III. UN PREMIER BILAN DES RÉFORMES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Ces dernières années, l'organisation décentralisée de notre pays a connu plusieurs réformes destinées à clarifier la répartition des compétences entre échelons locaux et à renforcer la démocratie locale.
Ainsi, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi Maptam », a notamment créé, au 1 er janvier 2015, treize métropoles ayant vocation à mieux s'intégrer dans la compétition économique des villes européennes et à favoriser le développement économique de leur territoire, ainsi que les métropoles de Paris, de Marseille et de Lyon, celle-ci étant une collectivité à statut particulier, issue de la fusion de la communauté urbaine de Lyon et la partie du département du Rhône sur le territoire de cette dernière.
La loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral a redessiné la carte des régions métropolitaines, dans l'objectif de les rendre plus puissantes face à leurs homologues européennes. À compter du 1 er janvier 2016, treize régions remplaceront les vingt-deux actuellement existantes.
Plus récemment, la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République tend à conforter les compétences des régions, pour en faire les acteurs majeurs du développement économique et d'aménagement de leur territoire. Elle prescrit également la révision de la carte des intercommunalités pour créer des groupements plus importants par leur population et élargir les compétences qu'ils exercent en lieu et place des communes.
Enfin, on relèvera l'initiative de notre collègue M. Jacques Pélissard, député, ancien président de l'Association des Maires de France, à l'origine de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, dont l'objectif est de rendre plus attractive la fusion de communes, par le biais notamment de mesures budgétaires.
Votre commission a par ailleurs confié à nos collègues, MM. Mathieu Darnaud et René Vandierendonck la responsabilité de conduire les travaux de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale.
Dans le cadre du présent avis, votre rapporteur s'est attachée à apprécier les impacts budgétaires de certaines dispositions majeures des dernières réformes territoriales, tout en relevant que leurs conséquences ne peuvent encore être correctement évaluées, compte tenu des évolutions institutionnelles et budgétaires actuelles.
A. L'IMPACT BUDGÉTAIRE DE LA RÉVISION DES SCHÉMAS DÉPARTEMENTAUX DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE
Les articles 33 et suivants de la loi précitée du 7 août 2015 prévoient une procédure temporaire dérogatoire de révision des schémas départementaux de coopération intercommunale, afin de rationaliser la carte intercommunale issue de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et de mieux assurer leur concordance avec les bassins de vie.
Le calendrier adopté par le Parlement est le suivant :
- au plus tard le 15 octobre 2015 : les préfets soumettent leur projet de schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) ;
- avant le 31 mars 2016 : arrêt du SDCI, incluant les amendements de la CDCI adoptés à la majorité des deux tiers de ses membres ;
- avant le 15 juin 2016 : élaboration par les préfets des projets de périmètre pour chaque EPCI et syndicat ;
- avant le 31 décembre 2016 : publication du SDCI ;
- 1 er janvier 2017 : entrée en vigueur du SDCI.
Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, les projets de SDCI proposés par les préfets visent à réduire d'environ 40 % le nombre des EPCI actuels, qui passerait de 2 400 à 1 400 environ. Cette diminution, si elle était confirmée par les CDCI, aurait des conséquences sur la répartition de la DGF ainsi que votre rapporteur l'a indiqué précédemment.
Il convient néanmoins de s'interroger sur les conséquences de la révision de la carte intercommunale sur la DGF. Trois facteurs pourraient avoir un impact.
L'achèvement de la carte intercommunale initiée par la loi précitée du 16 décembre 2010 s'était accompagné d'une hausse de la dotation d'intercommunalité à partir de 2011. En effet, l'adhésion obligatoire de chaque commune à un EPCI à fiscalité propre a, mécaniquement, un effet sur cette dotation, en raison soit de la création de nouveaux EPCI, soit du changement de catégorie des EPCI existants. Si la dotation d'intercommunalité a représenté, entre 2010 et 2012, 2,6 milliards d'euros, elle s'élevait, en 2014, à 2,8 milliards d'euros. Cette hausse limitée reposait en partie sur la stabilisation en valeur des concours de l'État aux collectivités territoriales, soit un gel des montants moyens de dotations par habitant, puis, à compter de 2014, une baisse de 252 millions d'euros, dans le cadre de la participation des collectivités territoriales au redressement des finances publiques. La révision actuelle de la carte intercommunale aura pour conséquence l'élargissement du périmètre de nombreux EPCI existants, pouvant se traduire par un changement de catégories juridiques, contrebalancé par la disparition de près de 40 % des groupements de communes.
Par ailleurs, les EPCI qui fusionnaient bénéficiaient d'une garantie de fusion avantageuse : en effet, le nouvel EPCI issu de la fusion bénéficiait d'une DGF par habitant qui ne pouvait être inférieure à la DGF par habitant la plus élevée des deux anciens EPCI. En d'autres termes, la fusion d'EPCI s'accompagnait d'un alignement par le haut de la DGF par habitant. Toutefois, ce dispositif coûteux a été supprimé.
Enfin, la réforme proposée par le Gouvernement prévoit un montant de DGF par habitant uniforme, qui ne dépend pas du statut juridique de l'EPCI concerné. Dès lors, le changement de statut d'un EPCI dans le cadre de la révision des SDCI ne devrait pas s'accompagner d'une hausse de la DGF par habitant, dans le cadre de la réforme.
Au total, une première analyse permet de conclure que la révision de la carte intercommunale devrait avoir un effet modéré en termes de DGF. Ainsi, le risque de déstabilisation de l'enveloppe normée devrait être limité. Il conviendra toutefois de rester attentif, compte tenu du contexte de baisse des dotations et de réforme de la DGF.