INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'année 2016 aura été marquée par la révision de la carte intercommunale, dont la mise en oeuvre va se traduire par une diminution de près de 40 % du nombre d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ceux qui verront le jour le 1 er janvier 2017 auront un profil très différent des intercommunalités actuelles : le nombre moyen de communes y sera plus élevé et leur périmètre plus étendu.
Par ailleurs, la réforme de la dotation globale de fonctionnement des communes et des intercommunalités, longtemps désirée, a été lancée en 2015 sur la base des travaux de notre collègue députée Christine Pires-Beaune et de notre regretté collègue Jean Germain. La loi de finances initiale pour 2016 prévoyait une application à compter du 1 er janvier 2017, alors que le Sénat a réclamé, dans sa grande majorité, un débat parlementaire spécifique en raison de l'importance politique et budgétaire que revêt une telle réforme, dans un contexte de diminution des baisses des dotations de l'État aux collectivités territoriales, au titre de leur contribution au redressement des finances publiques. Or le report sine die de cette réforme, que prévoit le projet de loi de finances pour 2017, marque un coup d'arrêt à cette réforme, pourtant nécessaire pour corriger des inégalités persistantes.
En outre, pour 2017, la contribution des communes et de leurs groupements au redressement des finances publiques a été atténuée en raison de son impact sur l'investissement public local, tandis que celle des départements et des régions a été maintenue, en dépit des transferts de compétences qui interviendront en 2017 entre les deux échelons locaux.
C'est dans ce contexte perturbé que s'inscrit le projet de loi de finances pour 2017, à quelques mois des prochaines élections présidentielle, législatives et sénatoriales.
I. DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES FORTES PESANT SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Depuis le projet de loi de finances pour 2014, le questionnaire de votre rapporteur est identique à celui de nos collègues, MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux de la commission des finances, afin de permettre à votre commission de bénéficier de données précises en matière de finances locales.
Votre rapporteur constate, avec regret, que les critiques formulées les années précédentes demeurent : toutes les réponses à son questionnaire budgétaire ne lui ont pas été adressées dans les délais impartis par la loi organique relative aux lois de finances. En outre, la qualité de certaines d'entre elles est décevante, les services de l'État se contentant de reproduire les éléments déjà fournis les années précédentes. C'est pourquoi, de nouveau, votre rapporteur invite les administrations d'État à plus de rigueur et de diligence.
A. UNE MISSION QUI REND IMPARFAITEMENT COMPTE DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Une mission aux crédits budgétaires limités
Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » représentent une part modeste de l'ensemble des transferts de l'État en faveur des collectivités territoriales, dans l'ensemble des concours financiers dont bénéficient ces dernières.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017, les crédits de cette mission s'élèveraient à 3,734 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), et à 3,144 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
La mission est composée de deux programmes :
- d'une part, le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » (3,53 milliards d'euros en autorisations d'engagement) qui regroupe l'ensemble des subventions versées par l'État aux collectivités territoriales en matière d'investissement et une partie de la participation de l'État à la compensation des charges globales des collectivités territoriales ;
- d'autre part, le programme 122 « Concours spécifiques et administration » (0,2 milliard d'euros en autorisations d'engagement) qui regroupe les concours spécifiques attribués aux collectivités territoriales ainsi que les moyens attribués à la direction générale des collectivités locales pour la mise en oeuvre des deux programmes de la mission.
Pour mémoire, la mission a fait l'objet d'une simplification architecturale depuis le 1 er janvier 2015, avec une diminution des programmes passant de quatre à deux. En outre, depuis 2016, le programme 119 comprend désormais une nouvelle dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements. Quant au programme 122, il intègre une nouvelle action n° 05 relative au fonds interministériel de prévention de la délinquance, pour financer la réalisation d'actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance et dans celui de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville.
Dans le projet de loi de finances pour 2017, a été transférée une enveloppe de 216 millions d'euros (en AE) de la dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements (DSIL) du programme 119 au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires » pour cofinancer les contrats de ruralité dont la création a été annoncée à l'occasion du comité interministériel aux ruralités du 20 mai 2016. Par ailleurs, les crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), qui s'élèvent à 80,4 millions d'euros (en AE et en CP) sont transférés du programme 122 au programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
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La dotation d'équipement des territoires ruraux En application de l'article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales, les communes répondant à certaines conditions démographiques et de richesse fiscale peuvent bénéficier de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) : - celles dont la population n'excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d'outre-mer ; - celles dont la population est supérieure à 2 000 habitants dans les départements de métropole (3 500 habitants dans les départements d'outre-mer) et n'excède pas 20 000 habitants dans les départements de métropole (35 000 habitants dans les départements d'outre-mer) et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier par habitant moyen de l'ensemble des communes des départements de métropole et d'outre-mer dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n'excède pas 20 000 habitants. Sont également éligibles à la DETR les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre remplissant toutes les conditions suivantes : - avoir une population qui n'excède pas 50 000 habitants (métropole et départements d'outre-mer) ; - territoire d'un seul tenant et sans enclave ; - absence de communes membres de plus de 15 000 habitants. Enfin, sont éligibles, à titre dérogatoire, les EPCI éligibles en 2010 à la dotation globale d'équipement des communes ou à la dotation de développement rural, les syndicats mixtes de moins de 60 000 habitants composés d'EPCI et de communes, les syndicats de communes de moins de 60 000 habitants et les communes nouvelles dont au moins une ancienne commune était éligible à la DETR ou dont la formation s'est faite par regroupement de toutes les communes d'un même EPCI. Les modalités de répartition de la DETR sont caractérisées à la fois par une gestion largement déconcentrée permettant une adaptation aux réalités de chaque territoire et par l'association des élus locaux à cette répartition, puisqu'une commission départementale d'élus est chargée de définir les catégories d'opérations prioritaires, les taux de subvention maximaux applicables, et de donner son avis sur tous les projets de subvention supérieurs à 150 000 euros. Elle vise à soutenir l'investissement public local, en orientant les crédits de cette dotation vers des priorités d'emploi précisées par les ministères concernés. |
Répartition par actions des crédits du
programme 119
« Concours financiers aux collectivités
territoriales
et à leurs groupements »
demandés
pour 2017
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Autorisations d'engagement
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Évolution PLF 2017 /
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Crédits de paiement
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Évolution
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Action n° 01
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1 698 779 990 |
- 2,16 % |
1 143 965 612 |
+ 29,8 % |
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Action n° 02
|
130 308 258 |
- |
130 308 258 |
- |
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Action n° 03
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215 855 969 |
- |
215 855 969 |
- |
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Action n° 04
|
265 153 924 |
- 0,06 % |
265 153 924 |
- 0,06 % |
|
Action n° 05
|
993 674 895 |
+ 0,12 % |
993 674 895 |
+ 0,12 % |
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Action n° 06
|
226 174 859 |
+ 0,36 % |
226 174 859 |
+ 0,36 % |
|
Total |
3 529 947 895 |
- 1 % |
2 975 133 517 |
- 9,75 % |
Source : Commission des lois du Sénat
Répartition par actions des crédits du
programme 122
« Concours spécifique et
administration »
demandés pour 2017
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Autorisations d'engagement
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Évolution PLF 2017 /
|
Crédits de paiement
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Évolution PLF 2017 /
|
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Action n° 01
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62 360 815 |
- 49,56 % |
27 360 815 |
- 78,56 % |
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Action n° 02
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2 463 826 |
- 2,99 % |
2 517 151 |
- 2,93 % |
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Action n° 04
|
139 320 030 |
+ 0,6 % |
139 320 030 |
+ 0,6 % |
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Action n° 05
|
0 2 ( * ) |
- 100 % |
0 |
- 100 % |
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Total |
204 144 671 |
- 38,89 % |
169 197 996 |
- 47,63 % |
Source : Commission des lois du Sénat
2. Des crédits limités au sein de l'ensemble des transferts financiers de l'État dont bénéficient les collectivités territoriales
Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représentent qu'une part infime de l'ensemble des concours budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales et, plus globalement, des transferts financiers dont bénéficient ces dernières. Cette mission ne rend qu'imparfaitement compte de l'effort total de l'État en faveur des collectivités territoriales.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente en effet que 3,7 % des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales - soit 3,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement sur un total de 99,4 milliards d'euros - et environ 8 % des concours de l'État aux collectivités (sur un total de 47,9 milliards d'euros).
En 2017, les transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales devraient s'établir à 99,4 milliards d'euros 3 ( * ) , soit une baisse de 0,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. Ils regroupent plusieurs composantes : les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, les dégrèvements d'impôts locaux et la fiscalité transférée.
Les concours financiers de l'État représentent la part la plus importante de l'ensemble des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales. Le projet de loi de finances pour 2017 fixe leur montant à 47,9 milliards d'euros. Ils se répartissent entre les prélèvements sur recettes , une partie du produit des amendes de police de la circulation et des radars automatiques, le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (FNDMA), le financement du fonds des emprunts structurés ainsi que les crédits budgétaires de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Les prélèvements sur recettes (PSR) s'élèvent à 44,2 milliards d'euros dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017, soit 44 % de l'ensemble des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales et 92 % des concours de l'État. Ils sont eux-mêmes constitués d'un ensemble diversifié incluant la dotation globale de fonctionnement (DGF), le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) - ils représentent à eux deux 82 % des PSR -, la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) ainsi que divers autres prélèvements sur recettes.
Le schéma de la page suivante permet d'apprécier la répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales. Depuis plusieurs années, votre commission regrette la complexité de cette architecture et a régulièrement appelé de ses voeux une réflexion d'ensemble afin de la simplifier et d'en améliorer la lisibilité. Une nouvelle fois, votre rapporteur réitère ce souhait en espérant qu'il se concrétise un jour.
Transferts financiers de l'État vers les collectivités territoriales
Source : Commission des lois du Sénat
* 2 Crédits transférés vers le programme 126.
* 3 À périmètre courant.