EXAMEN EN COMMISSION
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M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, la commission des lois s'est saisie pour avis, en deuxième lecture, de l'article 2 bis , relatif au préjudice écologique. C'est une question simple et passionnante qui appelle des réponses complexes et arides. En cas de catastrophe écologique, nous savons comment réparer les dommages lorsqu'ils sont corporels ou que les biens d'une entreprise ou d'une propriété privée sont emportés ou détruits. Depuis quelques années, nous avons pris conscience qu'il existait aussi un dommage écologique pur : lorsque des flux d'hydrocarbures se déversent en haute mer, l'environnement subit un dommage, même si le rivage n'est pas forcément pollué. Il en va de même lorsqu'une pollution cause la disparition d'une espèce animale.
Le code de l'environnement énonce une vingtaine de régimes de polices administratives fondées sur des autorisations pour parer à ce type de dommage. La loi de responsabilité environnementale du 1 er août 2008 qui transpose une directive du 21 avril 2004 résout la question de la responsabilité et de la réparation d'un tel préjudice en donnant à l'autorité préfectorale le rôle de maître d'oeuvre. Son défaut est de procéder par listes en énumérant les activités à risques et les dommages couverts, de sorte qu'elle n'échappe pas à certains oublis ou à des mentions obsolètes. Les milieux universitaires et les praticiens du droit ne manquent pas de dénoncer une disposition inappliquée et inapplicable.
Dans son arrêt du 25 septembre 2012 sur l'affaire Erika , la Cour de cassation reconnaît le préjudice écologique pur et définit sa réparation en se fondant sur une extension de la notion de préjudice moral. Il serait plus satisfaisant de revoir le travail du législateur en intégrant la notion de préjudice environnemental pur dans le code civil. Tel était le sens de la proposition de loi déposée par Bruno Retailleau, il y a quelques années, et dont j'étais rapporteur. Adoptée à l'unanimité au Sénat, elle est restée sans suite à l'Assemblée nationale. Alors qu'un amendement déposé par Bruno Retailleau et Jérôme Bignon, lors de l'examen du projet de loi sur la biodiversité, en reprenait la teneur, le texte réécrit par l'Assemblée nationale en deuxième lecture reste obscur et ambigu. Par conséquent, nous avons mis en place avec Jérôme Bignon un groupe de travail pour le retoucher.
Notre divergence est doctrinale. L'Assemblée nationale a choisi de concevoir un nouveau régime de responsabilité très inspiré du code de l'environnement ; je vous proposerai de nous appuyer sur les articles 1382, 1383 et 1384 du code civil qui définissent le régime de la responsabilité, et de mettre au coeur du dispositif la notion de réparation. Pourquoi abandonner ce qui a fonctionné durant des années ?
Premier point de divergence : qui est responsable du préjudice écologique pur ? L'Assemblée nationale considère que c'est la personne qui cause le préjudice, ce qui est en deçà de ce que prévoient les articles 1382 à 1384. Lorsqu'un produit toxique a été déversé, la responsabilité du dommage incombe-t-elle à l'employé qui a fait le geste ou à l'entreprise elle-même ? Mieux vaudrait remplacer à l'article 2 bis « toute personne qui cause un préjudice écologique » par « toute personne responsable d'un dommage anormal causé à l'environnement ».
Deuxième point : de quel dommage parle-t-on ? Le texte de l'Assemblée nationale mentionne « une atteinte non négligeable » à l'environnement. Certains juristes considèrent que l'expression n'a pas de sens. Minimis non curat praetor : on ne s'occupe pas de ce qui est insignifiant. Nous proposons d'introduire plutôt la notion de « dommage anormal causé à l'environnement » en nous inspirant du trouble anormal de voisinage.
Troisième point : quel est l'objet du préjudice ? En faisant référence à une « atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices tirés par l'homme de l'environnement », le texte, trop abscons, crée une incertitude juridique forte. En proposant la notion de « dommage anormal causé à l'environnement », nous restreignons le champ des interprétations tout en laissant la jurisprudence oeuvrer.
Quatrième point : dans le texte, l'action en réparation est ouverte « à l'État, au ministère public, à l'Agence française pour la biodiversité, aux collectivités territoriales et à leurs groupement dont le territoire est concerné, ainsi qu'à toute personne ayant qualité et intérêt à agir ». Pourquoi ajouter le ministère public à côté de l'État ? La rédaction présente également l'inconvénient de trop élargir le champ des possibles. Mieux vaudrait préciser qu'il s'agit des établissements publics, des fondations, des associations d'utilité publique ayant pour objet la défense de la nature et de l'environnement.
Cinquième point : comment réparer le préjudice ? Nous avons jugé bon de préciser que la réparation en nature qui s'impose « vise à supprimer, réduire ou compenser le dommage », par exemple replanter une espèce rare, ou favoriser la survie d'une espèce en voie de disparition. Ceci reprend une formulation proposée par le groupe de travail sur la responsabilité civile, présidé par François Terré.
Sixième point : que faire quand la réparation est impossible ? S'il faut effectivement recourir à des dommages et intérêts, comme le préconise le texte de l'Assemblée nationale, à qui les attribuer ? La question est d'autant plus pertinente lorsque le demandeur n'est pas en état de les utiliser pour réparer ou compenser le préjudice qu'il a subi. En l'état, le texte indique que « les dommages et intérêts sont versés à l'État ou à toute personne qu'il a désignée ». Autant choisir l'Agence française pour la biodiversité.
Septième point : le texte prévoit que les dépenses exposées pour prévenir un dommage, la destruction d'une forêt par exemple, sont dédommagées « dès lors qu'elles sont utilement engagées ». Cette condition mérite d'être précisée.
Le huitième point porte sur la question délicate du régime de la responsabilité : comment articuler le code civil et le code de l'environnement ? Nos collègues députés considèrent que lorsqu'une procédure est engagée, le juge judiciaire « sursoit à statuer sur le fond jusqu'au terme de la procédure administrative », ce qui risque d'allonger les délais, parfois à l'infini. D'où notre choix de supprimer cet article pour en revenir aux dispositions actuelles.
Neuvième point : le texte de l'Assemblée nationale prévoit un délai de prescription de trente ans « à compter du jour où le titulaire de l'action a connu ou aurait dû connaître la manifestation du préjudice », avec un butoir de cinquante ans. Nous proposons de conserver ce principe de date glissante, en alignant le délai de prescription sur celui qui prévaut en matière de préjudice corporel, à savoir dix ans, et en supprimant le butoir des cinquante ans.
Enfin, dixième point : l'Assemblée nationale ne mentionne aucune date d'entrée en vigueur pour le texte, de sorte qu'il pourrait ne pas s'appliquer dans le cas d'un dommage qui se manifesterait avec une cause rétroactive. Nous proposons de mentionner que le texte prend effet à la date du dommage, en ajoutant que la rétroactivité ne s'applique pas quand une action judiciaire est déjà engagée.
Telles sont les propositions qui ont donné lieu aux 13 amendements que nous devons examiner.
M. François Pillet . - Je félicite notre rapporteur pour la qualité de sa réflexion et la finesse de son analyse juridique. Il est essentiel que nous préservions l'homogénéité de notre droit. Vous rétablissez une rédaction qui redonne toute sa portée au texte, en le renforçant tant sur la notion de responsabilité que sur l'étendue du dommage réparable. Vous redonnez également de la cohérence à notre droit en inscrivant le préjudice environnemental dans l'échelle graduée qui organise les différents types de dommages : atteinte aux biens, atteinte aux personnes, atteinte aux biens publics. Vous corrigez l'enthousiasme des députés par une excellente analyse juridique. Le rapport me satisfait en tout point, même s'il reste quelques sujets à discuter entre juristes, comme l'intervention du procureur de la République qui est une nouveauté dans notre droit. Vous avez eu le mérite de clarifier sans l'affaiblir l'objectif des députés. J'adhère à l'ensemble des amendements.
M. Alain Richard . - Il faut saluer le travail du rapporteur. Élaborer un système complet de responsabilité hors du code civil est aventureux et peu profitable, d'autant que le travail accompli est resté tâtonnant. J'étais sceptique sur la définition d'un nouveau concept de préjudice, notion très floue et déjà en partie prise en compte dans le code civil. Je suis heureux que nous entrions dans une phase de réflexion plus cadrée et mieux ciblée.
Qui est le bénéficiaire de la réparation ? Pour un dommage touchant une propriété privée, il suffit de se référer au code civil. Quand il s'agit d'un dommage environnemental, je trouve dommageable que le propriétaire soit le seul bénéficiaire, alors que la collectivité a également été touchée. Même si l'État est parfois l'auteur du dommage, il reste le seul légitime à représenter la collectivité. Cependant, il n'est pas très adroit d'attribuer les dommages et intérêts à l'Agence française pour la biodiversité, dont la spécialisation restreint l'action et dont l'administration ne comptera sans doute pas de service de travaux. Comment pourra-t-elle dans ces conditions reconstituer de la biodiversité dans tel ou tel site ? Bien sûr, il existe déjà une filiale de la Caisse des dépôts et consignations qui vend des espaces de biodiversité reconstitués. Mieux vaudrait que l'État se charge lui-même de cette mission plutôt que de la déléguer.
M. René Vandierendonck . - En ce qui concerne la rétroactivité, on ne peut pas déroger à l'article 6 du code civil : la loi ne dispose que pour l'avenir. Difficile, dans ces conditions, d'envisager de fixer une date qui varierait selon qu'il y a ou non un contentieux en cours. Je m'oppose également à l'ajout de régimes dérogatoires aux règles générales sur la séparation des autorités juridictionnelles, administratives et judiciaires. Le même fond du droit peut être mis en oeuvre par le juge civil ou le juge administratif. Dans certains cas, les deux ordres juridictionnels oeuvreront en même temps : une digue construite avec l'accord du maire en violation du code de l'environnement donnera lieu à une pluralité de contentieux. Laissons les règles existantes jouer leur rôle. Elles ont fait leurs preuves et peuvent être interprétées par le juge. Enfin, je rappelle qu'en matière d'environnement, dans la loi NOTRe, nous avons partagé les compétences expresses entre les différents acteurs. Le bénéficiaire de la réparation ne peut être que l'État avec les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale.
M. Alain Vasselle . - Sans être spécialiste de ces aspects du droit, j'ai admiré la qualité de l'analyse juridique produite par le rapporteur. Au sujet de la réparation en nature, qu'en serait-il pour une entreprise qui serait en dépôt de bilan ou en cessation d'activité ? Quelle durée prévoit-on pour la réparation du préjudice écologique ? Certaines réparations ne sont pas possibles, et la compensation n'est pas toujours évidente. Elle ne se fait pas forcément dans l'environnement immédiat de l'entreprise qui a subi un préjudice. Avez-vous envisagé l'ensemble de ces situations ?
M. François Grosdidier . - Je salue la qualité et la finesse d'analyse de ce rapport. Cependant, je crois que le ministère public doit pouvoir engager la responsabilité environnementale de façon distincte de l'État. Et pourtant, je suis beaucoup moins attaché que le rapporteur à l'indépendance et à l'autonomie du parquet. Le bien commun qu'est l'environnement n'est pas le bien public de l'État. C'est un bien qui appartient à tous et qui est supranational. Par conséquent, il engage une responsabilité distincte de celle de l'État, qui peut même y être opposée, lorsque c'est un service de l'État ou une grande entreprise publique qui porte préjudice à l'environnement. Tous les élus savent que l'autorité préfectorale est beaucoup plus zélée à appliquer le droit de l'environnement quand il s'agit d'un petit acteur économique que lorsque c'est une grande entreprise publique qui est impliquée.
Quant à la réparation en nature et la compensation, je reste sceptique sur la notion de réduction qui engage une réparation partielle du préjudice même si la responsabilité est totale. Il faut soit la réparation, soit la compensation à hauteur du préjudice quand la réparation n'est pas possible.
Les associations sont parfois les mieux placées pour agir, lorsqu'elles connaissent le domaine où il faut intervenir, la ligue pour la protection des oiseaux par exemple, lorsqu'il y a eu destruction d'oiseaux. Dans d'autres cas, l'Agence française pour la biodiversité pourra intervenir, à condition que l'argent ne serve pas seulement à financer le fonctionnement de la structure. Lorsque l'État intervient, il faut qu'il puisse garantir que l'argent qui doit servir à la réparation du préjudice a été utilisé à cette fin. En période de crise des finances publique, la tentation peut être grande d'affecter ces fonds à autre chose.
En ce qui concerne la prescription, il est essentiel sur la connaissance des faits, car les effets négatifs peuvent apparaître tardivement. J'en ai fait l'expérience avec les dégâts miniers. Les entreprises sont assurées en responsabilité civile, ce qui les couvre même en cas de défaillance. L'étendue d'effets polluants connus peut s'accroître deux ou trois décennies plus tard. Comment faire si l'on fixe le délai de prescription à dix ans ?
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Monsieur Richard, le demandeur n'est pas le bénéficiaire. Le demandeur engage l'action, il met en oeuvre la compensation quand il y en a une ou perçoit des dommages et intérêts avec obligation de les utiliser à telle ou telle fin. Il ne peut pas les percevoir à titre personnel. Si l'on ne mentionne pas seulement l'État comme demandeur, c'est parce que l'État peut aussi être l'auteur du dommage. Dans ce cas, il ne peut se poursuivre lui-même. Il suffit de passer par l'Agence française de la biodiversité pour garantir que les fonds ne seront pas détournés de leur objet : elle ne pourra pas encaisser les indemnités, mais jouera le rôle de donneur d'ordres.
La loi prévoit déjà la rétroactivité. Ce n'est pas une nouveauté. Monsieur Vasselle, une entreprise qui subit un préjudice économique ne relève pas de ce régime. Lorsqu'une entreprise responsable d'un dommage écologique est en liquidation de paiement, les assurances prennent la relève. D'où leur très grande attention à ce texte. Enfin, monsieur Grosdidier, nous avons fait un choix : il revient à la société civile de contrôler ce type d'agissements et de porter ce genre d'actions.
M. François Grosdidier . - Pas exclusivement.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Faut-il pour autant juxtaposer l'État et le ministère public ?
La réparation doit se faire autant que cela est possible. Pour la part qui ne peut pas faire l'objet d'une réparation, on complète avec les dommages et intérêts.
M. François Grosdidier . - Ce n'est donc pas alternatif.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Quant aux dommages qui s'amplifient, on peut fonctionner comme pour les préjudices corporels. Lorsque la situation se dégrade, il est toujours possible d'accorder des dommages complémentaires.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-40 procède à un toilettage juridique en remplaçant la notion d' « atteinte » par celle de « dommage », et celle de dommage « non négligeable » par celle de dommage « anormal ».
L'amendement COM-40 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-41 supprime le ministère public de la liste des personnes ayant compétence pour agir en réparation du préjudice écologique, tout en précisant cette liste.
M. François Pillet . - Je soutiens le rapporteur et je vous convaincrai en levant une petite ambiguïté : nous ne sommes pas ici en matière pénale. Il s'agit d'indemniser un préjudice hors de toute action pénale. L'intervention du procureur de la République ne consiste pas à introduire une sanction de l'État. Il ne fait que représenter la société civile et n'intervient pas dans la procédure d'indemnisation.
M. Jacques Bigot . - Je partage l'avis du rapporteur. Les parquets sont trop encombrés pour qu'on les charge d'une autre mission. Cependant, il est vrai que les procureurs de la République ont eu tendance à faire des poursuites pénales pour obtenir des réparations de préjudices. N'oublions pas non plus que le ministère public exerce aussi des missions hors du champ pénal, notamment en matière familiale. Toute une réflexion reste à mener sur le rôle du ministère public : s'il n'est pas le représentant de l'État, il est le gardien de l'ordre public, et l'ordre public peut obtenir réparation soit par la procédure pénale, soit par la procédure civile. Le texte de l'Assemblée nationale n'est pas forcément aberrant ; en revanche, en l'état du droit, il est trop précoce.
L'amendement COM-41 est adopté.
L'amendement de précision COM-42 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-44 précise la notion de réparation en nature.
M. Alain Vasselle . - La jurisprudence permet-elle d'apprécier la notion de « raisonnablement engagées » ?
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - C'est un terme fréquemment utilisé en droit civil. Tout l'intérêt est de laisser au juge la possibilité d'appréciation.
L'amendement COM-44 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-43 prévoit qu'en cas d'impossibilité ou d'insuffisance de la réparation, le juge peut allouer des dommages et intérêts au demandeur ou à l'Agence française pour la biodiversité.
M. Alain Vasselle . - Le préjudice écologique est souvent aussi un préjudice économique. C'est le cas, par exemple, lorsqu'un agriculteur a accepté que des boues de station d'épuration soient déversées sur ses terres : celles-ci perdent leur valeur en raison d'une pollution aux métaux lourds, de très longue durée. L'industrie agro-alimentaire refuse les produits de ces terres et la réparation du préjudice écologique est quasi-impossible. Comment apporte-t-on réparation du préjudice économique ?
M. François Grosdidier . - Évitons d'opposer deux préjudices complémentaires. Le préjudice économique demeure et peut être indemnisé. Qui est responsable de la pollution, l'utilisateur des substances toxiques, le producteur, l'autorité administrative qui a autorisé leur emploi ? C'est un éternel débat. Ce qui est certain, c'est qu'en plus du préjudice économique, il existe aussi un préjudice environnemental qui n'est pas compensé.
M. René Vandierendonck . - Je suis persuadé que le principe de spécialité des établissements publics s'oppose à ce que l'Agence française pour la biodiversité soit affectataire des indemnisations.
M. Philippe Bas , président . - Aucun principe constitutionnel ne s'y oppose : rédigeons la loi comme nous le pensons bien. Si ce n'est pas l'agence mais l'État qui est dépositaire de ces fonds, ils tomberont dans un puits sans fond et ne serviront pas à la réparation des préjudices environnementaux.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Le même dommage peut entraîner un préjudice économique et un préjudice écologique. Chacun suivra sa propre voie. Quant à l'Agence française pour la biodiversité, le principe de spécialité cèdera devant la disposition législative que nous voterons. L'Agence aura pour mission d'administrer les sommes versées dans un but très précis.
L'amendement COM-43 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-45 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Le texte de l'Assemblée nationale précise que « la réparation du préjudice écologique s'accompagne de mesures de suivi de l'efficacité des mesures de réparation ». Cependant, une fois que le juge a rendu sa décision, il n'est plus compétent pour suivre l'exécution. Les précisions de l'Assemblée nationale sont inutiles.
L'amendement COM-47 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Par cohérence avec l'amendement COM-43, l'amendement COM-47 prévoit que l'astreinte ne pourrait être liquidée par le juge qu'au profit du demandeur ou de l'Agence française pour la biodiversité et ne pourrait être affectée qu'à des mesures de réparation de l'environnement.
L'amendement COM-47 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Les alinéas qui portent sur l'articulation du code civil, du code de l'environnement et des procédures administratives nous semblent complexes et inutiles, dans la mesure où le juge a la possibilité de sursoir à statuer. D'où mon amendement de suppression COM-48.
L'amendement COM-48 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Dans le cas où la personne bénéficiaire ne pourrait pas procéder à l'exécution du jugement, une autre pourrait saisir le juge de l'exécution. Tel est l'objet de mon amendement COM-52.
M. Jacques Bigot . - C'est une mesure extrêmement novatrice. Cela prouve que la sanction civile des troubles à l'ordre public doit évoluer. En réalité, on demande à une autre administration de se substituer à l'association ou à l'agence qui a introduit la procédure. Nous ne sommes pas au bout de nos peines sur ce sujet. N'oublions pas que c'est la jurisprudence qui a développé le droit de la responsabilité civile, aux articles 1384 et suivants, plus que le législateur.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Dans le cadre de la réparation du préjudice écologique, le demandeur défend l'environnement au nom de la société et non pour son intérêt personnel. La technique de substitution du demandeur existe déjà dans l'action de groupe.
M. François Pillet . - Cette technique n'est pas si novatrice. Elle existe dans un contexte différent, dans les actions obliques ou dans les actions pauliennes par exemple.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - Si on laisse au demandeur défaillant la possibilité de choisir la personne qui se substituera à lui, on risque d'introduire un intérêt personnel.
L'amendement COM-52 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-50 prévient le dommage en recourant à l'action en cessation de l'illicite prévue à l'article 9 du code civil.
L'amendement COM-50 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-49 fait passer le délai de prescription de trente ans à dix ans et supprime le butoir de cinquante ans.
L'amendement COM-49 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-51 précise que les nouvelles règles relatives à la réparation du préjudice écologique s'appliqueront aussi aux dommages nés de faits générateurs antérieurs à l'entrée en vigueur de la loi.
M. François Pillet . - Il n'y a pas de confusion possible, puisque nous ne sommes pas dans le cadre d'une loi qui infligerait une sanction pénale rétroactive. Il s'agit d'indemnisation civile. Juridiquement, rien ne s'oppose à cette disposition.
M. Alain Richard . - La dette est présumée préexistante.
L'amendement COM-51 est adopté.