B. LES HYPOTHÈQUES DE LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE JUSQU'EN 2020
La trajectoire tant budgétaire que capacitaire de la défense, au-delà de 2018, ainsi que ses modalités de financement, seront déterminées dans la prochaine loi de programmation militaire , actuellement en préparation, pour la période 2019-2025 . D'après les indications données par la ministre des armées devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées 45 ( * ) , le dépôt au Parlement du projet de cette future LPM devrait intervenir « en février [2018] en vue d'une promulgation l'été prochain ».
D'ores et déjà, cependant, la première partie de cette programmation militaire - au moins jusqu'en 2020 - se trouve esquissée, et contrainte, par la trajectoire fixée pour la mission « Défense » par le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour 2018-2022, adopté en première lecture par le Sénat 46 ( * ) à la suite de l'Assemblée nationale.
Ce texte décrit une augmentation budgétaire a priori significative : devraient être ainsi affectés à la défense, hors pensions, 1,7 milliard d'euros supplémentaires entre 2018 et 2019 (soit + 5 %) et à nouveau 1,7 milliard d'euros entre 2019 et 2020 (soit + 4,7 %). La ministre des armées a précisé que l'augmentation devrait se poursuivre au même rythme jusqu'en 2022 : « 1,7 milliard d'euros [de plus] par an chaque année jusqu'en 2022. Entre 2018 et 2022, ce sont donc 190 milliards d'euros que la Nation consacrera à sa défense 47 ( * ) . »
Évolution prévisionnelle des crédits de la mission « Défense »
(CP hors pensions, en milliards d'euros)
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2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
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Montant |
32,44 |
34,20 |
35,90 |
37,60 |
39,3 |
41,00 |
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Évolution |
- sur un an |
+ 1,76 |
+ 1,70 |
+ 1,70 |
+ 1,70 |
+ 1,70 |
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- depuis 2017 |
+ 1,76 |
+ 3,46 |
+ 5,16 |
+ 6,86 |
+ 8,56 |
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Source : PLPFP 2018-2022 et ministère des armées
Cette programmation financière s'inscrit dans l' objectif d'affecter l'équivalent de 2 % du PIB à la défense nationale en 2025 , suivant un engagement pris par le Président de la République pendant la campagne de son élection, promettant à terme pour le budget de la défense, « hors pensions et hors surcoûts OPEX, plus de cinquante milliard d'euros 48 ( * ) ». Vos rapporteurs pour avis se félicitent d'une orientation positive pour l'ensemble de notre outil de défense , et qui répond en partie aux préconisations de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées dans son rapport d'information sur les moyens de la défense nationale 49 ( * ) .
Dans ce dernier rapport, toutefois , la commission avait évalué les besoins d'accroissement des moyens des armées, pour faire face à leurs missions, à hauteur de 2 milliards d'euros ( et 2 500 emplois ) par an, dès 2018 . La trajectoire ainsi proposée devait permettre de régénérer, dans un premier temps, les forces conventionnelles, avant de moderniser, dans un second temps, les forces nucléaires ; celle qu'annonce aujourd'hui le Gouvernement s'avère sensiblement en-deçà, en termes de montants comme de calendrier.
En outre, en prévoyant que les crédits de la mission « Défense » soient portés à 41 milliards d'euros en 2022 (augmentation de 8,56 milliards d'euros par rapport à la LFI 2017), la programmation envisagée reporterait à la prochaine législature et concentrerait sur trois années ( de 2023 à 2025 ) plus de la moitié de l'effort à accomplir (une nouvelle augmentation de 9 milliards d'euros) pour atteindre, à l'horizon fixé, un budget de 50 milliard d'euros représentant 2 % du PIB. Le doute semble permis quant à la soutenabilité d'une hausse si rapide, prévue en fin de période .
Par ailleurs, deux séries d'éléments apparaissent dès à présent comme susceptibles de contrarier, peu ou prou, l'effort ainsi annoncé :
- la première tient au financement des surcoûts d'opérations. D'une part, le Gouvernement a décidé un « resoclage » budgétaire progressif des surcoûts d'OPEX constituant, en pratique, un transfert de charge , de l'interministériel vers le ministère de la défense. D'autre part, une relative incertitude pèse sur les modalités de financement des surcoûts d'OPINT qui seront retenues pour l'avenir ;
- la seconde tient aux capacités d'investissement de la défense, compte tenu, en premier lieu, de l' accroissement en 2017 des engagements non couverts par des paiements et, en second lieu, de la nouvelle règle de stabilisation de ces « restes à payer » que tend à introduire à partir de 2018, pour l'ensemble des missions du budget général de l'État, le PLPFP.
1. Des risques tenant au financement des surcoûts d'opérations
a) Le « resoclage » budgétaire programmé pour les surcoûts d'OPEX
Comme on l'a déjà rappelé ci-dessus, depuis 2014, c'est conformément aux dispositions de la LPM 2014-2019 50 ( * ) , non modifiée sur ce point par la loi du 28 juillet 2015, que la provision inscrite en LFI au titre des surcoûts d'OPEX est fixée à hauteur de 450 millions d'euros et que les surcoûts nets (hors investissements) constatés en gestion, au-delà de cette dotation, sont financés de façon interministérielle, en pratique par la voie de décrets d'avance et en LFR de fin d'année. Cependant, les surcoûts d'OPEX réels n'ont jamais été inférieurs, depuis 2013, à 1,1 milliard d'euros .
Au nom du principe de sincérité budgétaire, la Cour des comptes et, notamment, la commission des finances du Sénat ont préconisé une inscription en LFI de crédits pour surcoûts d'OPEX qui soit, à tout le moins, plus réaliste 51 ( * ) . La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a apporté son appui à cette « sincérisation », au vu du contexte sécuritaire actuel, sous la condition expresse que les autres besoins de la défense soient également budgétés ; nos anciens collègues Jean-Pierre Raffarin et Daniel Reiner ont notamment fait valoir les éléments suivants 52 ( * ) :
« la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, dans un premier temps, n'a pas voulu remettre en cause le montant de la provision annuelle défini par la LPM en 2013, dans la mesure notamment où celui-ci a fait l'objet d'un arbitrage d'ensemble sur la programmation militaire, en cohérence avec le format d'armée ; ce montant conserve ainsi une valeur indicative. En pratique, surtout, la couverture interministérielle du surcoût réalisée en cours de gestion, nonobstant l'absence d'une clé de répartition officielle, représente une garantie que le financement des OPEX ne se fasse pas, ou pas intégralement, au détriment du budget d'équipement [...].
« Force est toutefois de constater que la menace justifiant le niveau d'implication de notre pays dans ses opérations extérieures, qu'on pouvait croire conjoncturelle en 2013, s'avère désormais structurelle, à moyen terme ; l'ampleur de ces OPEX n'est donc pas appelée à décroître avant plusieurs années sans doute. Dès lors, il est devenu légitime que les crédits destinés au financement du "surcoût OPEX" soient inscrits dans la loi de finances initiale à due proportion des besoins raisonnablement estimables au moment de l'élaboration du projet de loi de finances . [...]
« Cette réforme repose naturellement sur la condition que tous les autres besoins de la défense soient également financés, en particulier dans le domaine capacitaire. Par conséquent, la "sincérisation" du budget OPEX par le relèvement du niveau de la dotation prévisionnelle de chaque année implique de réviser à la hausse, à due concurrence, la trajectoire financière de la programmation militaire . »
De ce point de vue, vos rapporteurs pour avis soutiennent, dans son principe, la démarche engagée par le Gouvernement en vue d'assurer un « resoclage » budgétaire progressif des surcoûts d'OPEX. Celui-ci doit consister dans l'augmentation régulière de la provision en la matière, sur trois ans (2018, 2019, 2020), « pour atteindre 1,1 milliard d'euros en 2020 » comme l'indique l'exposé général des motifs du PLF 2018.
L'année prochaine, comme on l'a signalé plus haut déjà, la première étape du processus portera la provision pour surcoûts d'OPEX à 650 millions d'euros, contre 450 millions d'euros en 2017 (+ 200 millions d'euros). Suivant les précisions apportées par la ministre des armées, « pour que l'effort de sincérité se poursuive, il est prévu de porter la provision pour les OPEX à 850 millions d'euros en 2019 puis à 1,1 milliard d'euros en 2020, et de la stabiliser à ce niveau ensuite. Si le contexte stratégique ne change pas, il faudra toujours avoir recours à un financement interministériel. S'il évolue, il faudra rediscuter. En tous cas, nous débattrons de cette question lors du vote de la prochaine loi de programmation militaire 53 ( * ) . »
Évolution prévisionnelle de la provision pour surcoûts d'OPEX inscrite en LFI
(en millions d'euros)
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2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
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Montant |
450 |
650 |
850 |
1 100 |
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Évolution |
- sur un an |
+ 200 |
+ 200 |
+ 250 |
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- depuis 2017 |
+ 200 |
+ 400 |
+ 650 |
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Source : exposé général des motifs du PLF 2018 et ministère des armées
Néanmoins, vos rapporteurs tiennent à souligner à nouveau qu'on réalisera ainsi, concrètement, un transfert de la charge d'OPEX, de l'interministériel vers le ministère des armées . Dans ces conditions, la trajectoire de la mission « Défense » figurant dans le projet de loi de programmation des finances publiques, à périmètre « LFI 2017 » constant et toutes choses égales par ailleurs, doit être minorée, respectivement, de 200 millions en 2018 et en 2019, et de 250 millions en 2020 - soit une hausse limitée, notamment, à 1,5 milliard d'euros en 2019 et à 1,45 milliard d'euros en 2020.
Dès lors, vos rapporteurs s'interrogent sur la suffisance de cette programmation budgétaire au regard des besoins des armées et redoutent, à cet égard, les impasses financières auxquelles risque de se trouver acculée la programmation militaire en préparation. D'ailleurs, comme on l'a rappelé plus haut ici, la trajectoire sur laquelle le Président de la République s'était engagé, lors de la campagne de son élection, en vue d'affecter à la défense l'équivalent de 2 % du PIB en 2025, avait initialement été tracée, de façon expresse, « hors surcoûts OPEX » ; ce n'est pas le cas dans la programmation aujourd'hui arrêtée par le Gouvernement.
Au demeurant, vos rapporteurs souscrivent pleinement au propos tenu sur le sujet par le chef d'état-major des armées : dans le financement des surcoûts d'OPEX, le maintien d'un complément de solidarité interministérielle est important , pour montrer que « ce ne sont pas les armées qui décident de leurs engagements 54 ( * ) ».
b) L'incertitude pesant sur les modalités de financement des surcoûts d'OPINT
Comme on l'a également rappelé ci-dessus, la LPM 2014-2019 ne comporte pas, pour les OPINT, de dispositions équivalentes à celles qui visent le financement des OPEX, malgré l'initiative prise en ce sens, en 2015, par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Les régulations budgétaires de fin 2015 et fin 2016, certes, ont établi un précédent favorable pour le ministère de la défense - comme tend à le faire, à nouveau, le PLFR de fin 2017 - en assurant la couverture du surcoût en cause par la solidarité interministérielle ; mais, hors cette pratique répétée, aucune règle n'existe .
Alors notamment que l'opération « Sentinelle », même révisée dans son mode opératoire, se trouve pérennisée, comment les surcoûts d'OPINT seront-ils financés dans l'avenir ? Par la voie interministérielle, comme la pratique récente a tendu à en établir de facto le principe, ou sur le budget de la défense, comme l'absence actuelle de règle l'autoriserait ?
Interrogé sur ce point par vos rapporteurs pour avis, le chef d'état-major des armées a affirmé que « le financement des OPINT relève des mêmes modalités de financement que les OPEX 55 ( * ) » ; le recours à la solidarité interministérielle serait donc maintenu. La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le cas échéant, veillera à en inscrire la règle dans la prochaine LPM, afin d'éviter un financement « sous enveloppe » qui, par définition, limiterait d'autant la hausse budgétaire figurant dans le projet de loi de programmation des finances publiques.
En tout cas, le Gouvernement n'a annoncé aucun « resoclage » budgétaire , en la matière , comparable à celui qui concerne les OPEX. De fait, les crédits pour surcoûts d'OPINT prévus dans le PLF 2018 le sont au même niveau qu'en LFI 2017 (41 millions d'euros, inscrits sur le programme 178).
Pour sa part, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a estimé qu'une telle réforme serait opportune, pour autant que les autres besoins de la défense soient également satisfaits - nos anciens collègues Jean-Pierre Raffarin et Daniel Reiner tenant à cet égard, de façon expresse, « un raisonnement similaire à celui qui a été exposé ci-dessus en ce qui concerne la "sincérisation" du budget OPEX 56 ( * ) » :
« le maintien à moyen terme de l'opération "Sentinelle", ou d'opérations de protection du territoire national qui en prendraient la suite dans des dimensions comparables, semblant requis par le niveau élevé et a priori durable de la menace terroriste pesant sur notre pays, il serait normal que les crédits destinés au financement du "surcoût OPINT" se trouvent désormais inscrits, dans la loi de finances initiale, au niveau de ces besoins , tels qu'ils apparaissent raisonnablement estimables au moment de l'élaboration du projet de loi de finances. [...]
« Cette réforme, là encore, doit s'entendre à la condition que tous les autres besoins de la défense soient également financés, en particulier dans le domaine capacitaire : comme le "resoclage" du "surcoût OPEX" au sein du budget de la défense, celui du "surcoût OPINT" impose de réajuster à la hausse, et à due proportion, la trajectoire financière de la programmation militaire . »
2. Des risques tenant aux capacités d'investissement de la défense
a) L'augmentation des engagements de la défense non couverts par des paiements
Parmi les mesures mises en oeuvre par le ministère des armées afin de faire face à l'annulation de 850 millions d'euros sur le programme 146 « Équipement des forces » intervenue en juillet dernier, comme on l'a précisé déjà, les trésoreries de l'OCCAr et de la Nahena ont été mises à contribution : les besoins de ces organisations s'avérant couverts jusqu'en 2019, les versements prévus dans la LFI 2017 en leur faveur ont été annulés et reportés à 2019 . Plus de 400 millions d'euros ont ainsi été économisés sur le budget de la défense pour l'année en cours, mais cet expédient s'analyse comme une simple mesure de « cavalerie budgétaire » : in fine , les versements à l'OCCAr et à la Nahena devront bel et bien être effectués.
L'opération n'aggrave pas le report de charges du programme 146, au sens comptable de la notion (la somme des paiements dus l'année n mais différés à l'année n+1 ), mais elle vient alimenter les « restes à payer » imputés sur le programme 146 , c'est-à-dire les engagements passés sur les années antérieures mais non encore couverts par des paiements à la fin d'une année n . Or ces « restes à payer », fin 2016, s'élevaient déjà à 35,7 milliards d'euros pour le programme 146 , et à 50,4 milliards d'euros pour l'ensemble des programmes de la mission « Défense » - soit près de la moitié ( 47 % ) du total des restes à payer de l'État (106,816 milliards d'euros).
Ces montants extrêmement importants ne laissent pas d'inquiéter vos rapporteurs pour avis, dans la mesure où ils mettent en cause la soutenabilité même des engagements et, par voie de conséquence, celle de la trajectoire financière de la programmation militaire en préparation pour les années 2019 et suivantes.
D'emblée, le seul report de charges de la mission « Défense » de l'exercice 2018 sur l'exercice 2019 nuira à cette programmation . Il n'est certes pas possible encore de mesurer l'ampleur exacte de ce futur report, mais il sera sans doute important dès lors que le report attendu fin 2017, comme on l'a signalé plus haut ici, pourrait atteindre un niveau historiquement élevé de 3,5 milliards d'euros au moins. En tout état de cause, sauf mesure d'apurement ad hoc , la mise en oeuvre de la prochaine LPM s'en trouvera pénalisée dès l'entrée en gestion.
b) La règle de stabilisation des restes à payer de l'État à partir de 2018
L' article 14 du projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) introduit un nouvel objectif annuel de stabilisation des « restes à payer » de l'État : ces engagements non encore couverts par des paiements, sur la période 2018-2022, devraient ainsi être maintenus à leur niveau de la fin 2017 57 ( * ) . Or cette disposition pourrait entraîner des effets particulièrement handicapants pour le ministère de la défense , dans un moment annoncé comme celui de la « remontée en puissance » des moyens militaires.
De fait, la stabilisation des restes à payer à leur niveau de fin 2017 tend à limiter, à partir de 2018, le montant des engagements d'une année à celui des crédits de paiement ouverts pour la même année. Dans ces conditions, le risque d'entrave de l'effort capacitaire de défense est majeur, si l'on considère que :
- d'une part, les crédits d'investissement de la mission « Défense » (crédits de titre 5, concernant pour le principal les opérations d'armement retracées par le programme 146 et les opérations d'infrastructure portées par le programme 212) représentent le premier budget d'investissement au sein du budget général de l'État (plus de 80 % des crédits de titre 5 dans le PLF 2018, ainsi qu'on l'a indiqué déjà) ;
- d'autre part, les investissements en cause sont effectués sur des marchés d'équipement par nature pluriannuels , qui impliquent nécessairement un décalage entre les engagements requis par les commandes et les paiements auxquels donnent lieu les livraisons correspondantes.
En d'autres termes, le ministère de la défense pourrait se trouver privé de sa capacité à assurer l'indispensable renouvellement des moyens de nos armées, alors notamment que la Cour des comptes 58 ( * ) estime que les cibles par type de matériel associées au modèle d'armée défini à l'horizon 2025 par le Livre blanc sur la défense de 2013 et la LPM 2014-2019 exigent des dépenses d'équipement neuf à hauteur de 10 milliards d'euros avant 2025. Les besoins de la dissuasion - en particulier, à partir de 2020, le programme de sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE 3G), nécessaire à la modernisation de la composante océanique 59 ( * ) -, mais aussi d'autres grands programmes d'armement, par exemple le renouvellement du porte-avions, requièrent d'importantes décisions d'investissement dans les prochaines années.
Pour éviter la paralysie en ce domaine, deux amendements identiques à l'article 14 du PLPFP ont été adoptés par le Sénat , le 9 novembre dernier, à l' initiative notamment de la quasi-totalité des rapporteurs pour avis sur la mission « Défense » et du Président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées 60 ( * ) , et avec l'avis favorable de la commission des finances. Ces amendements soustraient , à la règle précitée du plafonnement des restes à payer de l'État , les investissements entrant dans le périmètre de la LPM (dépenses du ministère de la défense hors mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »).
Il s'agit ainsi de sécuriser la trajectoire prévisionnelle des investissements de la défense, tant ceux de la programmation militaire actuelle que ceux de la programmation en préparation pour la période 2019-2025, sans préempter les choix qui devront être fixés dans la prochaine LPM .
Cet enjeu crucial de défense s'accompagne d' enjeux économiques et technologiques essentiels , tenant au développement de notre base industrielle. En effet, l'industrie de défense représente pour la France plus de 1 000 entreprises et 200 000 emplois directs et indirects, à forte valeur ajoutée, non délocalisables, ainsi que l'un des rares secteurs industriels nationaux dont le solde commercial s'avère très nettement positif ; elle constitue en outre le laboratoire d'une innovation de pointe, aux nombreuses retombées dans le domaine civil. Cette industrie, répondant à des besoins de souveraineté, dépend directement de la commande publique.
* 45 Audition précitée de Mme Florence Parly, ministre des armées, le 7 novembre 2017.
* 46 Texte n° 17 (2017-2018) adopté le 9 novembre 2017.
* 47 Audition susmentionnée du 7 novembre dernier.
* 48 Cf . le discours sur la défense prononcé par M. Emmanuel Macron, le 18 mars 2017, à Paris (Hôtel des Arts et Métiers) : « si on tient compte des hypothèses actuelles de croissance du produit intérieur brut dans les prochaines années, ce budget atteindra, hors pensions et hors surcoûts OPEX, plus de cinquante milliard d'euros en 2025, contre trente-deux en 2017 » .
* 49 Rapport d'information déjà cité de nos anciens collègues Jean-Pierre Raffarin et Daniel Reiner, « 2 % du PIB : les moyens de la défense nationale », mai 2017.
* 50 Article 4 de la LPM 2014-2019, premier alinéa.
* 51 Cf ., déjà cités, l'enquête demandée par la commission des finances du Sénat à la Cour des comptes et le rapport d'information de notre collègue Dominique de Legge, « Le financement des opérations extérieures » , octobre 2016.
* 52 R apport d'information précité, « 2 % du PIB : les moyens de la défense nationale », mai 2017.
* 53 Mme Florence Parly, ministre des armées, lors de son audition déjà citée, le 31 octobre 2017, par la commission des finances du Sénat.
* 54 Général François Lecointre, chef d'état-major des armées, lors de l'Université d'été de la défense, à Toulon, le 5 septembre 2017. Il a renouvelé ce propos lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, dans le cadre de l'examen du PLF 2018, le 15 novembre dernier.
* 55 Général François Lecointre, lors de son audition susmentionnée par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 15 novembre dernier.
* 56 Rapport d'information précité, « 2 % du PIB : les moyens de la défense nationale », mai 2017.
* 57 L'article 14 du PLPFP prévoit expressément que « le montant de restes à payer, tel que retracé annuellement dans le compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint à fin 2017. »
* 58 Référé précité relatif à la mise en oeuvre de la programmation militaire 2014-2019 et aux perspectives financières de la mission « Défense », juillet 2017.
* 59 Cf . notamment le rapport d'information n° 560 (2016-2017) établi par nos anciens collègues Xavier Pintat et Jeanny Lorgeoux, « La nécessaire modernisation de la dissuasion nucléaire », mai 2017.
* 60 Les deux amendements étaient signés, en leur nom propre : le premier, par vos deux rapporteurs pour avis auteurs du présent rapport et nos collègues Christian Cambon, Jean-Marie Bockel, Joël Guerriau, Gilbert Roger, Pascal Allizard, Michel Boutant et Charles Guené ; le second, par notre collègue Dominique de Legge.