III. DES OPÉRATEURS CONFORTÉS DANS LEUR RÔLE AU SERVICE DU MONDE COMBATTANT
A. L'ONAC MODERNISÉ POUR MIEUX SERVIR SES RESSORTISSANTS
Désormais centenaire, l'office national des anciens combattants et victimes de guerre (Onac) est un établissement public à caractère administratif chargé d'assurer à ses ressortissants « la protection et l'aide matérielle qui leur sont dus au titre de la reconnaissance de la Nation » 59 ( * ) . Héritier de l'office national des mutilés et réformés 60 ( * ) , il est le guichet unique de l'ensemble des prestations à destination des anciens combattants et le principal opérateur de ces politiques. Ainsi, il est chargé de la délivrance des cartes et titres d'ancien combattant 61 ( * ) , de la mise en oeuvre des politiques destinées aux rapatriés et aux anciens supplétifs, d'assurer la solidarité de la Nation envers les anciens combattants, de l'entretien et de la rénovation des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale ainsi que de la transmission de la mémoire .
S'appuyant sur ses services départementaux pour assurer l'accueil de proximité de ses ressortissants, l'Onac est une institution au service du monde combattant , qui est associé à sa gouvernance. Celle-ci est en effet paritaire : sous la présidence du ministre chargé des anciens combattants, son conseil d'administration est divisé en trois collèges, dont l'un est composé de représentants de chacune des catégories de personnes qui entrent dans son champ de compétence. Outre les invalides de guerre et les titulaires de la carte du combattant, leur liste a été progressivement enrichie pour tenir compte de l'évolution des engagements des armées et des souffrances subies par les populations au cours des derniers conflits. Le CPMIVG en distingue aujourd'hui dix-huit catégories .
Les ressortissants de l'Office national
des anciens
combattants et victimes de guerre
Selon le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, sont ressortissants de l'Onac :
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- les invalides pensionnés de guerre et des opérations extérieures ; - les titulaires de la carte du combattant ; - les combattants volontaires de la Résistance ; - les conjoints et partenaires survivants pensionnés ou qui auraient bénéficié d'une pension militaire ou de victime civile, s'ils n'avaient pas opté pour une autre pension ; - les ascendants de militaires ou de civils morts pour la France ; - les pupilles de la Nation et orphelins de guerre ; - les déportés et internés résistants et politiques ; - les anciens prisonniers de guerre ; - les patriotes résistant à l'occupation des départements du Rhin et de la Moselle, incarcérés en camps spéciaux ; |
- les réfractaires ; - les patriotes transférés en Allemagne ; - les patriotes réfractaires à l'annexion de fait ; - les victimes civiles de guerre, y compris les victimes d'actes de terrorisme ; - les personnes contraintes au travail en pays ennemi ; - les victimes de la captivité en Algérie ; - les titulaires du titre de reconnaissance de la Nation (TRN) ; - les prisonniers du Viet-Minh ; - les conjoints ou partenaires survivants de titulaires de la carte du combattant ou de bénéficiaires du CPMIVG. |
Du fait de leur diversité , l'évaluation précise du nombre de ressortissants de l'Onac a longtemps été lacunaire. En 2014, une étude 62 ( * ) du contrôle général des armées est venue fournir des projections sur dix ans. Confronté au déclin démographique qui touche le monde combattant (cf. supra ), l'Onac perdrait, entre 2013 et 2018, 21,2 % de ses ressortissants, qui seraient 2 352 800 l'an prochain. Sur la période étudiée, soit 2013-2023, cette baisse serait de 38,5 %, légèrement moins marquée chez les ayants droit (- 36,4 %) que chez les ayants cause (- 40,7 %). L'élargissement du droit à réparation opéré depuis cette date, notamment l'assouplissement des critères d'attribution de la carte du combattant aux anciens des Opex, ne devrait pas venir inverser cette tendance , l'effectif total des bénéficiaires de cette mesure étant estimé à 150 000 personnes .
Évolution prospective du nombre de
ressortissants de l'Onac
entre 2013 et 2023
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2013 |
2018 |
2023 |
Évolution |
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Titulaires de la carte du combattant
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1 419 300 |
1 187 400 |
922 400 |
- 35 % |
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Titulaires d'une pension militaire d'invalidité (PMI) ou d'une pension de victime civile (PVC) |
131 500 |
93 000 |
64 200 |
- 51 % |
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Total des ayants droit |
1 550 800 |
1 280 400 |
986 600 |
- 36,4 % |
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Ayants cause des titulaires d'une PMI ou d'une PVC |
80 200 |
72 300 |
45 800 |
- 42,9 % |
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Veuves de ressortissants |
1 128 400 |
799 500 |
655 300 |
- 41,9 % |
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Orphelins de guerre |
222 700 |
200 600 |
147 100 |
- 33,9 % |
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Total des ayants cause |
1 431 300 |
1 072 400 |
848 200 |
- 40,7 % |
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Total des ressortissants |
2 984 100 |
2 352 800 |
1 834 800 |
- 38,5 % |
Source : Contrôle général des armées
Le financement de l'Onac est assuré par une subvention pour charges de service public (SCSP) versée par le programme 169, complétée par une dotation d'action sociale (cf. infra ). Cette SCSP s'élève en 2018 à 58,03 millions d'euros , sans changement à périmètre constant par rapport à 2017 mais en hausse de 1,2 million d'euros en un an pour tenir compte de l'intégration en son sein du service central des rapatriés au 1 er janvier prochain (cf. supra ).
La feuille de route de l'Onac est fixée par son contrat d'objectifs et de performance (COP), qui couvre la période 2014-2018. Dans ce cadre, l'établissement public a été profondément modernisé selon quatre axes :
- le recentrage de son action sur ses publics prioritaires ;
- l' adaptation de sa politique sociale à la diversité des besoins de ses ressortissants et la garantie des droits des rapatriés ;
- le renforcement de son action de promotion de la mémoire au niveau local ;
- le renforcement et la rationalisation de son maillage territorial et la poursuite de l'effort de modernisation des méthodes et des outils d'administration et de gestion.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, un bilan très positif peut être tiré, à ce jour, de l'exécution du COP. Force est de constater que d'importantes transformations ont été menées à bien : une nouvelle politique sociale a été définie (cf. infra ), les structures de l'Onac se sont adaptées à l'évolution de ses missions et professionnalisées, notamment en matière de gestion, et ses établissements médico-sociaux (EMS) ont presque tous été cédés.
Le maillage territorial de l'office, qui constitue son principal atout et en fait l' interlocuteur de proximité du monde combattant , a ainsi été préservé. Il repose sur 105 services déconcentrés , dont trois en Afrique du Nord, et 415 ETP . Votre rapporteur pour avis, comme l'ensemble des membres de la commission, y est très attaché et estime que sa remise en cause , qui est proposée de manière récurrente par certains qui ne se soucient guère des attentes des anciens combattants, serait inacceptable . Cela n'exclut toutefois pas sa rationalisation , ainsi qu'elle a été engagée, notamment lorsque les locaux occupés sont inadaptés aux missions : vingt-neuf relogements ont ainsi été effectués depuis 2014 . Au niveau central, des outils d'administration modernes sont en cours de mise en place : un nouveau système d'information comptable et financier en 2017 et un système d'information de gestion des ressources humaines en 2018.
La principale mutation connue récemment par l'Onac, liée à son recentrage sur son coeur de métier et ses publics prioritaires, a toutefois été la cession de ses EMS , actuellement en cours d'achèvement. Jusqu'au 1 er janvier 2017, l'Onac gérait neuf écoles de reconversion professionnelle (ERP), destinées à accueillir des travailleurs handicapés, et huit établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), dont le public n'était que minoritairement composé de ses ressortissants. Envisagée de longue date, cette cession a été engagée dans le cadre de la modernisation de l'action publique, à partir de 2013, et a été confirmée à partir de 2015 dans le respect de trois principes : un transfert à des repreneurs publics ; le maintien des emplois ; le maintien de l'activité sur chaque site. La loi de finances pour 2016 63 ( * ) avait fixé au 31 décembre 2016 pour les ERP et au 31 décembre 2017 pour les Ehpad la date de ces transferts, réalisés à titre gratuit .
Les ERP ont été cédées à l'établissement public national Antoine-Koenigswarter (Epnak), spécialisé dans l' accompagnement des personnes handicapées , fragiles ou en grande difficulté 64 ( * ) . Le personnel transféré a été soit intégré dans la fonction publique hospitalière soit, pour ceux appartenant au corps des professeurs des ERP, intégrés dans celui des professeurs de lycée professionnel de l'éducation nationale. 8,6 millions d'euros ont été versés par l'Onac à l'Epnak pour réaliser des travaux de remise à niveau des bâtiments accueillant ces écoles.
Des difficultés plus importantes ont été rencontrées avec les Ehpad , liées à plusieurs blocages locaux. Pour six d'entre eux 65 ( * ) , le rattachement à un centre hospitalier ou à un Ehpad local a pu être réalisé au 31 décembre 2016 66 ( * ) . En revanche, les Ehpad de Beaurecueil (13) et de Barbazan (31) restent à ce jour la propriété de l'Onac. Dans les deux cas, les opérateurs pressentis ont refusé le transfert. Des établissements publics médico-sociaux autonomes devraient donc être créés pour que celui-ci ait lieu au 31 décembre 2017.
* 59 Art. L. 611-3 du CPMIVG.
* 60 Créé par un arrêté interministériel du 2 mars 1916.
* 61 Carte du combattant, TRN, etc.
* 62 Contrôleur général des armées Jean Tenneroni, Évaluation du nombre de ressortissants de l'Onac-VG : bilan et perspectives, 18 juin 2014.
* 63 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, art. 74.
* 64 Décret n° 2016-1350 du 11 octobre 2016 relatif au transfert à l'Établissement public national Antoine-Koenigswarter de l'activité, des biens, droits et obligations des écoles de reconversion professionnelle et du centre de préorientation relevant de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre.
* 65 Anse (69), Boulogne-Billancourt (92), Le Theil-de-Bretagne (35) Montmorency (95), Saint-Gobain (02), Vence (06).
* 66 Décret n° 2016-1351 du 11 octobre 2016 relatif au transfert de l'activité, des biens, droits et obligations des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes relevant de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre.