B. LES CRÉDITS « RECHERCHE » DES PROGRAMMES 142 ET 192 DIMINUENT
1. Les crédits consacrés à la recherche en matière agricole diminuent (programme 142)
Le budget consacré à l'enseignement supérieur et la recherche agricoles, à travers le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » , géré par le directeur général de l'enseignement et de la recherche du ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt, progresse en 2018, avec une enveloppe de 346,4 millions d'euros en CP ( +2 %) et de 345,6 millions d'euros en AE ( +1,5 % ).
Seule l'action n° 2 (Recherche, développement et transfert de technologie) est dédiée à la recherche . Ses crédits s'élèvent, au titre du projet de loi de finances pour 2018, à 35,79 millions d'euros en AE et CP, soit une baisse de 2,4 % par rapport au précédent exercice, l'essentiel de cette baisse se trouvant sur les crédits de titre 2 (dépenses de personnel). Néanmoins, comme vu précédemment, les différentes subventions pour charges de service public de l' INRA et de l' IRSTEA augmentent cette année. Au titre du programme 142, la subvention de l'INRA est stable (1,5 million d'euros), alors que celle de l'IRSTEA augmente de 2 % (à 22,6 millions d`euros).
L'IRSTEA considère, depuis plusieurs années, que son modèle économique d'établissement public à caractère scientifique et technologique n'est plus viable : la baisse des subventions d'État n'est compensée ni par les ressources propres (pourtant élevées : de 25 à 30 % selon les années), ni par les mécanismes de financement de la recherche sur contrat, ni par la labellisation Carnot, en raison de l'accroissement des charges de personnel, notamment à travers le glissement vieillesse technicité. Ainsi, selon l'organisme, la part disponible pour le fonctionnement et l'investissement une fois la masse salariale couverte a baissé de 34 % entre 2010 et 2015, malgré une diminution de 93 ETP. Votre rapporteur s'étonne de ce que, bien que l'activité de l'IRSTEA concerne en grande partie le ministère de la transition écologique et solidaire, celui-ci ne participe toujours pas à son financement .
Le nouveau directeur général de l'IRSTEA, récemment nommé, devra travailler au développement de synergies avec l'INRA . Un rapport d'inspections de 2016 30 ( * ) proposait en effet une intégration de l'IRSTEA à l'INRA, notamment en vue de permettre à l'organisme d'amortir l'impact de sa masse salariale « du fait de sa petite taille ».
Les crédits de l'action financent également les organismes de développement agricole et agro-industriel (réseau des instituts techniques agricoles et des instituts techniques agro-industriels et leurs têtes de réseaux 31 ( * ) ), la formation par la recherche, ou encore, très marginalement, les bourses de thèses. Ces crédits sont stables entre 2017 et 2018.
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L'INRA et la recherche sur les produits phytopharmaceutiques L'INRA étudie l'impact sur l'environnement et la santé des produits de synthèse utilisés en agriculture et agroalimentaire, mais également les besoins et solutions pour réduire les intrants en agriculture (via l'agro-écologie, l'agriculture de précision, l'étude des systèmes en agriculture biologique...), et notamment la réduction des produits phytopharmaceutiques. Cela concerne aussi bien les fongicides, les insecticides que les herbicides, dont le glyphosate fait partie. En matière d'alternatives aux produits phytopharmaceutiques, trois grandes voies de recherche sont explorées par l'organisme : les voies génétiques (résistances aux maladies), le biocontrôle, et les pratiques agronomiques et culturales (et agro-équipements associés). Ces travaux sont menés à la fois en recherche fondamentale (insectes, interactions plantes-pathogènes...) et en recherche appliquée, notamment au travers de dispositifs expérimentaux combinant des systèmes conventionnels, agro-écologiques et en agriculture biologique. L'INRA fournit aussi, et cela figure explicitement dans ses missions, son expertise en appui aux politiques publiques, en l'occurrence dans ce domaine dans le cadre du plan « Ecophyto ». Concernant le glyphosate en particulier, l'organisme a reçu le 2 novembre 2017, une saisine du Gouvernement signée des ministres chargés respectivement de l'agriculture, de l'environnement, de la santé et de la recherche, pour une réponse fin novembre. Selon l'organisme, « à dire d'experts », il paraît raisonnable de dire qu'il n'existe pas à l'heure actuelle de solution de substitution du glyphosate par une autre molécule pour les mêmes usages dans les mêmes conditions . Il est donc nécessaire d'explorer des solutions alternatives qui nécessitent des transformations de systèmes de cultures, en combinaisons avec d'autres leviers. |
2. Le financement de la recherche en matière économique et industrielle connaît des évolutions contrastées, mais diminue globalement (programme 192)
Avec 739,6 millions d'euros en AE et 779,7 millions d'euros en CP , le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » connaît une baisse globale de respectivement 3,8 % en AE et 1,9 % en CP.
Portant sur le soutien au développement de la recherche, de l'innovation et des transferts de technologies, il est complémentaire du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Économie », qui intervient sur les autres aspects du développement des entreprises. Il est placé sous la responsabilité du directeur général des entreprises, au ministère de l'Économie et des Finances.
Seules les actions n° 2 (Soutien et diffusion de l'innovation technologique) et 3 (Soutien de la recherche industrielle stratégique) du programme intéressent spécifiquement votre commission des affaires économiques. Leur montant global diminue de 1,9 % en CP (-9 millions d'euros, pour atteindre 462 millions d'euros) et de 7,8 % en AE (-35,7 millions d'euros, pour atteindre 422 millions d'euros).
a) Le financement du soutien et de la diffusion de l'innovation technologique augmente très légèrement, afin de supporter la hausse du dispositif JEI et le programme CAP'TRONIC (action n°2)
Les crédits de l'action n° 2 augmentent de 0,2 % (soit 643 993 euros), pour atteindre un montant de 347 millions d'euros.
(1) Les crédits de Bpifrance Financement diminuent
Les crédits de Bpifrance Financement permettent de financer l'accompagnement financier et en conseil des projets d'innovation technologique et industrielle des entreprises. Ces crédits s'élèveront à 140 millions d'euros en 2018, soit une baisse de 9,1 % par rapport à 2017. Cela s'explique, selon une réponse au questionnaire budgétaire, par la poursuite du recentrage, débuté en 2015, sur les entreprises innovantes de moins de 2 000 salariés du programme « aide à l'innovation ».
(2) La montée en charge du dispositif « Jeunes entreprises innovantes » nécessite une hausse des crédits ouverts à ce titre en loi de finances
Mis en place par la loi de finances initiale pour 2004, le dispositif « Jeunes entreprises innovantes » (JEI) 32 ( * ) permet à de jeunes petites et moyennes entreprises (PME) innovantes de bénéficier, d'une part, d'exonérations d'impôt sur les sociétés (IS) et, sur délibération des collectivités, d'impôts directs locaux et, d'autre part, d'exonérations de cotisations sociales patronales.
Le volet fiscal de cet outil, initialement ouvert aux entreprises créées entre le 1 er janvier 2004 et au plus tard le 31 décembre 2016, a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2019 par l'article 73 de la loi de finances initiale pour 2017. Cette prorogation a été décidée en raison de l'efficacité du dispositif : la Commission européenne a classé le JEI en première position des dispositifs d'incitations fiscales à la recherche et développement au sein de 26 pays membres de l'Union européenne en 2014.
Le dispositif JEI comprend, en outre, un volet social, financé par le programme 192, consistant en une exonération de cotisations sociales patronales s'appliquant les huit années suivant la création de l'entreprise, quelle que soit la date à laquelle celle-ci est intervenue. La compensation versée à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à ce titre, est fixée à 178 millions d'euros pour 2018, en AE comme en CP , soit une hausse de 9 % selon les estimations de l'ACOSS.
Nombre de JEI et montants des exonérations
de
cotisations sociales patronales
|
Nombre d'entreprises exonérées |
Montant des exonérations (en M€) |
|
|
2007 |
2 158 |
106,6 |
|
2008 |
2 389 |
117,2 |
|
2009 |
2 626 |
132,2 |
|
2010 |
2 906 |
142,8 |
|
2011 |
3 037 |
128,6 |
|
2012 |
3 055 |
107,8 |
|
2013 |
3 189 |
110,8 |
|
2014 |
3 310 |
146,8 |
|
2015 |
3 459 |
158,0 |
|
2016 |
3 571 |
170,7 |
Source : ACOSS/ DGE
Selon les réponses au questionnaire budgétaire, les études réalisées sur la période entre 2004 et 2014 33 ( * ) mettent en avant une efficacité du ciblage du dispositif JEI sur les entreprises innovantes , en ce que les entreprises bénéficiaires sont des structures jeunes (77 % des entreprises entrant chaque année dans le dispositif ont moins de 3 ans) et de petite taille (les entreprises de moins de 10 salariés représentent 80 % des JEI et concentrent 47 % du montant des exonérations sociales octroyées), qui investissent (en moyenne, elles investissent 33 % de leur chiffre d'affaires en dépenses de R&D) et exportent rapidement (en moyenne, elle réalisent plus de 20 % de leur chiffre d'affaires à l'international) et qui, enfin, sont fortement intensives en emplois de R&D (les emplois dédiés à la R&D représentent 85 % des emplois dans les JEI de moins de 10 salariés, et environ 50 % des emplois dans les JEI de 10 à 49 salariés). Par ailleurs, ce dispositif bénéficie principalement aux secteurs du numérique et des activités scientifiques (à hauteur de 86 % en 2015) 34 ( * ) .
(3) Les crédits du programme CAP'TRONIC sont en hausse
Mis en oeuvre par l'association JESSICA France, fondée par Bpifrance et le CEA, le programme national CAP'TRONIC vise à stimuler la diffusion des technologies de l'électronique et des microsystèmes dans les produits des petites et moyennes entreprises (PME). L'association apporte aux PME des prestations de conseil et d'expertise pour renforcer l'intégration de solutions électroniques à leurs produits afin d'accroître leur compétitivité.
Les crédits qui lui sont affectés pour 2018 s'élèvent à 5 millions d'euros , en AE comme en CP, contre 4,5 millions en 2017, ce qui constitue une hausse de 11 % , afin d'atteindre une dotation correspondant au besoin estimé.
Selon le « bleu » budgétaire, 3 492 PME ont bénéficié de l'aide de ce programme, et l'évaluation de ce programme montre qu'un million d'euros de subvention de l'État au programme se traduit par un chiffre d'affaires supplémentaire de 10 millions d'euros et par la création ou le maintien de 80 emplois dans les entreprises bénéficiant de cette intervention.
(4) La subvention destinée au Laboratoire national de métrologie et d'essais stagne
La subvention figurant au projet de loi de finances pour 2018 à destination du Laboratoire national de métrologie et d'essais est de 24,4 millions d'euros, en stagnation par rapport à 2017.
b) Le financement de la recherche industrielle stratégique poursuit son importante baisse (action n° 3)
Les crédits de l'action n° 3 sont, comme en 2017, en très net recul : ils diminuent de 32,8 % en AE et de 7,8 % en CP , pour atteindre respectivement 74,4 et 114,5 millions d'euros. Ces crédits financent les pôles de compétitivité et le fonds de compétitivité des entreprises.
(1) Les crédits du Fonds de compétitivité des entreprises sont à nouveau en baisse
Le Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) finance trois types d'initiatives :
- les projets des « clusters » du programme intergouvernemental européen Eurêka 35 ( * ) : il s'agit du cluster PENTA, qui porte sur la nanoélectronique, du cluster ITEA, qui concerne les technologies clés génériques du logiciel embarqué, de la simulation et du calcul intensif, du cluster EURIPIDES, qui porte sur les microsystèmes, l'interconnexion et le « packaging » et, enfin, du cluster CELTIC, qui porte sur les télécommunications ;
- l'initiative technologique conjointe « ECSEL » 36 ( * ) dans le cadre du programme-cadre H2020 (dont il sera question au IV) ;
- et la R&D dite « stratégique sur le territoire » , dispositif visant à intervenir ponctuellement en faveur du maintien en France d'investissements technologiques ou de R&D internationalement mobiles. Par exemple, en 2017 ce dispositif a contribué à un projet de R&D d'ArcelorMittal France qui a eu pour objectifs le développement de deux nouveaux aciers pour l'automobile à Florange et la réduction des émissions de CO2 des hauts fourneaux de Dunkerque. Ce projet contribuera à pérenniser à long terme les sites d'ArcelorMittal Atlantique Lorraine (environ 7000 emplois directs dont 2000 à Florange et 3500 à Dunkerque).
Son budget est à nouveau en baisse dans le projet de loi de finances pour 2018, avec 24,4 millions d'euros d'AE (soit -19,4 % par rapport à la précédente loi de finances) et 47,5 millions d'euros de CP (soit une baisse de 4 % ).
(2) Les crédits du budget général finançant les projets de recherche des pôles de compétitivité diminuent régulièrement depuis 2011
Les projets de recherche et développement des 68 pôles de compétitivité sont financés, au titre de l'action n°3 du programme 192, par les crédits affectés au Fonds unique interministériel (FUI). Deux appels à projets sont lancés chaque année et financés conjointement par l'État et les régions. La part de l'État est portée par les crédits du FUI inscrits au programme 192.
Ceux-ci sont, cette année encore, en forte baisse : 50 millions d'euros sont prévus en AE , ce qui constitue une baisse de 37,8 % par rapport à la budgétisation 2017 , et 67 millions d'euros en CP, soit une diminution de 10,7 % par rapport à la budgétisation 2017.
Évolution des crédits étatiques du FUI (en euros)
Source : ministère de l'économie et des finances
Il convient cependant de noter que, comme le montre le tableau ci-dessous, les projets de recherche et développement menés par les pôles de compétitivité peuvent également faire l'objet d'autres financements.
Évolution des crédits pour les projets des pôles de compétitivité de 2005 à 2016 (en millions d'euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
FUI-État |
42 |
193 |
239 |
256 |
216 |
158 |
150 |
119,9 |
114,6 |
92,8 |
88,4 |
81,4 |
|
FUI-Collectivités |
0 |
103 |
127 |
153 |
129 |
118 |
109 |
95,2 |
86,1 |
85 |
82,6 |
75,6 |
|
ANR |
202 |
175 |
192,1 |
177,7 |
193,8 |
213,4 |
182,4 |
163,7 |
113 |
104 |
90 |
NC |
|
Bpifrance |
32 |
83 |
80 |
77 |
70 |
52 |
32 |
32 |
30 |
24 |
NC |
NC |
|
PIA - PSPC |
17,3 |
82 |
54,2 |
140,8 |
130,3 |
84,8 |
||||||
Source : ministère de l'économie et des finances
La structure des pôles est également financée par l'État, principalement au titre du programme 134 de la mission Économie, à hauteur d'environ 18 millions d'euros en 2016.
Votre rapporteur note qu' un suivi consolidé annuel des divers crédits publics octroyés aux pôles de compétitivité serait un outil utile à la bonne information du Parlement.
Les pôles de compétitivité sont, aujourd'hui comme l'année dernière, au milieu du gué , dans la mesure où ils font face à un contexte d'interrogations persistantes sur la redéfinition des rôles respectifs de l'État et des régions. Alors que la Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation a récemment invité l'État à mieux déterminer l'objectif qu'il poursuit à travers les pôles 37 ( * ) , l'année 2018, dernière année de la phase 3, devra être l'occasion de clarifier la politique des pôles .
c) Le fonds de concours « Nano 2017 » déborde sur l'année 2018, alors qu'un nouveau programme de soutien est en gestation
En vue de maintenir l'excellence de la filière des semi-conducteurs française, portée notamment par STMicroelectronics, SOITEC ou le Laboratoire d'électronique et de technologie de l'information du CEA, à Grenoble, un plan de soutien sur cinq ans a été lancé en 2013 : c'est le programme « Nano 2017 », qui prenait la suite du programme « Nano 2012 » 38 ( * ) .
Le volet national de ce programme est supporté financièrement par le programme d'investissements d'avenir, à travers un fonds de concours créé en 2015 et rattaché au programme 192 39 ( * ) . Le plan Nano2017 représente un soutien de l'État à différents travaux, qui devrait atteindre 591 millions d'euros, auxquels s'ajoute le soutien des collectivités locales, à hauteur de 93 millions d'euros, et de l'Union Européenne, pour près de 150 millions d'euros, soit environ 830 millions d'euros sur un peu plus de cinq ans, pour une assiette totale de travaux d'environ 2 milliards d'euros .
Initialement prévu pour cinq ans, le financement du programme se poursuit néanmoins jusqu'au premier semestre 2018 « pour des raisons techniques » selon le « bleu » budgétaire. Ainsi, la dotation du fonds de concours pour 2018 est évaluée à 20,8 millions d'euros en AE et 32 millions d'euros en CP.
Un nouveau programme de soutien à la filière jusqu'en 2022 est en cours d'examen , aux niveaux européen et français. S'agissant de la part française, il se pourrait que son véhicule de financement soit le programme 422 du PIA 3.
* 30 Audit stratégique de l'institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture, Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux et Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, avril 2016.
* 31 Association de coordination technique agricole (ACTA) et association de coordination technique pour l'industrie agroalimentaire (ACTIA).
* 32 PME qui consacrent plus de 15 % de leurs charges à des dépenses de recherche et développement.
* 33 Evaluation du dispositif JEI, S. Hallépée et A. Houlou-Garcia, DGE, septembre 2012, Le 4 pages de la DGE, n° 41, janvier 2015 ; Rapport annuel 2015 sur l'évolution des PME, observatoire des PME, Bpifrance, janvier 2016.
* 34 Il convient cependant de noter, selon le MESRI, que les services proposés par les JEI sont souvent tournés vers l'industrie et peuvent correspondre à une externalisation de la phase amont du processus d'innovation avant sa mise en production. Ceci expliquerait donc que le secteur industriel ne représente que 7 % des JEI, principalement des fabricants de produits informatiques ou électroniques et de machines.
* 35 Lancé en 1985, le programme Eureka a pour objectif de faciliter la coopération européenne en matière de recherche technologique précompétitive pour renforcer la productivité et la compétitivité de l'Europe dans les technologies de pointe. Il s'agit d'une initiative indépendante des programmes communautaires qui associe aujourd'hui 42 États membres et la Commission européenne, parmi lesquels les 28 pays de l'Union européenne.
* 36 Pour « Electronic components and systems for European Leadership», qui concerne les technologies de base du numérique : nanoélectronique, logiciels et systèmes. Les initiatives technologiques conjointes sont des partenariats de recherche et d'innovation cofinancés par l'industrie, la Commission européenne et parfois les États membres.
* 37 Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation, avis sur la politique des pôles de compétitivité, février 2017.
* 38 Le plan Nano2012 a été financé à hauteur de 467 millions d'euros par l'État, 75 millions d'euros par les collectivités locales rhônalpines et 8,4 millions d'euros par l'Union Européenne, soit 550,4 millions d'euros sur 5 ans, pour une assiette totale de travaux de l'ordre de 1,3 milliard d'euros.
* 39 Initialement porté par le FCE du programme 192, il a été décidé en 2014 que le plan Nano2017 devait être soutenu par le PIA. Une convention du 24 décembre 2014 a été conclue à cette fin entre l'État et la Caisse des dépôts.
L'utilisation d'un fonds de concours logé dans le programme 192 a permis d'assurer la continuité du pilotage du plan par la DGE, en liaison avec le Commissariat général à l'investissement, le ministère en charge des comptes publics, le ministère en charge de la recherche et la Caisse des dépôts et consignations. La forme juridique de fonds de concours garantit une utilisation exclusive de ces crédits au profit du plan Nano2017.