LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Tirant les conséquences de l'insertion de l'article 55 octies , l'Assemblée nationale a adopté un amendement diminuant les crédits du programme 141 « Enseignement scolaire public du premier degré » à hauteur de 130 000 euros en AE et en CP.
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant les AE de la mission « Enseignement scolaire » à hauteur de 26,3 millions d'euros et réduisant ses CP de 49,5 millions d'euros. Ces mouvements se décomposent comme suit :
- pour le programme 230 « Vie de l'élève » :
• une majoration de 75,8 millions d'euros des AE, afin de financer le renouvellement des conventions pluriannuelles d'objectif avec des associations de la ligue de l'enseignement ;
• la minoration des AE et des CP à hauteur de 47,5 millions d'euros, traduisant « la révision à la baisse des dépenses de l'aide à la recherche d'un premier emploi, des bourses décrocheurs ainsi que des assistants d'éducation » ;
- pour le programme 143 « Enseignement technique agricole », une minoration de 2 millions d'euros en AE et en CP, traduisant « un ajustement des moyens de fonctionnement des établissements ».
EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 23 NOVEMBRE 2016
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La commission procède à l'examen des rapports pour avis sur les crédits du programme « enseignement scolaire » et sur les crédits du programme « enseignement technique agricole » de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2017.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Dans ce budget, le premier de la Nation et le dernier de la refondation de l'école engagée depuis le début de la législature, les crédits de la mission « Enseignement scolaire » connaissent une augmentation inédite de près de 3 milliards d'euros, soit une hausse de 4,5 %. C'est quatre fois plus que les crédits consacrés au sport, à la vie associative et à la jeunesse. L'effort consenti est considérable : les crédits de la mission s'élèvent à 70 milliards d'euros, dont 68,6 au profit des cinq programmes du ressort du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Une part significative de ces dépenses nouvelles relève de mesures applicables à la fonction publique, sans lien direct avec la politique éducative. Les hausses successives de la valeur du point d'indice et la mise en oeuvre de l'accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR), représentent, à elles seules, une dépense supplémentaire de 1,46 milliard d'euros, soit la moitié environ de l'augmentation du budget. Si l'on y ajoute le glissement vieillesse-technicité (GVT), la part quasi automatique de la hausse atteint 1,87 milliard d'euros !
La politique d'inflation des moyens menée depuis 2012 trouve ici son apogée. Elle procède du postulat selon lequel l'augmentation continue des moyens permettra d'améliorer la situation de l'école, ce qui est pourtant démenti par trente années passées à remplir, chaque année, le tonneau des Danaïdes de la rue de Grenelle.
Les dépenses en faveur de l'éducation ont doublé en euros constants depuis 1980 et augmenté de plus de 10 % depuis 2000, pour atteindre près de 131 milliards d'euros en 2015, sans effet positif sur les résultats de notre école, bien au contraire. Cet effort important se situe dans la moyenne des pays de l'OCDE, mais il est fondamentalement déséquilibré.
La France dépense beaucoup plus pour le secondaire et beaucoup moins pour le primaire, niveau auquel tout se joue. La maîtrise des savoirs fondamentaux dès la fin du cours préparatoire (CP) est déterminante pour l'avenir scolaire et professionnel des enfants. C'est là que se forme la difficulté scolaire, à laquelle notre système éducatif est incapable de remédier. Ainsi, plus de la moitié des 140 000 décrocheurs étaient en difficulté à l'issue du cours moyen 2 e année (CM2), si ce n'est du cours élémentaire.
Les résultats des dernières études ne sont pas encourageants. L'enquête CEDRE de 2015 montre que seuls 60 % des élèves ont une maîtrise suffisante des compétences attendues en fin d'école primaire. Une étude plus récente met en évidence la dégradation extrêmement préoccupante de la maîtrise de l'orthographe des élèves en fin d'école primaire. Enfin, la comparaison d'études de cohortes menées en 1999 et en 2013 fait apparaître une baisse significative des résultats en orthographe et en vocabulaire à l'issue du cours élémentaire 1 re année (CE1).
Si l'école ne parvient pas à inculquer à tous les élèves le célèbre « lire, écrire, compter », il n'est pas surprenant que notre pays soit celui où l'origine sociale pèse le plus dans le parcours scolaire.
L'échec n'est pas une fatalité. Il faut donner la priorité au primaire et à l'enseignement des savoirs fondamentaux. C'était une des mesures phares de la refondation de l'école ; je m'efforcerai, dans un second temps, d'en dresser le bilan.
Revenons à l'examen des crédits : tout augmente ! Les crédits consacrés à l'enseignement scolaire public du premier degré progressent de 6,6 % ; l'augmentation atteint 3,7 % pour le second degré, 3,2 %, pour l'enseignement privé, 4,4 % pour la vie de l'élève et 0,5 % pour le soutien de la politique de l'éducation nationale.
Il faut reconnaître au Gouvernement la cohérence de sa politique : 11 662 créations de postes sont prévues en 2017, l'engagement de créer 54 000 postes sur la durée du quinquennat semble donc tenu.
Le schéma d'emplois pour 2017 se décompose ainsi : 4 311 équivalents temps plein d'enseignants du premier degré public, 4 400 équivalents temps plein d'enseignants et 150 de personnels administratifs, techniques et de service au profit du secondaire public, 1 000 postes d'enseignants, répartis pour moitié entre les premier et second degrés, au profit de l'enseignement privé et, dans le programme « Vie de l'élève », 1 801 équivalents temps plein, dont 200 de personnels médico-sociaux, 250 de conseillers principaux d'éducation et 1 351 d'accompagnants d'élèves en situation de handicap. La prévision budgétaire ne dit rien, toutefois, de leur création effective ni de l'amélioration du service rendu.
La revalorisation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE) versée aux professeurs des écoles, portée de 400 à 1 200 euros bruts annuels à compter de la rentrée 2016, est une mesure d'équité.
En matière de pré-recrutement des enseignants, le remplacement du dispositif des emplois d'avenir professeurs par un dispositif fondé sur l'apprentissage est une bonne chose. Je me réjouis de voir l'éducation nationale s'emparer de l'apprentissage. Souhaitons qu'elle étende cet intérêt à d'autres domaines !
Les crédits consacrés au fonds de soutien au développement des activités périscolaires s'élèvent pour 2017 à 373 millions d'euros, conformément aux engagements du Gouvernement.
En revanche, le financement du renouvellement des manuels scolaires pose problème. Le ministère annonçait l'année dernière un effort de 300 millions d'euros sur deux ans, revu à la baisse à 260 millions d'euros, alors que les chefs d'établissement peinent à renouveler leurs manuels avec les seuls crédits prévus l'année dernière. Pour les manuels de l'école primaire, l'État se repose sur les communes, qui n'ont pourtant pas d'obligation en la matière et qui sont déjà asphyxiées par la baisse des dotations et par la réforme des rythmes scolaires.
M. Jacques-Bernard Magner . - C'est Jules Ferry qui a commencé !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Le dépassement des coûts des projets informatiques et immobiliers du ministère se poursuit. Le chantier du programme Sirhen, prévu initialement pour sept ans et 80 millions d'euros, devrait en durer douze et atteindre 393 millions d'euros. À mettre en rapport avec le gain attendu de 70,2 millions d'euros sur la durée de vie prévisionnelle de l'application...
Le primaire est le maillon essentiel du système éducatif. La loi de refondation de l'école du 8 juillet 2013 le reconnaît et son rapport annexé prévoit de donner la priorité à l'école primaire, en énonçant trois axes principaux : la scolarisation des enfants de moins de trois ans, le dispositif « plus de maîtres que de classes » et l'introduction de nouveaux rythmes scolaires. Y concourent également la redéfinition du socle commun et la modification des programmes, la réforme de l'éducation prioritaire ainsi que les mesures en faveur des enseignants du premier degré.
Les crédits du programme 140 augmentent de 3,4 milliards d'euros en euros courants entre 2012 et 2017. La dépense par écolier augmente de 12,1 %, de 5 800 à 6 500 euros. Cette priorité est toutefois fragile, car, loin de constituer un rééquilibrage entre le primaire et le secondaire, elle s'inscrit dans l'inflation générale des budgets. Durant la même période, les crédits du programme 141 ont augmenté de 2,7 milliards d'euros. Les grands équilibres du budget de l'éducation nationale n'ont donc pas été modifiés, quoi qu'en dise la ministre.
Il en va de même pour les créations de postes : 14 000 postes d'enseignants titulaires devaient être créés en cinq ans. Or, comme le relève le Conseil national d'évaluation du système scolaire (CNESCO), l'investissement en termes de postes s'avère peu différencié entre le primaire et le collège, notamment du fait de la priorité donnée à la réforme du collège. Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2017, moins de postes d'enseignants sont créés dans le premier degré que dans le second ; les créations de postes dans le primaire ne représentent qu'environ 40 % des postes créés.
En dépit d'un réel effort en faveur de l'attractivité de la profession de professeur des écoles, la politique de recrutements massifs menée par le ministère se heurte à d'importantes difficultés et présente le risque d'une baisse de la qualité des recrutements.
En outre, de nombreux stagiaires ont démissionné en cours d'année, contraignant le Gouvernement à faire appel aux listes complémentaires ou à des contractuels. En 2015, 434 démissions ont été constatées, soit 3,18 % des recrutés, contre 1,08 % en 2012. Cette forte hausse doit conduire le ministère à s'interroger sur l'organisation de la formation initiale au sein des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ).
Sur le plan qualitatif, la priorité au primaire apparaît diluée et sans cohérence.
Un groupe de travail commun à notre commission et à la commission des finances se penche sur la réforme des rythmes scolaires. Sa mise en place douloureuse, qui a exigé un gros effort financier des collectivités territoriales dans un contexte de baisse des dotations, a mobilisé une énergie et des ressources considérables. Vu leur caractère polémique, la « priorité au primaire » s'est trop souvent résumée aux nouveaux rythmes scolaires.
Le Gouvernement vise un taux de scolarisation de 30 % des enfants de moins de trois ans en éducation prioritaire d'ici 2017. Cet objectif a été porté à 50 % pour les REP+. Là encore, ni les moyens, ni les résultats ne sont au rendez-vous. À la rentrée 2015, 961 équivalents temps plein sur les 3 000 prévus avaient été créés ; 9,8 % des enfants de moins de trois ans étaient scolarisés, 19,3 % en éducation prioritaire, 22,2 % en REP+.
Cela dit, cette scolarisation précoce ne répond pas toujours à une demande des populations cibles, les plus éloignées de l'école. Si le ministère met en avant les conséquences positives de la scolarisation dès deux ans sur les relations entre l'école et les familles, celle-ci ne suscite pas l'engouement auprès de nombreux parents d'élèves en éducation prioritaire.
Deuxièmement, le partenariat avec les communes est également difficile, du fait de leur situation financière, aggravée par la réforme des rythmes scolaires. L'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) relève que « les projets sont longs à monter avec des collectivités territoriales réticentes qui ont beau jeu de mettre l'État face à ses contradictions au moment où le Gouvernement leur demande de réduire leurs dépenses et de limiter les recrutements de personnels et donc d'agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) ». Elle en conclut que l'objectif d'un taux de scolarisation à 50 % en REP+ n'est pas pertinent et sera difficile à atteindre dans l'ensemble des départements.
L'introduction du dispositif « plus de maîtres que de classes » est lente. Sur les 7 000 postes prévus, seuls 3 195 ont été effectivement créés à la rentrée 2016, majoritairement dans l'éducation prioritaire. Le plus souvent, la priorité est donnée au cycle 2 - CP-CE1-CE2 -, consacré aux apprentissages fondamentaux. Le bon recrutement des maîtres surnuméraires ainsi que la formation et l'accompagnement des équipes enseignantes sont essentiels.
Or les travaux réalisés par les inspections générales et le comité de suivi montrent que l'accompagnement et les évaluations font encore défaut. Au regard des expériences passées, souvent mitigées, et des moyens engagés, des évaluations systématiques et régulières sont nécessaires.
Trois aspects essentiels sont négligés, à commencer par la réflexion sur l'organisation de l'école primaire et sur la place et le statut du directeur d'école. L'introduction des rythmes scolaires a mis en lumière l'importance de sa tâche. Il faut aller plus loin que l'amélioration du régime de décharges de service et la revalorisation des indemnités. Un véritable statut devrait donner aux directeurs d'école les moyens d'exercer un pilotage pédagogique et administratif, gage d'efficacité. Il ne s'agit pas d'en faire un petit chef, mais un fédérateur.
Mme Françoise Cartron . - Il l'est déjà !
M. Jacques-Bernard Magner . - Vous comptez lui imposer un uniforme ?
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - On pourrait, par exemple, imaginer que le directeur d'école soit déchargé de la responsabilité d'une classe, mais intervienne en tant que maître surnuméraire.
M. Jacques-Bernard Magner . - Ils seront ravis...
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - La santé scolaire est dans une situation dramatique. Le corps des médecins scolaires, en extinction, n'est pas en mesure d'assurer les bilans de santé prévus dans la sixième année de l'enfant. Pire, un arrêté du 3 novembre 2015 a mis fin à l'association des infirmiers à ces bilans. Cela pénalise avant tout les élèves issus de milieux défavorisés, les problèmes de santé non décelés étant susceptibles de pénaliser l'apprentissage. On crée ainsi de l'échec ! Il est urgent d'améliorer l'attractivité de la profession de médecin scolaire, de développer le recours aux internes et aux vacataires et d'associer de nouveau les infirmiers à la réalisation des bilans de santé, en réalisant un filtrage des enfants pour distinguer ceux qui doivent voir un médecin scolaire et ceux qui peuvent être traités par un infirmier.
Mme Françoise Cartron . - Un filtrage, vraiment ?
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Certes, les crédits consacrés à la formation continue dans le premier degré augmentent de nouveau, après une baisse en 2016. Cette formation est toutefois presque exclusivement dirigée vers l'accompagnement des réformes en cours. Elle n'est pas suffisamment consacrée à l'évolution des pratiques pédagogiques et valorisée comme levier de gestion des ressources humaines. L'offre de formation continue des ÉSPÉ est encore trop limitée et reste insuffisamment liée aux besoins exprimés par les enseignants.
En conclusion, la priorité au primaire voulue par la refondation de l'école est réelle mais insuffisante. La mise en oeuvre des principaux dispositifs est difficile et ils ne sont pas évalués. L'augmentation des moyens s'est faite dans le cadre d'une inflation budgétaire générale, en l'absence de réel rééquilibrage. Des aspects essentiels ont ainsi été négligés.
Mon appréciation est donc : « peut mieux faire » !
Au bénéfice de ces observations, je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ». Si cet effort avait été fait à budget constant, mon avis aurait été différent. L'inflation budgétaire n'améliore pas les résultats. M. Lang a créé 30 000 postes en deux ans, or l'enquête PISA de 2009 n'a montré aucune amélioration. Opérons plutôt des redéploiements pertinents !
Articles 55 octies et 55 nonies rattachés
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Notre commission doit également émettre un avis sur les articles 55 octies et 55 nonies rattachés.
L'article 55 octies tire les conséquences de l'inscription dans le droit commun, par un décret du 1 er août 2016, de la possibilité offerte par le décret dit Hamon de déroger à l'organisation normale de la semaine scolaire, en garantissant de manière pérenne aux communes et aux EPCI concernés le bénéfice des aides du fonds de soutien aux activités périscolaires. Ce bénéfice leur avait été reconnu par l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2014 du 8 août 2014, dont il s'agit d'inscrire les dispositions dans l'article 67 de la loi du 8 juillet 2013. Réunie ce matin, la commission des finances a adopté cet article. Je propose donc à la commission d'émettre un avis favorable à son adoption.
L'article 55 nonies tire les conséquences de la suppression, à compter du 1 er septembre 2017, de la grille indiciaire spécifique dont bénéficiaient les enseignants certifiés admissibles deux fois à l'agrégation. Depuis un décret du 10 juillet 1948, les enseignants bi-admissibles étaient soumis à un échelonnement indiciaire spécifique. Le présent article y met fin et prévoit, pour les professeurs relevant actuellement de ce régime, le bénéfice d'une bonification de leur indice majoré. Ma seule réserve est liée au caractère réglementaire de cet article. La disparition de ce régime étant justifiée par la mise en oeuvre du protocole PPCR, j'invite toutefois la commission à émettre un avis favorable. Je précise que la commission des finances l'a également adopté ce matin.
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement agricole . - Cela fait seize ans que je vous présente le budget de l'enseignement agricole et que je défends une composante trop méconnue et mal considérée de notre système éducatif.
Mme Françoise Cartron . - Rien ne change !
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement agricole . - Ce n'est pas à vous que j'apprendrai que l'enseignement agricole est une filière d'excellence. En 2015, sept mois après la sortie de formation, l'écart en matière de taux d'insertion des diplômés de l'enseignement agricole par rapport aux titulaires d'un diplôme équivalent de l'éducation nationale s'établit à 14,6 points en faveur des titulaires d'un BTSA, à 22,9 points pour les titulaires d'un baccalauréat professionnel et à 9,4 points pour les titulaires d'un CAPA.
La logique du pilotage par la performance que visait à instaurer la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est pourtant restée lettre morte. Les conséquences de ces performances en matière de réussite des élèves et d'insertion professionnelle n'ont pas été tirées sur le plan budgétaire.
L'enseignement agricole est caractérisé par un pilotage malthusien : les effectifs sont adaptés aux moyens, ce qui interdit toute croissance durable. Au contraire, ils baissent depuis une douzaine d'années. Le développement de l'enseignement agricole dans des territoires où il existe une forte demande, comme la Guyane, en est empêché.
À la rentrée 2016, les effectifs d'élèves baissent de 1 %, ce qui représente 1 687 élèves en moins, pour atteindre 164 341 élèves. C'est un point bas historique depuis vingt ans ; le nombre d'élèves avait en effet dépassé 165 000 à la rentrée 1996.
Cette baisse des effectifs est due, d'une part, au faible nombre d'entrées dans les classes de lycée et du supérieur court, à rebours d'une forte croissance observée dans l'éducation nationale et, surtout, à l'effondrement de 5,7 % des effectifs des classes de quatrième et de troisième. Or ces classes d'appel constituent un vivier pour les établissements de l'enseignement agricole, lesquels, grâce à une pédagogie adaptée et à l'internat, offrent une alternative pertinente pour de nombreux jeunes, qu'ils mènent à la réussite.
L'éducation nationale ne partage pas ce constat : l'évolution des effectifs est la conséquence directe de sa politique visant à limiter l'orientation vers l'enseignement agricole, en particulier au collège, ainsi que de la dévalorisation constante, consciente ou non, de l'enseignement agricole dans les représentations.
M. Jacques-Bernard Magner . - Ah bon ? Le ministère dit-il vraiment cela ?
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement agricole . - Les crédits consacrés à l'enseignement technique agricole, qui s'élèvent à 1,42 milliard d'euros, augmentent de 2,5 % et de 35,1 millions d'euros. Cette augmentation traduit des mesures de revalorisation applicables à la fonction publique, la réforme des bourses de lycée ainsi que la création d'une aide à la recherche du premier emploi, et la réalisation du schéma d'emplois pour 2017, qui prévoit la création de 140 postes d'enseignants et de 25 postes d'auxiliaires de vie scolaire (AVS). L'engagement du Gouvernement de créer 1 000 postes sur la durée de la législature est rempli, bien que 195 de ces postes soient des assistants d'éducation ou des AVS, qui ne sont pas sous plafond d'emploi.
Mme Françoise Cartron . - Cela a toujours été dit.
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement agricole . - Je note avec satisfaction un rattrapage du financement des dotations en faveur des assistants d'éducation. L'écart avec l'éducation nationale se réduit, mais demeure.
En revanche, les crédits couvrant les charges de pension pour les emplois gagés des centres de formation d'apprentis (CFA) et des centres de formation professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA) baissent fortement. Le ministère compte se défaire de cette dépense, estimant que ces emplois gagés, qui représentaient 379 équivalents temps plein au 1 er janvier 2016, constituaient une anomalie. Reste que la responsabilité en incombe avant tout au ministère et que la réduction de cette dépense fragiliserait les établissements.
Enfin, les crédits consacrés à la prise en charge des élèves en situation de handicap progressent de 6,1 % en 2017, pour atteindre près de 7 millions d'euros.
L'année 2016 voit la fin des protocoles d'accord conclus en 2013 avec les établissements de l'enseignement privé à temps plein ou fonctionnant à un rythme approprié. Ces protocoles devraient être reconduits pour un an, jusqu'à la prochaine législature. Ils ne constituent pas des dons mais pallient l'incapacité de l'État à respecter les obligations fixées par la loi Rocard. Une enquête a été lancée par le ministère en vue de la réévaluation de la subvention versée aux établissements, je souhaite qu'elle conduise à sa revalorisation.
L'orientation des élèves, sur laquelle notre collègue Guy-Dominique Kennel a mené un travail de fond, est une question existentielle pour l'enseignement agricole, dont la pérennité dépend de la capacité à attirer des élèves mais également de la coopération avec l'éducation nationale. La mutualisation des moyens est nécessaire et profiterait aux deux systèmes.
La suppression insupportable, lors des deux derniers projets de loi de finances, de 2,5 millions d'euros de crédits du programme 143 pour financer les aides aux communes dans le cadre des nouveaux rythmes scolaires, montre qu'une relation équilibrée entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale reste à construire. L'enseignement agricole ne doit pas être la variable d'ajustement de la mission « Enseignement scolaire » ! Je ne sens pas de volonté de conforter cette composante du système éducatif dont chacun reconnaît pourtant l'excellence. L'enseignement agricole n'est pas traité à sa juste valeur.
Ces réserves formulées, je recommande de nous en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption des crédits affectés à l'enseignement agricole au sein de la mission « Enseignement scolaire ».
M. Christian Manable . - Nous sommes favorables à ce budget, qui nous semble bon. Jean-Claude Carle l'a dit : tous les crédits augmentent, ce Gouvernement est en cohérence avec sa volonté politique.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Il l'a dit avec un air consterné !
M. Christian Manable . - En hausse de 12,7 % par rapport à 2012, ce budget parachève la priorité donnée à l'éducation nationale durant ce quinquennat. Depuis 2015, c'est à nouveau le premier budget de la nation, malgré le contexte contraint. L'engagement de création de 60 000 postes est tenu. L'accent est également porté sur la revalorisation des rémunérations des personnels.
Le décrochage scolaire passe sous la barre des 100 000 jeunes, ce qui représente une baisse de 20 % depuis 2012. C'est un effet de la politique de ce Gouvernement, quand, auparavant, des moyens humains et financiers avaient été supprimés. Quand un État tourne dos à l'éducation, il tourne le dos à l'avenir !
Ce budget poursuit les orientations de la loi de refondation de l'école du 8 juillet 2013 : priorité au primaire, développement du potentiel d'enseignants, rétablissement de la formation initiale et continue des enseignants. J'ai exercé ce métier difficile, qui évolue vite : cela nécessite une formation ! J'ajoute la création d'un service public du numérique, etc.
Un budget en hausse ne serait pas forcément un bon budget ? Voilà un sophisme en Pataugas ! Un bon budget devrait donc être en baisse ? Quand je fais les courses, je préfère disposer de 100 euros que de 80 !
Nous regrettons le refus de la majorité sénatoriale de débattre démocratiquement de ce budget, au prétexte, fallacieux, qu'il serait insincère et électoraliste. Il est pourtant sincère : il respecte les engagements de la France, avec moins de 3 % de déficit ; il n'est pas électoraliste, puisqu'il se projette au-delà de 2017.
Voter la question préalable est une échappatoire. C'est la première fois depuis 1992 que le Sénat renonce à examiner le budget. La droite rabaisse le Sénat et risque d'alimenter un discours hostile à notre assemblée. À gauche, nous souhaitons débattre de ce budget, y compris de ses - rares - imperfections.
Cette crispation s'explique peut-être par des désaccords internes, qui transparaissent dans les avis donnés, ou par la difficulté à assumer vos choix futurs, avec des suppressions drastiques de postes dans la fonction publique. Le budget de la Nation est-il l'otage des primaires ? Vous refusez l'obstacle.
Le programme pour l'éducation du champion de la primaire prévoit 250 000 suppressions de postes dans l'éducation nationale. Ce serait la fin de la scolarisation des enfants de moins de trois ans, qui bénéficie pourtant aux plus défavorisés, ainsi que du dispositif « plus de maîtres que de classes » ; cela conduirait également à la fermeture de 5 000 classes, créant de véritables déserts éducatifs en milieu rural. C'est paradoxal, pour des chantres de la ruralité ! Les classes seront surchargées, les enseignants absents ou en formation ne pourront être remplacés, au détriment de l'apprentissage des élèves les plus en difficulté. Ce programme constitue un véritable retour en arrière !
Notre groupe votera les crédits de la mission pour 2017.
Mme Corinne Bouchoux . - Mme Blandin et moi-même ne nous représentons pas en septembre prochain, nous nous réjouissions donc de travailler positivement sur ce budget. Être privées d'un débat de qualité nous frustre. Certains, y compris à droite, n'étaient peut-être pas d'accord avec ce choix, qui revient à nous dessaisir d'une de nos prérogatives. Je comprends toutefois les décalages entre les avis, qui s'expliquent par des regards différents.
Ce budget de l'enseignement scolaire va dans le bon sens et contient des avancées importantes. À notre sens, il faut privilégier quatre éléments : l'éducation tout au long de la vie, jusqu'après la fin de la vie professionnelle ; l'accompagnement des parents dès la naissance ; une éducation avec tous et pour tous ; enfin, l'autonomie des établissements, en faisant confiance aux acteurs.
La situation des ÉSPÉ est inquiétante. Le supérieur renvoie la question vers le secondaire, qui considère que cela relève du supérieur... Beaucoup de mesures que nous avons votées, comme la formation à la résolution non violente des conflits, pourtant essentielle, ne sont pas appliquées. Il en va de même de l'association des acteurs de la vie associative à la formation, qui n'est pas financée.
Je salue la constance de Mme Férat. Quel est, toutefois, le sens du maintien de l'indépendance de l'enseignement agricole ? Certes, la moitié des fonctionnaires du ministère de l'agriculture sont des enseignants. Cet enseignement, très spécifique, doté d'une forte autonomie pédagogique, qui pratique l'interdisciplinarité et le travail en équipe ne serait-il pas mieux traité dans l'éducation nationale ?
M. Jacques Grosperrin . - Nous avons entendu une belle apologie du Gouvernement. Pourtant, je m'interroge. Je partage en grande partie l'analyse des rapporteurs. Ce budget a toujours été parmi les plus élevés, il augmente de 4,5 %, or les résultats scolaires ne sont pas satisfaisants. L'investissement dans les REP et les REP+ pose également question : là aussi, les résultats ne sont pas au rendez-vous. Votre logiciel ne correspond plus au terrain !
J'attendais beaucoup de la loi de refondation de l'école. M. Peillon était compétent et intelligent, son analyse des besoins de l'école était juste.
Mme Françoise Cartron . - Il fallait le lui dire durant les débats !
M. Jean-Louis Carrère . - Vous l'avez maltraité !
M. Jacques Grosperrin . - Les acteurs principaux de l'éducation nationale, ce sont les syndicats, qui servent plus volontiers les enseignants que les élèves ! Depuis l'arrivée de Mme Najat Vallaud-Belkacem, c'est le règne de la communication. Non, tout ne va pas très bien !
Je partage votre avis sur « plus de maîtres que de classes », qui est un bon dispositif. J'ai toutefois regretté la suppression des réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED).
Vous prétendez accroître le recrutement, mais on peine à trouver des enseignants. Pour augmenter le niveau des élèves, il faut augmenter celui des enseignants, c'est-à-dire choisir les meilleurs et leur proposer un salaire plus digne en début de carrière.
M. Jean-Louis Carrère . - Vous avez détruit le système de formation !
M. Jacques Grosperrin . - Ce sont les parents qui refusent de scolariser leurs enfants avant trois ans !
En Finlande, l'obligation scolaire court de sept à seize ans, et ce pays est en tête des classements PISA. Il a adopté une autre démarche, avec les jardins d'éveil. Il ne s'agit pas seulement de moyens.
Vous vous appuyez trop sur les « pédagogistes », friands de « référentiel bondissant », de « milieu aquatique profond », etc. Ces notions ont fait beaucoup de mal à l'éducation nationale. Je sais donc gré à Jean-Claude Carle de nous parler des savoirs fondamentaux, qui ne sont pas réductibles aux sciences de l'éducation. Les ÉSPÉ ne changeront que si l'on en change les acteurs...
Comment tirer les élèves vers le haut en refusant les mots « excellence », « sélection », « autorité » ? Le manque d'autorité, et donc de sécurité, explique peut-être la désaffection du métier d'enseignant. Le ministre doit agir fortement en ce sens.
M. Christian Manable . - Et les parents ?
M. Jacques Grosperrin . - Ils ont un rôle majeur à jouer, en effet.
Le débat budgétaire a lieu en commission. Nous avons travaillé et nous aurions aimé en débattre en séance, mais ce budget est bien insincère. Nous n'avons d'ailleurs pas de leçons à recevoir d'un Président de la République qui écrit ce qu'il écrit sur l'école, sur ses ministres et sur l'éducation nationale.
M. Claude Kern . - Je félicite les rapporteurs pour leur excellent travail.
Les objectifs de ce budget sont louables, mais de nombreux problèmes subsistent. Le dispositif « plus de maîtres que de classes » peine à décoller, l'ouverture des maternelles au moins de trois ans est difficile à mettre en oeuvre dans tous les territoires et la formation continue des enseignants n'est pas encore à la hauteur des autres pays de l'OCDE.
Le taux des élèves handicapés scolarisés a progressé de près de 25 % en cinq ans, mais c'est encore insuffisant. Mme la ministre propose aux AVS d'intégrer le statut d'accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH), mais il faut pour cela recruter suffisamment d'AVS. Ce n'est pas le cas.
Le groupe UDI-UC se rallie aux avis des rapporteurs.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Je partage depuis des années la préoccupation d'un enseignement agricole de qualité, particulièrement dans le public. Le Gouvernement a mis fin à l'hémorragie d'emplois, mais les postes recréés ne permettent pas de faire face à l'augmentation des effectifs et de répondre aux enjeux, dans des territoires redécoupés en treize grandes régions.
J'ai participé il y a quelques jours à une journée en province sur l'enseignement agricole. Les indicateurs sont en baisse, y compris le pourcentage de reçus au baccalauréat professionnel, toutes voies confondues. Avant la réforme, le taux de réussite était de 89,3 %. Nous plafonnons depuis 2012 à 83 %. C'est un élément d'inquiétude.
D'une manière globale, faisons un bilan du bac pro en trois ans, qui a tout déstabilisé et a certainement participé à une moindre insertion professionnelle.
On peut gloser à l'infini sur la question des moyens. Les 88 000 suppressions d'emplois n'avaient pas non plus contribué à améliorer la situation. Restons modestes !
Une fois n'est pas coutume, je rejoins M. Carle : il faut s'interroger plus avant sur les difficultés d'entrée dans les apprentissages. Souvent, les dés sont jetés dès la maternelle. J'ai travaillé avec Mme Cartron sur la scolarisation précoce. Notre objectif n'était pas d'instaurer une obligation ferme, d'autant que la maturité évolue d'un enfant à l'autre. Mais nous savons tous qu'une scolarisation précoce, dans un service public d'éducation, est de nature à gommer les difficultés du milieu social de départ.
J'ai souvent été très critique, mais on ne peut pas dire que rien n'a été fait durant le quinquennat. Près de 54 000 postes ont été recréés, on a remis en route la formation des enseignants. Certes, ces 54 000 postes vont en partie à des stagiaires...
Nous aurions pu aller plus loin, notamment dans la loi Peillon. Si nous avions agi autrement, les syndicats seraient moins dos au mur, plus en confiance.
M. Jacques Grosperrin . - Regardez ce qui se passe en Allemagne !
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Il convient de s'interroger sur les termes d'un service public national de l'éducation. La régionalisation et la territorialisation poseront de grands soucis d'inégalité.
Même si je ne partage pas totalement les dispositions de ce budget, je suis favorable aux crédits de cette mission : 3 milliards d'euros supplémentaires, cela ne se balaye pas d'un revers de main !
Mme Colette Mélot . - La maîtrise de la langue française, dès la maternelle, est déterminante. Or nous ne constatons pas de volonté de mieux répartir les moyens en faveur de l'enseignement primaire, pourtant fondamental. L'enfant doit acquérir les savoirs de base pour accéder ensuite à l'enseignement secondaire.
Je rappelle notre opposition à la réforme du collège, notamment sur l'enseignement des langues. Là aussi, il ne s'agit pas de moyens financiers ou humains, mais d'une meilleure répartition.
Les ÉSPÉ ont été un beau projet. Il faut former les enseignants et revaloriser la profession. Je salue l'effort en faveur de l'attractivité de la profession. Néanmoins, les recrutements massifs ont entraîné une baisse de la qualité des recrutements. J'en veux pour preuve l'académie de Créteil : organisation d'un deuxième concours, abandon des étudiants, baisse du niveau, c'est une catastrophe.
Guy-Dominique Kennel et Jacques-Bernard Magner ont signé un excellent rapport sur l'orientation. Mais leurs propositions restent des voeux pieux !
La diminution des effectifs dans l'enseignement agricole est une conséquence directe de l'orientation par défaut. Tant que l'éducation nationale refusera d'orienter les élèves selon leurs talents, la situation de l'emploi dans notre pays restera médiocre.
Le budget de l'éducation nationale est le premier budget de la nation depuis de nombreuses années. Pourtant, l'enquête PISA ne relève pas un infléchissement de la tendance.
Mme Françoise Cartron . - PISA, c'est le bilan de vos années !
Mme Colette Mélot . - Trop d'élèves vont vers l'échec. Il ne suffit pas d'augmenter les crédits, il faut surtout mieux les répartir et avoir la volonté politique de faire évoluer notre système éducatif.
Mme Christine Prunaud . - M. Carle a parlé d'une absence d'engouement des parents pour scolarisation des enfants de moins de trois ans. Une étude a-t-elle été réalisée sur le sujet ? La Bretagne est une des régions ayant scolarisé le plus rapidement des enfants de deux ans, et les écoles privées ne manquent pas de faire leur publicité en affichant qu'elles acceptent les enfants à partir de deux ans !
Les budgets en faveur de la scolarisation des jeunes enfants ne devraient pas poser de problème, l'éducation étant une priorité.
Accueillir des enfants de moins de trois ans, c'est assurer un meilleur déroulement de leur scolarité. La Bretagne ne figure-t-elle pas parmi les régions qui obtiennent les meilleurs résultats au baccalauréat ?
Mme Maryvonne Blondin . - C'est une terre d'excellence !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Le fait que le budget ne sera pas débattu en séance ne relève pas de mes compétences ; je n'ai nulle autorité en la matière.
M. David Assouline . - Étiez-vous contre ?
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Monsieur Manable, je n'ai pas dit qu'il s'agissait d'un mauvais budget. J'ai uniquement souligné qu'il était insuffisant. Tous les crédits sont certes en augmentation, mais l'éducation est un investissement. Or les retours sur cet investissement ne sont pas suffisants à mon sens.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Parlons du crédit impôt recherche !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Vous dites que vous préférez avoir 100 euros que 80 euros quand vous faites vos courses. Pourquoi dépenser plus que vos besoins ? Personnellement, je préfère garder 20 euros dans ma poche pour d'autres priorités !
M. Jean-Louis Carrère . - Pour la quête !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Les ÉSPÉ posent effectivement problème, mais cela tient moins aux maquettes qu'au choix d'une direction bicéphale entre le recteur et les présidents d'université. Je suis d'accord avec vous sur l'éducation tout au long de la vie. J'avais proposé en son temps la mise en place d'un chèque formation. Les esprits n'étaient alors pas mûrs. Le dispositif a été adopté il y a quelques mois. C'est un bon moyen, qui facilitera des parcours plus itératifs. Mieux vaut une insertion plus rapide si on a l'assurance de pouvoir revenir sur sa formation par la suite.
M. Grosperrin a raison : en Finlande, la scolarisation commence à sept ans, avec de bons résultats. À l'heure actuelle, la quasi-totalité des enfants de trois ans est scolarisée. Je rejoins les propos de Mme Gonthier-Maurin : la réussite commence très tôt, dès l'entrée en maternelle. Mais encore faut-il détecter rapidement les enfants qui décrochent, comme c'est le cas en Finlande ou aux Pays-Bas. Ces pays mettent alors en place des pédagogies adaptées. Pour ce faire, les maîtres doivent être formés.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Vous voulez supprimer la formation !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - J'ai été le premier à dénoncer la suppression des IUFM. Certes, elles ne donnaient pas satisfaction, mais ne les remplacer par rien était pire. Je l'ai dit à l'époque à Luc Chatel.
M. Jean-Louis Carrère . - Vous n'avez pas été entendu...
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Bref, les maîtres doivent être formés à des pédagogies scientifiquement validées et qui donnent des résultats. Ils doivent également être mieux traités financièrement. Les professeurs des écoles sont payés 20 % de moins que les enseignants du second degré ; sur une carrière, leur traitement est inférieur de 30 % à celui d'un enseignant allemand. Inspirons-nous donc du parcours de l'Allemagne !
Je pense, pour ma part, que la territorialisation fasse permettra de combler les disparités. L'éducation nationale doit apporter une réponse sociale, économique mais aussi territoriale. Ce n'est pas par la circulaire que l'on réglera le problème, mais par la contractualisation avec l'ensemble des acteurs : l'État, les élus locaux, les parents, les enseignants et le monde professionnel.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Le monde professionnel est instable et irrespectueux des fonds publics qu'il consomme très largement !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Qui crée l'emploi, sinon l'entreprise ?
Il faut passer de la culture de la circulaire à celle du contrat. Ce budget consent un effort en faveur des élèves handicapés, même s'il est insuffisant. Là encore, c'est par la contractualisation avec les collectivités locales, en particulier avec les communes et les EPCI, que l'on améliorera la situation.
Les enquêtes montrent que la maîtrise de la langue est déterminante, comme l'a dit Mme Mélot. Un enfant qui ne maîtrise pas très tôt le français aura les pires difficultés à apprendre une autre langue.
Mme Françoise Cartron . - D'où l'école maternelle à trois ans !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Près de 98 % des enfants sont scolarisés à trois ans. Pour la scolarisation dès deux ans, ce sont les familles qui en auraient le plus besoin qui sont les plus réticentes.
Mme Françoise Cartron . - Leurs enfants iront encore moins dans des jardins d'éveil payants !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Il faut donc un effort de pédagogie, mais aussi une vision globale des différentes politiques. La famille, l'école et la ville, tout est lié.
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement agricole . - Il y a quelques années, le bleu budgétaire faisait état de l'intégration à l'éducation nationale de l'enseignement agricole. J'ai dû batailler ferme pour faire retirer le programme 143 de ce ministère. À nous de conserver la spécificité de cet enseignement, car elle constitue sa force.
On lie souvent production et enseignement agricole, mais celui-ci prépare à bien d'autres métiers, liés à l'eau, à la biologie, à l'aménagement paysager, ... L'enseignement agricole permet également de coller au mieux aux besoins des territoires - ainsi de la viticulture en Champagne. Sa richesse repose sur la construction de l'homme et du citoyen. Elle repose aussi sur l'internat, qui est une chance pour certains élèves.
Les budgets successifs sont une chape qui interdit aux effectifs de s'épanouir. Avec la perte de 1 700 élèves, nous en sommes revenus aux effectifs de 1996 ! C'est un étouffement progressif.
On se réjouit d'une hausse de 2,5 % ? Vous connaissez comme moi les réserves et les gels de crédits. Je ne reviendrai pas sur le prélèvement opéré depuis deux ans. Tout cela nous mènera, si nous n'y prenons garde, à un véritable gâchis pour ces jeunes qui réussissent, et qui réussiraient sans doute moins bien sinon.
En effet, madame Gonthier-Maurin, le nombre de bacheliers a augmenté entre 2011 et 2015, même si l'on enregistre six points de réussite en moins en moyenne. Les conséquences en matière d'emploi, sont incertaines du fait de la situation du marché de l'emploi. Il est évident que des améliorations doivent être apportées.
M. Jean-Louis Carrère . - Mais ça va mieux !
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement agricole . - C'est vous qui le dites.
Oui, madame Mélot, l'orientation est le maillon indispensable à une meilleure réussite de nos jeunes.
M. Christian Manable . - Membre d'une mission sénatoriale avec M. Jean-Léonce Dupont, je me suis rendu en Finlande en avril ; nous avons rencontré la ministre et visité des établissements. Leur taux de réussite est certes élevé, mais il faut comparer ce qui est comparable : la Finlande est un pays de 5,5 millions d'habitants, où les élèves bénéficient d'un environnement socioculturel familial particulier, où le niveau de revenu est élevé.
Quoi qu'il en soit, on s'aperçoit que la Finlande recule dans le classement et qu'elle n'est pas non plus le paradis scolaire que l'on aime décrire.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - J'ai évoqué la Finlande, mais également l'Allemagne. Loin de moi l'idée de vouloir transposer le modèle finlandais et de penser que l'herbe est plus verte en Finlande ! Ce pays compte 5,5 millions d'habitants, soit moins que la région Rhône-Alpes. S'il en comptait 65 millions, je ne suis pas sûr qu'il réussirait de la même manière.
La France est une et indivisible, certes, mais elle n'est pas uniforme pour autant. Il importe de tenir compte de ces diversités, madame Gonthier-Maurin. C'est sur ce point que nous divergeons.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » et un avis favorable à l'adoption des articles 55 octies et 55 nonies rattachés.