effet d'une dégradation du bâti, intérieur et extérieur, de difficultés d'accès et de station, de la baisse de la population du centre et de sa paupérisation, de la fuite des équipements attractifs et des services du quotidien et de la concurrence des grandes surfaces en périphérie.
Ce rapport identifiait plusieurs défis à relever , parmi lesquels le défi de l'uniformisation , qui se traduit par une disparition des petits commerces faisant peser un risque sur le patrimoine local, et le défi de la dévitalisation , avec le départ massif des populations vers les périphéries et les banlieues, dont les loyers sont plus bas et où se situent désormais les commerces. Il soulignait déjà que la situation particulière des centres-villes et des centres-bourgs mériterait une évaluation spécifique, compte tenu du nécessaire équilibre à trouver entre protection et revitalisation .
L'enjeu est d'autant plus important qu'il est parfois reproché aux instruments de protection en espaces protégés de précipiter les difficultés de ces villes en soumettant les opérations immobilières ou commerciales à des règles trop lourdes. Le patrimoine est pourtant ce qui fait la richesse de ces villes et pourrait constituer un moteur de leur attractivité. Renoncer aux impératifs de protection n'apparaît pas comme une solution . Remettre à jour ces documents de protection élaborés il y a plusieurs dizaines d'années, alors que les besoins et les enjeux étaient tout autres, serait, en revanche, une idée à explorer.
b) La richesse et la diversité du patrimoine, clés de l'attractivité des territoires
Le rapport de Martin Malvy met en exergue l'atout que représente, pour la France, le fait de compter un patrimoine nombreux, diversifié et relativement bien réparti sur l'ensemble du territoire. Cette richesse patrimoniale, conjuguée à une richesse culturelle, comptent parmi les principaux facteurs de l'attractivité de la « Destination France » pour les touristes internationaux. Les territoires, qui ont pourtant tous un atout patrimonial à faire valoir, ne parviennent pas tous à attirer les flux touristiques, d'où l'enjeu que peut représenter cette question pour un certain nombre d'entre eux .
Martin Malvy en tire plusieurs enseignements, parmi lesquels celui « qu'accroître la fréquentation touristique ne dépend pas seulement du site, mais de l'histoire qu'il raconte ». Il faut non seulement protéger le patrimoine, le mettre en valeur, mais aussi le « réenchanter », l'inscrire dans des parcours et le projeter vers l'avenir avec le numérique.
Ses principales conclusions portent sur la nécessité d'une meilleure coopération entre les acteurs du tourisme et ceux de la culture , à tous les échelons territoriaux, mais aussi d'une meilleure coopération entre États et collectivités territoriales , dans une domaine où, il y a encore peu, la Cour des comptes 2 ( * ) observait qu'une « confusion des interventions », des « doublons » et une « dilution des responsabilités » n'étaient pas rares.
La question des labels, marques, appellations et réseaux patrimoniaux est également évoquée . S'ils ont contribué à structurer l'offre et à qualifier les projets au niveau, leur multiplicité nuit à leur lisibilité à l'international. Seule l'inscription sur la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO et le label « Plus beau village de France » seraient attractifs pour les visiteurs étrangers. Pour faciliter la promotion à l'international, Martin Malvy proposait la création d'un label unique, attribué aux biens labellisés au niveau national après examen. La création d'un label « Patrimoine de France / French Heritage » a été annoncée par la ministre de la culture, Françoise Nyssen, à l'occasion de la présentation de la stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine, le 17 novembre dernier.
Le rapport suggère aussi d' élargir la compétence du Centre des monuments nationaux à l'appui aux réseaux nationaux, en lui confiant une responsabilité en matière d'animation et de promotion des territoires labellisés par l'État.
Sans même attendre les préconisations du rapport de Martin Malvy, le ministère chargé de la culture a d'ailleurs lancé, au cours de la dernière année, une stratégie en faveur du tourisme culturel , avec l'organisation, en décembre 2016, des premières « Rencontres du tourisme culturel » et la signature, en juillet 2017, d'une nouvelle convention-cadre entre les ministères chargés du tourisme et de la culture pour impulser une nouvelle dynamique de travail en commun et promouvoir la filière du tourisme culturel.
L'un des volets de cette stratégie vise à favoriser une meilleure répartition et un véritable ancrage territorial du tourisme culturel . En dépit d'un patrimoine largement réparti sur l'ensemble de notre pays, la plupart des visites touristiques se concentrent sur 20 % d'entre eux, signe que des efforts en matière de valorisation et de promotion doivent être accomplis. Un référent en matière de tourisme devrait être nommé dans chacune des DRAC.
Votre rapporteur pour avis souhaite que cette nouvelle approche permette de créer les conditions d'un cercle vertueux : si le développement touristique s'appuie sur la richesse et de la diversité de notre patrimoine, la manne financière apportée par le tourisme pourrait aussi permettre de préserver cette richesse patrimoniale aujourd'hui menacée par la baisse des subventions croisées.
2. Des annonces encourageantes
La mission confiée par le Président de la République à Stéphane Bern apparaît révélatrice d'un certain regain d'intérêt pour le patrimoine. L'animateur a été chargé de réaliser un inventaire de l'état du patrimoine pour évaluer les besoins et faire apparaître les nouvelles urgences. Ce travail s'appuiera sur le nouvel état sanitaire qui devait être réalisé en 2017 par les services du ministère chargé de la culture s'agissant du patrimoine protégé au titre des monuments historiques. La Fondation du Patrimoine apporte son aide pour ce qui concerne le patrimoine industriel et vernaculaire, qui entrent également dans le champ de la mission. Les besoins en restauration seraient immenses. D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, ils concerneraient particulièrement les édifices religieux, dont 5 000 sur 70 000 nécessiteraient des travaux et 500 seraient menacés de destructions ou d'effondrement.
Stéphane Bern aura également pour rôle de proposer de nouvelles sources de financement pour faciliter la mise en oeuvre des programmes de restauration . Le développement du mécénat, du financement participatif et des opérations de souscriptions publiques seront examinés. Les solutions mises en oeuvre par nos voisins européens pourraient alimenter la réflexion.
Sans attendre les conclusions du rapport de Stéphane Bern, qui devrait être remis en février 2018, le Gouvernement propose déjà, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2017, la création d'un « Loto du patrimoine » . Ce type d'instrument existe déjà, sous des formes diverses, dans plusieurs pays européens, comme au Royaume-Uni, en Allemagne, aux Pays-Bas ou en Italie. Il s'agit d'une idée relativement ancienne, proposée par notre ancien collègue député, François de Mazières, depuis une quinzaine d'années. Faute de pouvoir exiger sa création en raison des règles qui s'imposent au droit d'amendement des parlementaires, il avait obtenu la publication d'un rapport sur le sujet. Jusqu'ici, la proposition s'était toujours heurtée à la crainte que sa mise en place ne se traduise par un manque à gagner pour l'État et n'inspire d'autres demandes du même type.
La proposition soumise au Parlement porte sur l'organisation d'un tirage du loto , qui pourrait avoir lieu la veille des journées du patrimoine, et sur la mise en place d'un jeu de grattage dédié . Sa durée annuelle pourrait s'étaler entre trois et six mois. Pour ne pas grever le budget de l'État, il devrait s'agir d'un tirage spécial du loto par rapport aux dates habituelles de tirage. La part des recettes revenant à l'État qui serait tirée de ces deux jeux serait affectée à un fonds spécifique « Patrimoine en péril » créé au sein de la Fondation du patrimoine . D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, la Française des Jeux aurait évalué entre 5 et 20 millions d'euros le montant des recettes, forcément aléatoire, qui pourrait ainsi être dégagé annuellement.
Même si sa gestion devrait être confiée à la Fondation du patrimoine, il est envisagé que les crédits du fonds puissent servir à la réhabilitation de tous les patrimoines, qu'ils soient ou non protégés , dont celui identifié par la mission de Stéphane Bern, ainsi que des monuments confiés au Centre des monuments nationaux. Les dossiers devraient être sélectionnés par un comité d'experts.
Cette annonce apparaît d'autant plus salutaire que la Fondation du patrimoine a vu sa situation financière se dégrader ces dernières années, soulevant de vives inquiétudes compte tenu de son rôle essentiel dans la protection du patrimoine non protégé . Ses ressources tendent à s'éroder au fil des ans : elles sont passées de 34,3 millions d'euros en 2015 à 32,7 millions d'euros en 2016.
La baisse du produit des successions en déshérence , dont une fraction est attribuée à la fondation en application de l'article L. 143-7 du code du patrimoine, constitue une source de préoccupation. Elle serait le fait de l'épuisement du stock de dossiers non résolus et des progrès réalisés dans la recherche des héritiers. Alors que cette ressource était encore de 11 millions d'euros en 2014, elle n'atteignait plus que 5 millions d'euros en 2017. Le relèvement de 50 % à 75 % du taux du produit des successions en déshérence intervenu il y a un an n'a pas suffi à enrayer cette baisse : il a seulement permis de compenser les pertes sans apporter de ressources supplémentaires. Cette évolution est d'autant plus problématique que cette ressource a vocation à couvrir, avec les ressources propres de la fondation - adhésion, frais de gestion à 6 % sur les souscriptions, frais de dossiers, produits financier, pour un montant total de 2 millions d'euros en 2017 -, ses dépenses de fonctionnement , qui s'élèvent en moyenne, chaque année, à 7 millions d'euros.
Le déclin de cette ressource fragilise la Fondation du patrimoine , même si sa solidité financière à court terme est assurée par la trésorerie assurée par les souscriptions populaires , dont le produit a cru de 10 millions d'euros en 2014 à 14 millions d'euros en 2017. Cette ressource s'avère néanmoins aléatoire selon les projets et montre ses limites pour ceux portés par de très petites communes. Le mécénat d'entreprise , dont le montant est stable à 5,5 millions d'euros, et les subventions des collectivités territoriales , pour un montant de 3 millions d'euros, complètent les ressources de la fondation.
Lors de son audition devant votre commission le 22 novembre dernier, la ministre de la culture, Françoise Nyssen, a laissé entendre qu'elle ne serait pas hostile à un relèvement du plafond de 5 %o à 1 % du chiffre d'affaires, en ce qui concerne la réduction d'impôt pour les dons réalisés par les entreprises, afin d'encourager le mécénat des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises.
Votre rapporteur pour avis a noté avec satisfaction la volonté de la Fondation du patrimoine, au travers du soutien qu'elle apporte à tel ou tel projet, d'encourager les chantiers d'insertion et d' éviter la perte d'un certain nombre de savoir-faire qui nécessitent des qualifications très rares. On retrouve cette même volonté de perpétuer les savoir-faire avec l'annonce faite par la ministre chargée de la culture, à l'occasion de la présentation de la stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine, de la levée des principaux freins au développement de l'apprentissage sur les chantiers patrimoniaux et de la promotion du baccalauréat professionnel « Intervention sur le patrimoine bâti ».
En réponse au désengagement financier des collectivités territoriales dans la protection du patrimoine, le présent projet de loi de finances prévoit la création d'un fonds destiné à accompagner les communes à faible potentiel financier dans la sauvegarde de leurs monuments historiques , doté de 15 millions d'euros en AE. Il concernerait les communes de moins de 2 000 habitants, qui concentrent une grande partie du patrimoine protégé de notre pays. Des assouplissements pourraient être consentis en direction des communes jusqu'à 10 000 habitants. Il pourrait s'appliquer aux édifices présentant des besoins sanitaires avérés qui appartiennent à la commune elle-même ainsi qu'aux édifices qui appartiennent à des propriétaires privés mais qui sont situés sur le territoire de cette commune. Il se traduirait par une bonification, jusqu'à 80 %, du taux de subvention octroyé par l'État pour la restauration d'un monument historique, sachant que celui-ci s'établit aujourd'hui entre 30 % et 50 % pour les immeubles classés et entre 10 % et 20 % pour les immeubles inscrits.
L'intervention de ce fonds serait conditionnée à une participation de la région dans le financement de l'opération de restauration. Le niveau minimal exigé de participation de la région n'a pas été précisé. L'objectif du dispositif est d' encourager les régions à se substituer aux départements dans le financement du patrimoine , dans un moment où le retrait de ces derniers est perçu comme durable. L'enjeu est d'autant plus important que peu de régions se sont encore positionnées sur les questions de patrimoine depuis la réforme de l'organisation territoriale. La région Grand-Est et les Hauts-de-France feraient figure de précurseurs ; l'Ile-de-France y viendrait également progressivement. Les effets de ce dispositif pourraient être positifs au-delà des seules communes bénéficiaires , en incitant chacune des régions à définir les critères de leur intervention.
* 1 Les dix-sept villes concernées par l'expérimentation sont les suivantes : Gien, Romorantin-Lanthenay, La Châtre, Sancerre, Sedan, Chaumont, Lunéville, Longwy, Bar-le-Duc, Saint-Dié-des-Vosges, Guebwiller, Lauzerte, Lodève, Figeac, Villefranche-de-Rouergue, Pont-Saint-Esprit et Mende.
* 2 Rapport de la Cour des comptes de 2013 sur l'organisation territoriale de l'État.