B. LE MAINTIEN D'UNE DÉPENSE FISCALE TRADUISANT LA RECONNAISSANCE DE LA NATION ENVERS SES ANCIENS COMBATTANTS
Outre les dispositifs financés par les crédits budgétaires du programme 169, la reconnaissance de la Nation envers ses anciens combattants se traduit par plusieurs dispositifs de nature fiscale . Comme pour les prestations versées aux anciens combattants, leur origine remonte à l'entre-deux-guerres.
Cinq dépenses fiscales sont rattachées au programme, dont trois portent sur l'impôt sur le revenu . Si deux d'entre elles sont symboliques et, en raison du nombre très faible de leurs bénéficiaires, n'ont qu'une incidence budgétaire très limitée, les trois autres représentent une perte de recettes pour l'État estimée en 2018 à 759 millions d'euros , en diminution de 0,4 % sur un an et de 1,3 % sur deux ans selon les projections figurant dans le présent projet de loi de finances.
Ainsi, les contribuables de plus 74 ans titulaires de la carte du combattant , ainsi que leurs conjoints survivants si l'ancien combattant lui-même en a bénéficié, se voient attribuer une demi-part de quotient familial . La retraite du combattant , les PMI , les rentes mutualistes dans la limite d'un plafond ainsi que l'allocation de reconnaissance que touchent les harkis et leurs veuves ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu . Enfin, les versements effectués par les titulaires de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation (TRN) en vue de la constitution d'une rente mutualiste sont déduits du revenu imposable .
Les dépenses fiscales associées à
la mission
« Anciens combattants, mémoire et liens avec la
Nation »
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Impôt concerné |
Dispositif |
Nombre de
bénéficiaires
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Chiffrage pour 2017
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Chiffrage pour 2018 |
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(en millions d'euros) |
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Impôt
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Exonération de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité, des retraites mutualistes servies aux anciens combattants et aux victimes de guerre et de l'allocation de reconnaissance servie aux harkis et à leurs veuves Date de création : 1934 |
1 753 886 |
185 -175 |
175 |
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Demi-part supplémentaire pour les contribuables (et
leurs conjoints survivants) de plus de 74 ans titulaires de la carte du
combattant
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908 017 |
530 -550 |
550 |
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Déduction des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant Date de création : 1941 |
187 330 |
36 -37 |
34 |
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Droits d'enregistrement
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Réduction de droits en raison de la qualité du donataire ou de l'héritier (mutilé, etc.) Date de création : 1959 |
nd |
å |
å |
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Exonération de droits de mutation pour les successions des victimes d'opérations militaires ou d'actes de terrorisme Date de création : 1939 |
nd |
nc |
nc |
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Total |
2 849 233 1 |
751 -762 1 |
759 1 |
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1 : approximation compte tenu des données manquantes |
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å : coût inférieur à 0,5 million d'euros |
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nd : non déterminé |
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nc : non chiffrable |
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Source : Commission des affaires sociales et projet annuel de performance de la mission annexé au PLF
Ces dépenses fiscales sont ouvertes sous condition d'âge , soit à partir de 65 ans s'agissant de l'exonération de la retraite du combattant de l'impôt sur le revenu, soit à partir de 74 ans pour la demi-part supplémentaire de quotient familial accordée aux titulaires de la carte du combattant et, si ces derniers en ont bénéficié de leur vivant, à leurs conjoints survivants. Elles ont donc connu ces dernières années, contrairement aux crédits budgétaires du programme 169, une évolution dynamique en raison du vieillissement démographique des anciens combattants , et ce alors que l'intégralité de la troisième génération du feu est désormais âgée d'au moins 75 ans.
La demi-part supplémentaire représente à elle-seule 72,5 % du montant total de l'ensemble des dépenses fiscales à destination du monde combattant et a vu son âge de déclenchement 18 ( * ) récemment abaissé d'un an. En conséquence, le nombre de ses bénéficiaires a augmenté de 12,3 % entre 2015 et 2016 pour s'établir à 908 917 , son coût progressant dans le même temps quant à lui de 7,8 %, à 550 millions d'euros , et s'étant stabilisé depuis cette date.
A l'inverse, le nombre de bénéficiaires de l' exonération de la retraite du combattant et des PMI de l'impôt sur le revenu a décliné au même rythme que celui des titulaires de ces prestations. Entre 2015 et 2016, il a reculé de 3,6 % , son coût diminuant quant à lui de 10 % , puis encore de 2,8 % en 2017 pour s'établir à 175 millions d'euros . Enfin, si le nombre de bénéficiaires de la déduction du revenu imposable des versements effectués dans le cadre de la rente mutualiste du combattant était plus élevé en 2016 qu'en 2015 (+ 6,5 %), son coût a connu une augmentation plus modeste (+ 2,6 %) avant de reculer à nouveau (- 5,1 % en 2017 et - 8,1 % en 2018) et d'être estimé l'an prochain à 34 millions d'euros .
En dix ans, la dépense fiscale en faveur du monde combattant a progressé de 80,7 % , puisqu'elle est passée de 420 millions d'euros en 2008 à une prévision de 759 millions d'euros en 2018. L'intégralité de cette augmentation provient de la demi-part supplémentaire offerte aux titulaires de la carte du combattant, dont le coût a été multiplié par trois sur cette période, de 180 à 550 millions d'euros .
Comme votre commission l'avait déploré à plusieurs reprises ces dernières années, des écarts importants persistent entre les estimations formulées en loi de finances et la dépense effectivement constatée . Pour l'année 2016, si la dépense fiscale définitive, telle qu'elle figure dans le PLF pour 2018, est de 769 millions d'euros , elle était annoncée à 789 millions d'euros dans le PLF pour 2016 et à 747 millions dans celui pour 2017. S'agissant de 2017, initialement attendue à 751 millions d'euros (PLF pour 2017), la dépense fiscale pourrait finalement s'élever à 762 millions d'euros (PLF pour 2018). Un meilleur pilotage de ces dépenses fiscales par le ministère de l'action et des comptes publics est donc nécessaire.
De manière récurrente, des voix se font entendre en faveur d'une rationalisation de la politique fiscale de l'État en faveur des anciens combattants. Sur cette question, votre commission a une doctrine claire , que votre rapporteur pour avis partage : ces dépenses fiscales font partie intégrante du droit à réparation et ne peuvent en être distinguées . Il faut les préserver de toute velléité d'en réduire le périmètre ou d'en resserrer les critères d'attribution dans le seul but d'augmenter les recettes de l'État. Le monde combattant est légitimement attaché à ces mécanismes qui consacrent la place éminente de ses membres dans la société française. I l ne serait donc pas acceptable de les remettre en cause , sans nier la nécessité d'améliorer leur pilotage et l'information du Parlement à leur sujet.
* 18 74 ans, contre 75 ans avant la loi de finances pour 2016.