Projet de loi de finances pour 2017 : Égalité des territoires et logement

N° 141

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

^{ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT}

Par Mme Dominique ESTROSI SASSONE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Après plusieurs années de crise, le secteur du bâtiment connaît un regain de dynamisme depuis 2015.

En effet, le nombre de permis de construire délivrés a augmenté en 2015 de 3,2 % et le nombre de logements mis en chantier de 1,2 %, notamment grâce aux logements collectifs. En juin 2016, le nombre de permis de construire avait augmenté de 8,9 %.

Fin septembre 2016, 432 300 logements ont été autorisés à la construction, soit une forte augmentation de 14,3 %. 367 000 logements ont été mis en chantier soit une augmentation de 8,1 % par rapport à la période août 2014- juillet 2015.

Les effectifs du secteur du bâtiment commencent à bénéficier de cette reprise. Après avoir diminué de façon quasi-continue jusqu'au troisième trimestre 2015, l'emploi salarié dans la construction a connu une phase de stabilisation, tandis que l'emploi intérimaire dans la construction après s'être fortement dégradé a retrouvé fin 2015 son niveau de fin 2012.

L'artisanat bénéficie de la croissance de la construction neuve, un peu moins de l'activité d'entretien-rénovation qui progresse moins vite. Selon la CAPEB, l'emploi salarié du BTP diminue moins vite au deuxième trimestre 2016 et s'établit à 1,3 million d'emplois, en revanche l'emploi intérimaire augmente de 9 %.

Les différents représentants du secteur du bâtiment ont indiqué à votre rapporteur leur satisfaction de voir maintenus des dispositifs tels que le prêt à taux zéro, le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), le dispositif d'investissement locatif dit Pinel ou de voir adoptées des mesures en matière de contentieux de l'urbanisme dans le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté. Cependant, la Fédération française du bâtiment a alerté votre rapporteur sur les conséquences de la mise en oeuvre du prélèvement à la source qui pourrait avoir des conséquences importantes sur les montants et les volumes de travaux réalisés en 2017 et 2018. Votre rapporteur souhaite que le gouvernement soit extrêmement attentif à cette situation afin de ne pas « casser » la reprise de la croissance dans ce secteur.

S'agissant de la mission « Égalité des territoires et logement », les crédits sont stables pour 2017 , avec une augmentation de 0,03 % en autorisations d'engagement (18,3 milliards d'euros) et de 1,02 % en crédits de paiement (18,3 milliards d'euros). Cette stabilité masque cependant des évolutions différentes selon les programmes :

- une forte augmentation des crédits du programme 177 relatif à l'hébergement d'urgence notamment pour faire face à la pression migratoire que connaît la France. Si votre rapporteur se félicite de cette augmentation, elle s'interroge cependant pour savoir si elle sera suffisante aux regards de l'évolution de la demande. Elle note en outre que certains dispositifs qui doivent permettre une meilleure gestion de ces besoins ne sont pas pleinement opérationnels et elle estime qu'une réforme d'ensemble devient inéluctable ;

- une stabilisation des crédits du programme 109 dédiés aux aides personnelles au logement. Votre rapporteur constate que les conséquences des réformes engagées par le gouvernement en 2016 peuvent difficilement être évaluées quant aux économies effectivement générées et aux conséquences sur les personnes bénéficiaires des APL ;

- une forte baisse des crédits du programme 135 qui comprend notamment les aides à la pierre . Cette baisse résulte de la création du FNAP en 2016 qui conduit à ne prévoir sur ce programme que les fonds versés par l'État et non plus l'ensemble des ressources, y compris celles des bailleurs sociaux, dédiées aux aides à la pierre.

En outre, en matière de lutte contre l'habitat indigne et énergivore, votre rapporteur constate que les ressources de l'Anah sont plus que jamais incertaines alors même que les missions de l'agence sont reconnues de tous et que les objectifs du programme « Habiter mieux » sont doublés par rapport à 2015. Votre rapporteur considère qu'il y a urgence à donner à l'Anah des recettes pérennes et stables.

Enfin, les dépenses fiscales attachées à la mission demeurent importantes et s'élèvent à 12 777 millions d'euros pour 2017 répartis entre 53 mesures telles que l'application de taux de TVA réduit, des dispositifs d'investissement locatif ou encore le prêt à taux zéro.

Au regard de ces éléments, votre rapporteur a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « égalité des territoires et logement ».

ÉVOLUTION EN 2017 DES CRÉDITS DE LA MISSION « ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT »

programme	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2016	PLF 2017	Évolution	LFI 2016	PLF 2017	Évolution
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	1 513 009 071	1 739 487 000	15,0%	1 513 009 071	1 739 487 000	15,0%
109 - Aide à l'accès au logement	15 438 286 265	15 439 300 000	0,01%	15 438 286 265	15 439 300 000	0,01%
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	646 160 473	408 740 771	-36,7%	436 160 473	377 140 771	-13,5%
337 - Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'habitat durable (libellé modifié)	765 547 578	781 397 590	2,1%	765 547 578	781 397 590	2,1%
TOTAL	18 363 003 387	18 368 925 361	0,03%	18 153 003 387	18 337 325 361	1,02%

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017.

Lors d'une réunion tenue le mercredi 23 novembre 2016, la Commission des affaires économiques, sur la proposition de son rapporteur, a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement » du projet de loi de finances pour 2017.

I. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS QUI POURRAIT S'AVÉRER INSUFFISANTE POUR RÉPONDRE À LA DEMANDE D'HÉBERGEMENT D'URGENCE (PROGRAMME 177)

Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » regroupe les crédits de la politique d'hébergement et d'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées.

Pour 2017, les crédits consacrés dans le projet de loi de finances initial au programme 177 sont de nouveau en augmentation de 15 % en AE et en CP.

Cette évolution masque cependant des évolutions différenciées des crédits selon les actions. Ainsi, si les crédits de l'action n° 2 « hébergement et logement adapté », qui représentent 96 % des crédits du programme, augmentent de 16 %, ceux de l'action « Prévention de l'exclusion » diminuent de 4,8 % et ceux de l'action « conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale » de 1,9 %.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 177

Actions	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2016	PLF 2017	Évolution	LFI 2016	PLF 2017	Évolution
Prévention de l'exclusion	63 045 224	60 045 224	-4,8%	63 045 224	60 045 224	-4,8%
Hébergement et logement adapté	1 439 605 700	1 669 283 119	16,0%	1 439 605 700	1 669 283 119	16,0%
Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale	10 358 147	10 158 657	-1,9%	10 358 147	10 158 657	-1,9%
Total	1 513 009 071	1 739 487 000	15,0%	1 513 009 071	1 739 487 000	15,0%

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017.

A. UN PARC D'HÉBERGEMENT GÉNÉRALISTE EN CONSTANTE AUGMENTATION POUR RÉPONDRE À LA DEMANDE D'HÉBERGEMENT D'URGENCE

Le parc d'hébergement connaît une demande importante en raison de l'augmentation de la précarité, de l'accroissement des besoins de prise en charge de familles avec des jeunes enfants et des flux migratoires qui se sont intensifiés depuis l'an dernier. Face à la pression migratoire, le parc d'hébergement dédié aux demandeurs d'asile demeure insuffisant et a des conséquences sur le parc d'hébergement généraliste. Le recours aux nuitées hôtelières est souvent considéré comme une solution de facilité pour faire face aux demandes pressantes sur les structures d'hébergement d'urgence. Le gouvernement s'est cependant engagé dans un plan de réduction des nuitées hôtelières et de développement des places pérennes.

1. Une insuffisance du parc d'hébergement dédié aux demandeurs d'asile qui a des conséquences sur l'hébergement d'urgence généraliste

Le parc d'hébergement doit faire face à une demande importante en raison du contexte économique et surtout migratoire. Selon le gouvernement depuis la fin 2015, chaque mois, environ 7 000 personnes doivent être prises en charge au titre de la demande d'asile.

• Les demandeurs d'asile bénéficient de places d'hébergement dédiés qui relèvent sur le plan budgétaire du programme 303 « immigration et asile ». Fin 2015, le dispositif spécifique aux demandeurs d'asile comprenait :

- 28 104 places dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ;

- 12 246 places d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA)

- 3 545 places dans le cadre du dispositif d'hébergement d'urgence à gestion nationale (AT-SA).

• Le parc d'hébergement dédié aux demandeurs d'asile demeure insuffisant malgré la mise en oeuvre de la réforme du droit d'asile adoptée par la loi du 29 juillet 2015 censée améliorer la situation en permettant l'ouverture de places supplémentaires en CADA et en accélérant la procédure d'examen de la demande d'asile.

Ainsi, l'arrêté du 21 décembre 2015 pris en application de l'article L. 744-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile a fixé les objectifs de création de places dédiés aux demandeurs d'asile. Le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile doit permettre d'atteindre 60 864 places d'hébergement dédiées au 31 décembre 2017 dont 40 352 en CADA.

Cependant, dans une instruction du 19 septembre 2016 relative à la fluidité du parc d'hébergement des demandeurs d'asile, le gouvernement reconnaissait qu'au 31 août 2016, un cinquième du parc d'hébergement dédié aux demandeurs d'asile ou aux réfugiés était occupé par des personnes qui ne sont plus demandeurs d'asile soit parce qu'elles ont la qualité de réfugié, soit parce qu'elles ont été déboutées de leur demande d'asile. En outre, si les moyens humains de l'OFPRA ont été renforcés pour accélérer le traitement des dossiers, la pression migratoire que connaît la France semble avoir réduit à néant ces efforts.

Votre rapporteur ne peut que constater que la réforme du droit d'asile ne produit pas complètement ses effets et que le nombre de places actuelles demeurent insuffisantes, nombre de demandeurs d'asile étant pris en charge dans le cadre de dispositifs généralistes financés par le programme 177.

• L'importance des migrants souhaitant gagner le Royaume-Uni et qui se sont installés à Calais ou à Paris dans des campements de fortune a conduit le gouvernement à créer fin 2015, des centres d'accueil et d'orientation (CAO) .

Ces centres doivent permettre de réorienter les migrants vers une solution d'hébergement adaptée à leur situation administrative. La durée de prise en charge dans ces centres est nécessairement limitée dans le temps.

Comme le souligne la charte de fonctionnement des CAO élaborée par le ministère de l'intérieur et le ministère du logement et de l'habitat durable, le CAO « n'a pas vocation à constituer une solution d'hébergement de substitution pour certaines catégories de publics pour lesquels il existe déjà des mécanismes ». Les places de CAO n'entrent pas dans le décompte des offres pérennes d'hébergement généraliste ou des places dédiées aux demandeurs d'asile.

Selon Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable, 450 CAO ont été créés, pour parvenir à 9 000 places au total. La charte précitée précise les modalités de fonctionnement de ces centres : un veilleur de nuit pour 50 personnes doit être présent et une personne chargée de l'accompagnement social pour 30 personnes. Le coût de référence a été fixé à 25 euros par personne et par jour et comprend le logement et l'accompagnement social. Cependant, la direction générale de la cohésion sociale a indiqué à votre rapporteur qu'en pratique les coûts avoisinaient plutôt 30 euros par personne et par jour, les délais contraints de la mise en place de ces centres n'ayant pas permis de réduire ces coûts.

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, a précisé aux députés que le coût des CAO représentait « 6 millions en 2015 et 23 millions en 2016. 48 millions sont programmés pour 2017 » sans cependant indiquer sur quel budget ce coût était imputé. Interrogée sur cette question, la direction générale de la cohésion sociale a indiqué à votre rapporteur que le programme 177 avait financé en 2015 et 2016 la totalité des CAO ouverts depuis leur création. Mme  Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable, a fait état lors de son audition devant les députés d'un débat sur la prise en charge financière de ces places, le ministère de l'intérieur estimant que les CAO pouvaient rejoindre la mission « asile » dans la mesure où « 85 % à 90 % de ceux qui sont à Calais relèvent du statut de réfugié, et 90 % de ceux qui vont en CAO accèdent à l'asile », tandis qu'elle-même considérait qu'ils relevaient du programme d'hébergement d'urgence. Pour le moment, les CAO demeurent pris en charge par le programme 177.

2. Des nuitées hôtelières qui augmentent moins rapidement

Le plan triennal de réduction des nuitées hôtelières mis en oeuvre par le gouvernement pour la période 2015-2017 a pour objectif de réduire le nombre de nuitées de 10 000 et de créer 13 000 places : 9 000 places en intermédiation locative, 1 500 places en logement adapté, 2 500 places d'hébergement dans les centres ou des appartements dédiés aux familles.

Outre qu'il doit favoriser les conditions d'accueil, ce plan doit également permettre de générer des économies puisqu'une journée en intermédiation locative coûte en moyenne 6,65 euros tandis qu'une nuitée à l'hôtel coûte 17,08 euros.

Bien que le nombre de nuitées ne diminue pas et atteint 37 962 places en 2015, selon des chiffres provisoires leur progression ralentirait en 2016, + 8 % entre fin 2015 et juin 2016 contre 17,5 % entre 2014 et 2015.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE NUITÉES D'HÔTEL

Source : commission des affaires économiques d'après les réponses au questionnaire budgétaire.

3. Des capacités d'accueil qui continuent de croître

Le nombre de places d'hébergement a poursuivi son augmentation passant de 103 527 places en 2014 à 112 552 en 2015 (soit + 8,7 %) en raison des différents plans précités. Depuis 2011, le nombre de places a presque doublé.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 NB : pour 2013, le PAP ne mentionne pas le détail des places en centre d'hébergement d'urgence.

En mars dernier, Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable a annoncé que 2 300 places seraient pérennisées.

En outre, l'instruction ministérielle du 19 mai 2016 a préconisé que les efforts soient portés en matière de logement adapté sur la création de nouvelles places en résidences sociales et en intermédiation locative.

Pour 2017, les crédits dédiés aux résidences sociales qui ont pour objet d'offrir une solution temporaire à des ménages aux ressources limitées ou qui rencontrent des difficultés d'accès au logement sont stables. Au 31 décembre 2015, 102 résidences accueillaient 112 867 places.

Le gouvernement poursuit ses efforts pour développer le recours à l'intermédiation locative . Une troisième campagne de communication autour de ce dispositif a été lancée en début d'année 2016. Les crédits dédiés à ce dispositif augmentent de 13 % en 2017 afin de tenir compte de la montée en charge de ce dispositif (25 575 places en 2015, soit + 18 %). Cependant votre rapporteur considère que l'intermédiation locative qui est un dispositif intéressant ne peut être qu'une des réponses à apporter dans la mesure où ce dispositif suppose d'avoir des ressources et un statut administratif en conformité avec les règles en vigueur, il ne peut donc convenir à toutes les personnes hébergées dans les hôtels et notamment à celles ayant peu de ressources et/ou en situation précaire sur le plan administratif.

Le gouvernement s'est fixé un objectif de 15 000 places en maisons-relais et pensions de famille . Fin 2015, on dénombrait 772 pensions représentant 14 843 places soit une hausse de 6 %. Le plan de résorption des nuitées hôtelières ayant fixé pour objectif la création de 500 places supplémentaires d'ici fin 2017, les crédits dédiés augmentent en conséquence de 5 % pour atteindre 90 millions d'euros.

L'aide au logement temporaire (ALT1) est versée aux personnes « qui, logées à titre temporaire, soit n'ont pas accès aux aides personnelles au logement de droit commun, allocation logement ou aide personnalisée au logement, soit ne sont pas hébergées en CHRS ». Cette aide a pour objet de couvrir les coûts (loyer et charges) supportés par les organismes qui mettent des logements à la disposition de personnes sans domicile.

Les crédits dédiés à l'aide au logement temporaire (ALT1) augmentent fortement et sont doublés pour atteindre 79 millions d'euros . Toutefois, cette évolution est une augmentation en trompe l'oeil, le gouvernement ayant seulement décidé de financer sur le programme 177 la totalité de cette aide jusqu'à présent prise en partie en charge par la branche famille de la sécurité sociale. Le gouvernement en espère une simplification de la gestion, un meilleur suivi et une économie des frais de gestion.

S'agissant des places en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), leur nombre continue d'augmenter pour atteindre 42 176 en 2015. 646,9 millions d'euros seront consacrés en 2017 à ce dispositif en augmentation de 1,7 % et doivent permettre de poursuivre le mouvement de transformation de places d'hébergement d'urgence.