EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 23 NOVEMBRE 2016
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La commission procède à l'examen du rapport pour avis sur les crédits « Audiovisuel et avances à l'audiovisuel public » de la mission « Médias, Livre et industries culturelles » du projet de loi de finances pour 2017 .
M. Jean-Pierre Leleux, rapporteur pour avis des crédits de l'audiovisuel . - Nous examinons aujourd'hui les crédits de l'audiovisuel dans le projet de loi de finances pour 2017 prévus par les programmes 841, 842, 843 et 845 pour les quatre sociétés de l'audiovisuel public que sont France Télévisions, Arte-France, Radio France et l'INA.
Ces crédits correspondent à la troisième année d'application du contrat d'objectif et de moyens (COM) de Radio France pour la période 2015-2019 et à la deuxième année d'application du COM de France Télévisions pour la période 2016-2020. Je vous rappelle que notre commission a émis un avis défavorable à l'adoption de ces deux contrats d'objectifs et de moyens.
Vous ne serez donc pas surpris que mon regard reste assez critique sur la situation de l'audiovisuel public qui ne répond pas pleinement à nos attentes, mais je vais aussi faire mon possible pour mettre en valeur les aspects positifs de ce budget, qui ne sont pas négligeables, et qui souvent auraient mérité d'être approfondis.
Au chapitre des déceptions, je me dois de mentionner l'absence de réforme de la contribution à l'audiovisuel public (CAP). La ministre de la culture et de la communication nous a annoncé que ses services travaillaient sur cette réforme mais elle ne nous a donné ni calendrier ni précisions sur ses contours.
Le débat à l'Assemblée nationale a été très intéressant puisque nos collègues députés ont refusé d'augmenter la CAP au-delà de l'indexation sur l'inflation pour un euro. Le second euro de hausse a été remplacé par un prélèvement sur les recettes de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) sans en augmenter le taux. Votre rapporteur pour avis ne peut que saluer cette initiative de la majorité de l'Assemblée nationale qui s'inscrit dans le prolongement des recommandations du rapport d'information que nous avons publié l'année dernière avec notre collègue André Gattolin. Nous avions reçu à cette occasion votre soutien, madame la présidente, pour affirmer que le produit de la TOCE avait vocation à bénéficier entièrement au financement de l'audiovisuel public comme c'était sa raison d'être initiale en 2009.
Le taux d'équipement des ménages en téléviseurs a commencé sa baisse inéluctable avec moins un point par an depuis trois ans, ce qui crée une inégalité de plus en plus forte entre les foyers qui possèdent un récepteur et doivent s'acquitter de la CAP et ceux qui écoutent la radio publique, consultent les applications mobiles comme celle de Franceinfo et regardent les programmes de France Télévisions sur leur ordinateur sans s'acquitter de la redevance. Comme l'ont reconnu les services du ministère de la culture et de la communication, il était difficile d'envisager de soumettre à cette taxe 800 000 ménages à quelques mois d'échéances démocratiques importantes. Je souhaite que cette réforme soit inscrite à l'agenda de 2018 quelle que soit l'issue de ces échéances.
La place de la publicité sur le service public continue à poser question. Le COM de France Télévisions a prévu le maintien d'un niveau élevé de recettes publicitaires et on constate que la course à l'audience continue à être un facteur déterminant dans le choix des programmes du groupe public, en particulier l'après-midi. L'échec des émissions nouvelles lancées en septembre 2016 est d'abord un échec par rapport à un objectif d'audience et donc de publicité. Ces nouvelles émissions n'ont donc pas pour objectif de surprendre par leur originalité, leur caractère innovant ou leur plus-value culturelle. Une nouvelle fois, je ne peux que constater l'absence de différence significative ou suffisante avec certaines chaînes privées. Je m'inquiète par ailleurs de la réforme du parrainage qui a tendance, dans les faits, à rétablir la publicité sur le service public de 20 h 30 à 21 heures en multipliant les programmes courts qui sont « emballés » de messages publicitaires. Là encore ce n'est pas le chemin que nous préconisons pour redonner sa spécificité au service public.
Nous aurons prochainement l'occasion de nous prononcer en 2 e lecture sur la proposition de loi de notre collègue André Gattolin visant à interdire la publicité dans les émissions consacrées à la jeunesse du service public. Ce sera pour nous le moment d'envoyer un signal clair concernant notre conception de l'audiovisuel et de la protection de l'enfance.
Concernant le groupe de télévision public, je rappellerai tout d'abord les cinq points qui me semblaient positifs dans le nouveau COM et dont on trouve la concrétisation dans ce budget pour 2017.
Le premier point positif est que les objectifs assignés à la direction de France Télévisions ont été clarifiés.
Le deuxième est que le lancement de la chaîne d'information en continu a démontré que le regroupement des moyens de l'audiovisuel public permettait de conduire des projets nouveaux avec un coût maîtrisé.
Le troisième point positif est l'objectif de hausse des recettes commerciales. Il est, en particulier, la conséquence d'une meilleure valorisation des droits attachés à la production. L'accord du 10 décembre 2015 est entré en vigueur et si Multimédia France production (MFP) devrait limiter en 2017 sa part de production dépendante à 6 ou 7 %, ce sont donc 18 % au moins des nouvelles productions financées par France Télévisions qui pourront bénéficier des droits élargis prévus dans le cadre de la zone de souplesse.
Le quatrième point de satisfaction concerne la baisse prévue des recettes publicitaires autour des émissions jeunesse à partir de 2018.
Le cinquième point de satisfaction concerne la hausse des dépenses en faveur de la création audiovisuelle de 20 millions d'euros.
Ces points positifs, je souhaitais les évoquer à nouveau pour bien montrer combien il est nécessaire d'avoir une approche globale de la situation. Il n'en demeure pas moins que le rythme des réformes n'est pas encore suffisant à mon sens et que les efforts ne doivent pas être relâchés mais accélérés. La hausse des moyens de France Télévisions, qui devrait représenter une augmentation de 38 millions d'euros de ressources publiques pour atteindre 2,547 milliards d'euros, illustre parfaitement l'insuffisance des réformes menées, qui auraient dû permettre une stabilité si ce n'est une baisse des ressources publiques.
C'est vrai notamment de la réforme de France 3 qui reste à faire, en particulier, sur les éditions locales. L'adaptation au nouveau cadre régional ne sera que partiel et on peine à comprendre pourquoi les effectifs de France 3 demeurent aussi importants. Cette chaîne compte 3 500 personnes soit autant que TF1 et M6 réunis !
Concernant la fusion des rédactions qui sera effective en 2018, je ne peux que regretter le manque de précisions sur l'évolution des effectifs qu'elle devrait permettre de conduire. La présidente de France Télévisions m'a indiqué que le projet Info 2015 n'avait pas été conçu par son prédécesseur avec l'objectif de réduire les effectifs. C'est pourtant la base lorsque l'on fait une fusion que d'essayer de faire mieux avec moins de moyens, ces derniers étant le fruit des impôts payés par les Français, je le rappelle.
La présidente de France Télévisions m'a réaffirmé sa confiance dans le fait que l'entreprise serait en mesure de tenir le rythme des non-renouvellements des départs à la retraite avec un objectif de 500 équivalents temps plein (ETP) en moins. Concernant les rémunérations multiples mises en évidence par un récent rapport de la Cour des comptes, la présidente de France Télévisions m'a indiqué qu'elle avait engagé des échanges avec les animateurs concernés afin qu'ils ne bénéficient plus de rémunérations complémentaires à leur salaire payé par France Télévisions. C'est une bonne chose. Certains animateurs étaient, en effet, payés deux fois. Une première fois en tant que salarié de France Télévisions et une seconde par les sociétés de production auxquelles France Télévisions fait appel.
Mes inquiétudes concernant l'avenir de la plateforme SVOD du groupe public ont été, je le crois, entendues. Ce projet qui reste très pertinent sur le fond n'est plus considéré comme une évidence à mettre en oeuvre à tout prix. La présidente de France Télévisions évoque maintenant des conditions à respecter pour valider le projet qui montrent que la décision n'est pas prise. Ces conditions sont, notamment, la nécessité d'un partenaire doté d'un catalogue, la viabilité sans recourir à la CAP, ou la cohérence avec les programmes du groupe. Je réaffirme mon souhait que ce projet, qui présente un véritable risque industriel, fasse l'objet d'un débat devant les commissions compétentes avant que la décision finale ne soit prise.
Un mot enfin sur la transparence, France Télévisions va renforcer les modalités de validation des achats de programmes à des sociétés de production qui emploient des conseillers de programmes issus du groupe. C'est une bonne initiative car il semble y avoir quelques abus dans ce domaine.
Je terminerai sur une remarque d'ordre général concernant les programmes de France Télévisions et plus particulièrement l'information. Le groupe public a une mission d'exemplarité et de sérieux. Il est bien de vouloir renouveler les genres et d'innover mais il ne faut pas que cela soit au détriment de la rigueur. Je pense en particulier à la façon dont sont conduits les débats politiques sur France 2 et au ton parfois léger de certains modules de Franceinfo. J'ai soutenu le lancement de la chaîne d'information du service public alors que nombre des membres de mon groupe considéraient que cette dépense n'était pas nécessaire. Mais je dois avouer que cette chaîne doit encore faire ses preuves.
J'en viens maintenant à Radio France qui bénéficiera de 625,11 millions d'euros au titre du programme 843. Les derniers chiffres d'audience ne sont pas mauvais pour les antennes du groupe. Selon la direction de l'entreprise, ce sont les changements de grille engagés depuis 2014 qui commencent à porter leurs fruits.
Concernant les moyens, la direction de l'entreprise rappelle que la trajectoire est orientée à la baisse depuis 2012 avec une inflexion particulière en 2014/2015. Par ailleurs, les moyens nouveaux ne concernent que l'investissement, c'est-à-dire le chantier et non le fonctionnement. Le surcoût généré par le chantier pèse donc sur le fonctionnement de l'entreprise. La réhabilitation de la maison de la Radio est elle-même à l'origine de nouveaux coûts pour l'entreprise, notamment en raison des frais de location occasionnés par les déménagements et les travaux.
La dotation totale de ressources publiques sera de 612,3 millions d'euros hors taxe, soit 625,1 millions d'euros toute taxe comprise, en augmentation de 5,5 millions d'euros. 577,7 millions d'euros seront consacrés au fonctionnement et 34,6 millions d'euros à l'investissement.
Cette hausse de 5,5 millions d'euros se répartit entre 5 millions d'euros de CAP pour financer les travaux de la Maison de la radio et un demi-million de dotation complémentaire hors COM pour compenser la perte de recettes publicitaires liées au nouveau site de Franceinfo dépourvu de publicité. Je rappelle que le Gouvernement s'est engagé à apporter 80 millions d'euros à Radio France sur la période du COM (55 millions d'euros de dotation en capital et 25 millions d'euros de CAP).
Les chantiers de l'entreprise restent nombreux et difficiles un an après la grève de 2015. Un important travail doit être poursuivi pour renforcer le contrôle interne et renouveler le dialogue social. La masse salariale doit être véritablement maîtrisée, ce que ne prévoit pas complètement le COM. Enfin, des réformes comme celle des formations musicales restent à conduire. À ce sujet, il semble qu'un accord soit à portée de main pour permettre une meilleure articulation entre les deux orchestres qui verraient leurs périmètres redéfinis.
J'ai déjà eu l'occasion de regretter le fait que l'entreprise publique connaisse des déficits. Compte tenu de l'absence de véritables recettes dépendantes de son activité puisque l'évolution du cahier des charges sur la publicité de Radio France a plutôt permis de consolider les recettes, un déficit pour une telle entreprise ne peut que signifier des problèmes de gestion.
Je note néanmoins que le déficit de 2016 qui était prévu à 16,5 millions d'euros devrait finalement atteindre 13,5 millions d'euros. Un déficit de 6,5 millions est prévu en 2017.
J'observe également les difficultés que connaît Radio France pour faire baisser ses effectifs qui devraient atteindre 4 201 ETP fin 2016, en retrait de seulement six ETP.
Face à cette rigidité du côté des effectifs, les efforts portent sur les achats.
Cette situation assez tendue sur le plan financier ne met pas l'entreprise dans les meilleures dispositions pour poursuivre ses missions, on pense au développement de la filière production, à la couverture des festivals sur le territoire et à l'éducation aux médias. Le développement numérique pour toucher des publics plus jeunes a également un coût.
La direction de Radio France a exprimé sa plus vive inquiétude sur l'absence de réforme de la CAP, craignant, le moment venu, une rupture dans les moyens alloués à l'entreprise, qui se traduirait inévitablement par une modification du périmètre des activités.
Concernant les grands sujets d'avenir, il est clair que le prochain gouvernement sera confronté à un choix difficile concernant la fin du chantier. La réfection des studios moyens de la maison de la Radio dont le coût est estimé à 67,5 millions d'euros n'a pas été budgétée. Or, il apparaît difficilement imaginable de ne pas finir complètement ces travaux. Y revenir ne ferait qu'augmenter les coûts, puisqu'il faudrait à nouveau mettre le bâtiment en mode chantier. L'entreprise serait sans doute prête à prendre 35 % du coût de ce dernier chantier à sa charge mais cela laisse encore 43 millions d'euros à trouver.
Radio France propose de poursuivre les mutualisations entre les entreprises publiques sur les thèmes de la jeunesse et de la culture. Par ailleurs, la direction ne ferme pas la porte à une proposition de rapprochement entre France 3 et France Bleu, sur la base d'un vrai projet éditorial restant à définir.
J'en viens maintenant à Arte qui bénéficiera de 280 millions d'euros inscrits au programme 842. Le précédent COM prévoyait de mettre l'accent sur une relance éditoriale et le développement numérique. Les résultats obtenus sont au-delà de toutes les espérances puisque l'audience a augmenté de 50 % en France en 5 ans passant de 1,5 % à 2,2 % et de 30 % en Allemagne. Les fondements de cette relance sont à rechercher dans les programmes. La tranche info de 19h45 a trouvé un ton et un style de grande qualité. Les reportages sont également appréciés, de même que les soirées consacrées à la fiction et au cinéma d'auteur. Sur Internet, Arte a multiplié les initiatives en lançant des plateformes comme Arte Concert, Arte Créative ou Arte info. La stratégie européenne se poursuit. Après avoir ajouté l'anglais et l'espagnol dans ses langues de diffusion, Arte prévoit de diffuser prochainement des programmes en polonais.
Nous examinerons prochainement le projet de COM 2017-2021 d'Arte. Sans entrer dans le détail, je crois pouvoir dire que son ambition vise l'augmentation des programmes inédits afin de pouvoir réduire les rediffusions en journée avec un objectif de d'augmentation de 15 % d'inédits d'ici 2021. La présidente d'Arte est convaincue que le délinéarisé va devenir le mode de diffusion dominant. La chaîne va donc multiplier les modes de diffusion sur Internet et sur les réseaux sociaux. Dès 2017, la priorité sera donnée aux programmes grâce aux 10 millions d'euros supplémentaires de crédits.
Je terminerai en évoquant brièvement la situation de l'INA qui bénéficiera de 89 millions d'euros hors taxe, soit 90,87 millions d'euros toute taxe comprise au titre du programme 845.
L'année 2017 constituera la troisième année de la mise en oeuvre du COM 2015-2019 auquel nous avions donné un avis favorable. L'INA continuera sa mission de conservation des archives audiovisuelles lancée en 1999. Le plan de sauvegarde et de numérisation (PSN) est prévu pour s'achever en 2020. Il doit aussi faire évoluer son offre dans le nouveau contexte marqué par l'explosion des usages numériques.
Le président de l'INA souhaite que son établissement puisse relancer ses ressources propres, en baisse en 2016, afin de justifier son statut d'établissement public à caractère industriel et commercial.
Les efforts de gestion seront poursuivis concernant en particulier les achats et les emprises immobilières. La résiliation du bail de l'immeuble de la rue de Patay doit permettre une économie de 500 000 euros en 2016 et 2,3 millions sur la durée du bail.
L'INA a pu rappeler son savoir-faire remarquable à l'occasion de sa participation à la chaîne Franceinfo à laquelle elle fournit des modules historiques extraits de ses archives.
Cet esprit de coopération pourrait permettre des initiatives conjointes dans le domaine de la formation où les moyens sont encore très dispersés. Laurent Vallet propose de faire de la formation la seconde brique des mutualisations engagées par les sociétés de l'audiovisuel public. Votre rapporteur pour avis ne peut qu'encourager ces initiatives qui amènent de l'eau au moulin du projet de regrouper les quatre sociétés de l'audiovisuel public dans une structure commune.
À noter également que la masse salariale devrait être légèrement inférieure à l'objectif du COM en 2017 à 67 millions d'euros, contre 67,5 millions d'euros.
Un mot enfin sur le service SVOD « INA Premium » lancé en septembre 2015, qui comprend aujourd'hui 8 000 abonnés pour un coût de 2,99 euros par mois. Avec un prix attractif et des contenus de haute valeur ajoutée dont l'INA possède les droits, le nombre d'abonnés reste très modeste, ce qui démontre la difficulté à lancer une plateforme SVOD, surtout pour ceux qui n'ont pas de catalogue.
Au terme de cette présentation, on constate un vrai dynamisme de notre audiovisuel public et des initiatives, qui contrastent avec les incertitudes qui planent sur son financement et les difficultés à mener des réformes pour réduire les coûts comme le permet la révolution numérique. Il manque toujours, à mon sens, une véritable volonté politique pour avancer dans cette direction.
C'est pourquoi, sans mésestimer les efforts réalisés par les différents acteurs, je vous proposerai de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'audiovisuel pour 2017.
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M. David Assouline . - Je suis profondément attristé que nous n'ayons pas l'occasion de discuter de ces questions d'importance majeure en séance publique cette année. En dépit de nos divergences politiques, nous partageons tous, au sein de cette commission, un fort intérêt pour la culture et les sujets culturels. Le débat budgétaire en séance est généralement l'occasion d'expliquer les enjeux culturels à nos collègues des autres commissions. Il est regrettable que nous nous privions de cette opportunité, sans compter les risques que l'adoption d'une question préalable fait peser sur l'image du Sénat, dans un contexte de montée des discours populistes sur l'inutilité du rôle du Parlement, du Sénat en particulier.
Dans ces conditions, j'espère que l'Assemblée nationale votera l'augmentation de la redevance pour l'audiovisuel public, conformément au souhait de la ministre de la culture et de la communication, sur laquelle nous n'aurons pas la possibilité de nous prononcer, alors que je veux croire que nous aurions pu voter de concert. Elle permettra de sanctuariser une part des crédits dédiés à l'audiovisuel dans un contexte budgétaire menaçant avec la suppression de la publicité pendant les émissions télévisées destinées à la jeunesse et les incertitudes sur les projets à venir.
M. Louis Duvernois . - Je tenais à saluer la précision et la densité des rapports qui nous ont été présentés. En tant que représentant du Sénat au conseil d'administration de France Médias Monde, j'ai été particulièrement sensible au rapport à la fois complet et fidèle à la réalité que Claudine Lepage nous a fait de l'audiovisuel extérieur. Je suis cependant surpris que n'ait pas été mentionnée la question de la diffusion de France 24 et de RFI sur le territoire national, pourtant évoquée par la présidente de France Médias Monde, Marie-Christine Saragosse, lors de son audition devant notre commission la semaine dernière. France Médias Monde a d'ores et déjà décidé de cette orientation, mais il me paraîtrait nécessaire que nous l'appuyons dans cette démarche, d'autant que des difficultés techniques apparaissent dans l'attribution des fréquences pour la diffusion sur le territoire.
Mme Corinne Bouchoux . - Saluons le travail des rapporteurs, même s'il est effectué davantage pour la gloire dans le contexte particulier des conditions de discussion du projet de loi de finances cette année.
Ce travail a notamment permis de nous éclairer sur plusieurs problématiques.
Sur le budget de l'audiovisuel public, j'ai été sensible aux propos de Jean-Pierre Leleux concernant le nouveau regard à porter sur les ressources au travers de la question de la publicité.
Sur la presse, je me réjouis d'entendre que des évolutions dans la restructuration des prestataires paraissent possibles et que la fusion entre les deux messageries de presse ne constitue plus un tabou, dès lors que les obstacles sociaux auront été levés.
Sur l'audiovisuel extérieur, je remercie Claudine Lepage pour son éclairage concernant le travail fait par Mme Saragosse et M. Bigot respectivement en faveur de France Médias Monde et de TV5 Monde.
Pour compléter le rapport de Colette Mélot, je souhaitais rappeler que c'est à l'occasion d'une audition d'une mission d'information de notre commission que nous avions repéré, dès 2015, que les sommes dues aux fournisseurs d'accès à Internet (FAI) ne pouvaient leur être versées par la Hadopi en l'absence de texte réglementaire se référant à la compensation des opérations qu'ils mènent pour l'institution. Je me réjouis que le Conseil d'État ait mis un terme au contentieux entre les FAI et la Hadopi à ce sujet. Pour autant, se pose toujours la question du modèle économique de la Hadopi.
Si notre vote avait pu véritablement être pris en compte, le groupe écologiste se serait prononcé en faveur des crédits de la mission, tant nous nous félicitons du soutien aux livres, à l'audiovisuel extérieur, à l'audiovisuel, à la presse et aux kiosquiers que permettent les crédits.
M. Jean-Léonce Dupont . - Le travail fourni pas nos rapporteurs n'est pas inutile car il nous a apporté un précieux éclairage sur les évolutions et les enjeux des secteurs. Pour apprécier particulièrement cette chaîne, je me félicite ainsi d'apprendre le développement des programmes inédits sur Arte. Néanmoins, comme notre vote porte sur l'ensemble de la mission et non sur chacun des programmes, le groupe UDI-UC votera contre les crédits de la mission.
M. Jean-Pierre Leleux . - Je souscris aux propos de Jean-Léonce Dupont. Si je me félicite plutôt des évolutions concernant France Médias Monde et Arte, je suis plus réservé concernant la situation de France Télévisions : c'est pourquoi je n'ai d'autre choix que de m'abstenir sur les crédits de cette mission, car mes avis diffèrent selon les programmes.
Par ailleurs, il est faux de dire que nous n'aurons pas de débat budgétaire cette année en séance : plusieurs heures de débat sont prévues, au cours desquelles nous pourrons nous exprimer et porter les couleurs de la culture dans l'hémicycle.
Mme Claudine Lepage, rapporteure pour avis des crédits de l'audiovisuel extérieur . - Je n'ai effectivement pas abordé dans ma présentation les questions liées à France 24 et RFI car je les évoquerai dans quelques instants en vous présentant le projet de COM de France Médias Monde.
Mme Colette Mélot, rapporteur pour avis des crédits du programme « Livre et industries culturelles » . - Quelques mots pour saluer, une nouvelle fois, les efforts réalisés par les professionnels du livre et de l'édition au cours des dernières années. Je souhaite rappeler que je n'ai pas exprimé une position négative concernant les crédits du programme « livre et industries culturelles ». Quant au débat budgétaire, je partage les propos de Jean-Pierre Leleux : du temps a été ménagé pour nous permettre de nous exprimer en séance publique. Bien sûr, nous ne pourrons pas autant présenter en séance le fruit de notre travail que d'autres années, mais travailler pour la gloire peut aussi apporter quelques satisfactions !
M. Patrick Abate, rapporteur pour avis des crédits du programme « Presse » . - Pour revenir à la question de la distribution mentionnée par Corinne Bouchoux, j'ai évidemment parlé de la possible fusion entre les Messageries lyonnaises de presse et Presstalis. Mais cette fusion n'est pas la seule option. J'évoque un certain nombre de pistes de mutualisation des moyens dans mon rapport écrit, que vous pouvez consulter.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Nos travaux sont loin d'être inutiles car il en restera des traces, avec le compte rendu de notre réunion de ce matin et la publication prochaine des rapports pour avis. Concernant l'augmentation de la contribution à l'audiovisuel public, je dois dire que je n'y suis pas favorable tant qu'une réforme structurelle de la redevance n'aura pas été opérée au préalable et que le produit de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) n'aura pas été entièrement réaffecté au financement de l'audiovisuel public.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » du projet de loi de finances pour 2017.