INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'autonomie financière des institutions qui composent la mission Pouvoirs publics , justifiée par « la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs » 2 ( * ) , ne saurait exempter ces dernières d'une juste contribution à l'effort national de redressement des finances publiques.
La particularité, au sein des institutions publiques, de la Présidence de la République , des assemblées parlementaires , des chaînes parlementaires , du Conseil constitutionnel , de la Haute Cour et de la Cour de Justice de la République , justifie que la présente mission soit dépourvue de programmes et ne réponde pas à une politique publique prédéfinie.
Plus que jamais, les citoyens exigent l'exemplarité dans l'utilisation des deniers publics. C'est l'esprit avec lequel les institutions précitées ont engagé ces dernières années un effort budgétaire significatif, renouvelé pour l'exercice 2016, sans que cet effort altère la qualité des missions remplies. Les dotations globales de ces institutions devraient en effet s'élever en 2016 à 987 745 724 euros, soit une diminution de près de 1,89 million d'euros par rapport à l'exercice précédent .
Les crédits par dotation inscrits dans le projet de loi de finances initial s'établissent comme suit :
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||
|
Numéro et intitulé
|
Ouvertes
|
Demandées
|
Ouverts en LFI
|
Demandés
|
|
501 / Présidence de la République |
100 000 000 |
100 000 000 |
100 000 000 |
100 000 000 |
|
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics |
100 000 000 |
100 000 000 |
100 000 000 |
100 000 000 |
|
511 / Assemblée nationale |
517 890 000 |
517 890 000 |
517 890 000 |
517 890 000 |
|
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics |
517 890 000 |
517 890 000 |
517 890 000 |
517 890 000 |
|
521 / Sénat |
323 584 600 |
323 584 600 |
323 584 600 |
323 584 600 |
|
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics |
323 584 600 |
323 584 600 |
323 584 600 |
323 584 600 |
|
541 / La Chaîne parlementaire |
35 489 162 |
35 489 162 |
35 489 162 |
35 489 162 |
|
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics |
35 489 162 |
35 489 162 |
35 489 162 |
35 489 162 |
|
542 / Indemnités des représentants français au Parlement européen |
||||
|
531 / Conseil constitutionnel |
10 190 000 |
9 920 462 |
10 190 000 |
9 920 462 |
|
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics |
10 190 000 |
9 920 462 |
10 190 000 |
9 920 462 |
|
532 / Haute Cour |
||||
|
533 / Cour de justice de la République |
861 500 |
861 500 |
861 500 |
861 500 |
|
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics |
861 500 |
861 500 |
861 500 |
861 500 |
|
Total pour la mission |
988 015 262 |
987 745 724 |
988 015 262 |
987 745 724 |
Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2016
Soulignons que toutes les dotations de la présente mission diminuent ou sont reconduites en euros courants. Votre rapporteur tient toutefois à souligner que les limites de cet exercice consistant à réduire la dotation des pouvoirs publics, année après année, qui a certes permis de rationaliser les moyens employés, se font aujourd'hui sentir. L'activité importante des pouvoirs publics constitutionnels ne pourra être poursuivie avec la qualité et l'efficacité requises qu'au prix d'un maintien des moyens matériels actuels.
Comme chaque année, l'examen des crédits alloués à la mission Pouvoirs publics par notre commission s'effectuera dans une optique davantage institutionnelle que budgétaire, ce dernier aspect étant traité de manière pointue par les travaux des rapporteurs spéciaux des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il s'agit donc d'examiner l'activité de chacune des institutions précitées au regard des moyens alloués, ce qui permettra de souligner l'effort de rationalisation des crédits au regard des missions poursuivies.
Votre rapporteur ne consacrera aucun développement spécifique à la dotation de la Haute Cour , à laquelle aucun crédit n'est alloué en l'absence de réunion prévisible, pas plus qu'aux « indemnités des représentants français au Parlement européen » qui, depuis 2007. Depuis les élections européennes de 2009, l'indemnité de chaque député européen est directement en effet prise en charge par le Parlement européen. Aussi, aucun crédit n'a-t-il été ouvert depuis 2010 sur cette dotation de la mission Pouvoirs publics . Votre rapporteur s'interroge donc, cette année encore, sur l'intérêt de maintenir l'existence d'une telle dotation qui est devenue purement formelle.
I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE : UN TRÈS NOTABLE EFFORT D'ÉCONOMIES, QUI NE POURRA ÊTRE PROROGÉ
Depuis sept années maintenant, les crédits de la Présidence de la République font l'objet d'un effort de rationalisation sans précédent . Les progrès réalisés se manifestent en premier lieu par un effort de transparence réel puisqu'une présentation par type de charges est effectuée. Grâce à un retraitement rétroactif des données, réalisé sur les recommandations de la Cour des Comptes, qui effectue désormais un contrôle annuel des crédits de la Présidence de la République, une comparaison à périmètre équivalent depuis 2011 a pu être faite, ce qui facilite les comparaisons dans le temps.
Les dépenses de la Présidence de la République recouvrent des frais de représentation et le coût des missions diplomatiques attachées au chef de l'État. Elles comprennent également le financement des dépenses de sécurité et la prise en charge des fonctions support des services de l'Élysée . Les charges de personnel représentent les deux-tiers du total des dépenses. En 2016, comme lors des exercices précédents, ces dépenses seront financées à plus de 95 % par la dotation allouée par la loi de finances, les autres recettes émanant de produits divers (produits locatifs, ventes diverses et remboursement des frais avancés par les participants aux voyages officiels). Cette dotation sera plafonnée, pour la deuxième fois en 2016, au niveau de la barre symbolique des 100 millions d'euros.
Toutefois, il faut noter que la part des ressources propres augmente légèrement depuis quelques années, compte tenu du double effet résultant de la baisse de la dotation allouée et de la hausse des ressources propres.
Le tableau suivant récapitule les charges et produits de la Présidence de la République inscrits en loi de finances initiale, par catégorie, depuis 2012 :
|
Budget 2012 |
Budget 2013 |
Budget 2014 1 |
Budget 2015 |
Budget 2016 |
||
|
1 |
Charges de personnel |
67 109 739 |
65 650 792 |
67 610 000 |
67 500 000 |
67 500 000 |
|
Mis à disposition |
56 331 923 |
55 446 687 |
56 758 824 |
56 686 500 |
56 703 500 |
|
|
Contractuels |
10 777 816 |
10 204 105 |
10 851 176 |
10 813 500 |
10 796 500 |
|
|
2 |
Charges de fonctionnement courant |
19 049 000 |
17 641 360 |
17 925 200 |
18 721 126 |
18 650 000 |
|
Approvisionnement |
4 295 000 |
4 053 000 |
4 250 881 |
4 400 126 |
5 140 000 |
|
|
Prestations extérieures |
4 352 700 |
4 260 760 |
4 468 785 |
4 621 000 |
4 670 000 |
|
|
Autres services extérieurs |
6 021 800 |
5 125 300 |
5 375 534 |
5 200 000 |
4 340 000 |
|
|
Impôts et taxes |
200 000 |
220 000 |
230 000 |
200 000 |
200 000 |
|
|
Dotation aux amortissements et provisions |
4 179 500 |
3 982 300 |
3 600 000 |
4 300 000 |
4 300 000 |
|
|
3 |
Déplacements |
19 400 000 |
18 199 300 |
16 000 000 |
14 328 874 |
14 300 000 |
|
Diplomatiques |
7 866 100 |
7 202 700 |
6 675 650 |
5 835 607 |
5 415 000 |
|
|
Hors diplomatiques |
3 788 800 |
3 536 900 |
2 237 635 |
1 944 534 |
2 226 000 |
|
|
Avions ETEC |
7 745 100 |
7 459 700 |
7 086 715 |
6 548 733 |
6 659 000 |
|
|
4 |
Charges exceptionnelles |
350 000 |
320 000 |
0 |
0 |
0 |
|
5 |
Équipements et travaux |
4 134 000 |
3 621 800 |
4 000 000 |
4 000 000 |
4 100 000 |
|
TOTAL DES CHARGES |
110 042 739 |
105 433 252 |
105 535 200 |
104 550 000 |
104 550 000 |
|
|
Dotation loi de finances |
108 929 739 |
103 483 252 |
101 660 000 |
100 000 000 |
100 000 000 |
|
|
Produits divers de gestion |
1 113 000 |
1 950 000 |
2 075 200 |
1 200 000 |
1 200 000 |
|
|
Intérêts du compte de dépôt |
820 000 |
965 000 |
902 000 |
0 |
||
|
Recettes du restaurant |
636 000 |
606 000 |
610 000 |
610 000 |
||
|
Produits locatifs logements |
125 200 |
139 300 |
182 000 |
250 000 |
250 000 |
|
|
Participations des parents aux frais de la crèche |
48 500 |
55 900 |
75 000 |
70 000 |
70 000 |
|
|
Ventes de produits |
46 000 |
52 500 |
72 500 |
50 000 |
50 000 |
|
|
Remboursement plateaux repas |
24 500 |
28 100 |
29 200 |
30 000 |
30 000 |
|
|
Vente véhicules |
17 900 |
26 500 |
26 500 |
10 000 |
10 000 |
|
|
Autres produits |
30 900 |
46 700 |
182 000 |
180 000 |
180 000 |
|
|
Produits exceptionnels |
1 800 000 |
3 350 000 |
3 350 000 |
|||
|
TOTAL DES PRODUITS |
110 042 739 |
105 433 252 |
105 535 200 |
104 550 000 |
104 550 000 |
|
(1) après transfert en provenance des services du Premier ministre en PLF 2014
Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2016
A. DES CHARGES CONTENUES MALGRÉ UNE ACTIVITÉ PRÉSIDENTIELLE SOUTENUE
Dans son rapport 3 ( * ) sur les comptes et sur la gestion des services de la Présidence de la République en 2014, la Cour des comptes souligne qu'elle a pu observer « la poursuite des efforts engagés pour ramener les dépenses (...) dans la limite d'un montant maximum de 100 millions d'euros ».
1. Les effectifs réduits de 7,7 % en quatre ans
La Présidence de la République, afin de respecter l'engagement qui a été pris de réduire à 100 millions d'euros la dotation allouée, s'est engagée dans une politique volontariste de maîtrise des dépenses de personnel.
Elle a, en premier lieu, réduit ses effectifs , passant de 882 agents au 31 décembre 2011 à 814 équivalents temps plein (ETP) au 31 décembre prochain , soit une réduction d'effectifs de presque 7,7 % en quatre ans. La masse salariale représente en effet les deux-tiers des dépenses globales ; le facteur déterminant de la politique de maîtrise budgétaire étant principalement le volume de personnel.
Cet effort ne permettra pas, pour autant, de réduire significativement la masse salariale en 2016 (- 0,15 %) en raison notamment du « glissement vieillesse technicité » (GVT), des mesures catégorielles mises en oeuvre par les ministères desquels la plupart des agents de l'Élysée sont détachés, et de la croissance des cotisations et charges. Toutefois, la politique salariale a permis d'éviter que les charges de personnel explosent.
Pour parvenir à ces résultats, la Présidence de la République a par exemple drastiquement encadré les fonctions de chauffeurs affectés, passés d'une dizaine à seulement quatre aujourd'hui (seuls le Président de la République, le Secrétaire général, le Directeur de cabinet et le Chef d'État-major particulier disposent actuellement d'un chauffeur affecté) au bénéfice d'une organisation sous forme de pool.
Depuis 2011, l'effectif des chauffeurs a diminué de 11 ETP du fait d'une plus grande mutualisation, et de la réduction du nombre des chauffeurs affectés. Le tableau suivant récapitule le nombre de chauffeurs à la Présidence de la République :
|
Au 31 décembre |
Au 31 octobre |
||||
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
TOTAL |
48 |
46 |
42 |
38 |
37 |
En outre, des économies sur les frais de carburant ont pu être obtenues grâce à la politique volontariste mise en place dans l'acquisition de véhicules électriques. Treize véhicules électriques sont aujourd'hui utilisés à la Présidence de la République sur un parc automobile estimé à 91 véhicules au 31 décembre prochain. La part des véhicules électriques dans le parc automobile est ainsi passée de 2 % en 2012 (2 véhicules pour un parc de 96 véhicules) à près de 15 %.
Compte tenu des limites actuelles de l'autonomie de ces véhicules électriques, leur utilisation se limite aux déplacements à Paris intra-muros et en petite couronne. Les besoins de cette nature étant satisfaits avec les 13 véhicules du parc, les achats pour 2016 s'orienteront vers des véhicules hybrides, ce qui fera passer la part de véhicules électriques à près de 25 % en 2016.
Les effectifs du service de la correspondance présidentielle sont passés de 86 équivalents temps plein au 31 décembre 2012 à 72 en 2015 grâce à une réorganisation interne et au déploiement d'un nouveau système d'information. Cette réduction des effectifs est à mettre en parallèle avec l'importance de l'activité en la matière : 213 000 correspondances sont adressées chaque année au Président de la République, dont 150 000 mails. Le service répond à l'intégralité des courriers reçus, à l'exception bien entendu des lettres anonymes et des courriers insultants. Soulignons qu'il existe au sein de ce service un bureau chargé de traiter spécialement la correspondance adressée par les élus.
Précisons que plus de 80 % des personnels sont mis à disposition par les ministères, les collectivités locales et des organismes publics, contre remboursement. Les ministères de l'Intérieur et de la Défense demeurent les deux premiers pourvoyeurs de personnels mis à disposition, représentant actuellement 52,7 % des effectifs de la Présidence de la République (330 ETP proviennent du ministère de l'Intérieur, au 31 octobre 2015, dont 250 gardes républicains, et 102 du ministère de la Défense). Il faut noter à cet égard que les militaires représentent 39,7 % des effectifs de la Présidence de la République.
Le contexte actuel en matière de sécurité incite votre rapporteur à penser qu'il ne serait pas raisonnable de limiter davantage les moyens alloués à la Présidence de la République.
Il faut ajouter que les impératifs budgétaires font reposer sur les personnels en place la croissance de l'activité, et le recours aux heures supplémentaires devient inéluctable. Dans son rapport précité, la Cour des comptes indique même que « le sujet du recours très excessif, au regard du droit en vigueur, aux heures supplémentaires n'est pas encore réglé ». Votre rapporteur ne peut toutefois que constater qu'il n'est pas possible, alors même que l'activité liée aux manifestations organisées en France par la Présidence de la République s'est accrue de plus de 30 %, d'exiger de cette dernière de contenir ses charges de personnel, donc de limiter les recrutements, tout en limitant le recours aux heures supplémentaires. La Présidence de la République confirme que le recours aux heures supplémentaires a progressé en 2014 (1,62 million d'euros contre 1,55 millions d'euros en 2013), mais elle fait observer que celles-ci demeurent très inférieures au montant de 1,95 million d'euros constaté en 2011. Auditionné par votre rapporteur, M. Thierry Lataste, directeur de cabinet du Président de la République, souligne que « le seul moyen pour répondre à cette remarque de la Cour, sans augmenter la masse salariale, serait une externalisation accrue des prestations, ce qui, globalement, couterait probablement plus cher et n'est de toute façon pas envisageable pour les activités à caractère régalien ».
2. Une maîtrise des charges de fonctionnement malgré un contexte défavorable
Les charges de fonctionnement de la Présidence ont été considérablement freinées ces sept dernières années grâce à une meilleure application des règles de la commande publique et à une rationalisation du fonctionnement des services. Elles devraient diminuer de 0,4 % entre 2015 et 2016.
Cette diminution est d'autant plus appréciable que, comme les autres administrations publiques, la Présidence de la République fait face à des dépenses incompressibles : la hausse des dépenses de sécurisation des systèmes d'information, rendue absolument indispensable en raison des « cyberattaques » contre le site Internet et les réseaux informatiques, le montant des taxes et impôts, principalement la taxe sur les bureaux et différentes taxes communales auxquelles la Présidence est assujettie, la hausse substantielle du coût des fluides qui rend ce poste difficilement flexible à la baisse.
Toutes les autres charges, qu'il s'agisse du personnel, des déplacements, des charges exceptionnelles ou des charges d'équipement sont réduites ou reconduites en euros courants pour 2016.
Votre rapporteur constate donc, cette année encore, que la Présidence de la République maîtrise l'intégralité des dépenses sur lesquelles elle dispose d'une marge d'action effective.
En 2016, le coût des déplacements, en constante réduction depuis 2012 (19,4 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012 contre 14,3 millions d'euros pour 2016) sera de nouveau réduit, après une baisse de 10,5 % l'an dernier. Bien entendu, le niveau de dépenses est dans ce domaine très étroitement tributaire de l'agenda politique et diplomatique. Cette nouvelle diminution est rendue possible par un contrôle accru de deux points de vigilance :
- les caractéristiques des déplacements (durée et format des délégations, recours exceptionnel à l'avion « spare » (de rechange) de l'ETEC, etc.) ;
- les conditions d'hébergement, de réception et de transport avec la recherche de formules moins onéreuses.
S'agissant du resserrement des formats des délégations, une note du Secrétaire général de la Présidence de la République du 25 novembre 2013, déterminant les nouvelles modalités de participation, évoquée par votre rapporteur l'an dernier, produit aujourd'hui pleinement ses effets. Pour les délégations officielles, la cellule diplomatique, en lien avec le protocole, propose au Chef de l'État le format de délégation le plus adapté. Pour les déplacements non officiels et techniques, cette proposition incombe à la chefferie de cabinet et au protocole. Enfin, les missions préparatoires, destinées à organiser les déplacements à venir ont été considérablement encadrées, puisque la note précitée limite le nombre de participants, et rationnalise les conditions de voyage selon la nature du déplacement préparé.
Votre rapporteur tient en outre à préciser que la ligne budgétaire consacrée aux télécommunications et à la sécurisation des systèmes d'information, à laquelle 1 380 000 euros seront consacrés en 2016, constitue une véritable nécessité, compte tenu des « cyberattaques » récurrentes, parfois d'entités situées à l'étranger. Le système d'information de la Présidence de la République, qui fait l'objet d'audits annuels assurés par l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), constitue en effet une cible privilégiée.
Le responsable sécurité des systèmes d'information (RSSI), rattaché au Commandant militaire de la Présidence, avec l'appui quasi systématique de l'ANSSI, est le garant de la prise en compte de la sécurité dans la conduite des projets informatiques. Les systèmes élaborés font l'objet d'un « processus d'homologation sécurité ». Cette démarche est intégrée dans les projets intéressant les domaines classifiés de défense.
La Présidence de la République poursuit donc les nombreux investissements prévus en la matière pour 2015, avec notamment
- la modernisation du réseau de câblage courant faible, c'est-à-dire le réseau informatique, ce qui est particulièrement complexe dans des locaux classés monument historique, pour un montant de 120 000 euros annuels (budget récurrent) en lien avec le service de l'administration et de la conservation des résidences présidentielles (SACRP) ;
- l'acquisition et la mise à jour de licences pour environ 260 000 euros (serveurs et produits bureautiques) ;
- la modernisation du parc d'équipements à hauteur de 220 000 euros ;
- la sécurisation et la consolidation des installations de téléphonie.
Pour 2016, 70 % des investissements seront consacrés à des projets de sécurisation et de consolidation de l'informatique et des télécoms (IT). Des séances de sensibilisation à la sécurité informatique auprès des utilisateurs finaux sont par ailleurs régulièrement organisées.
À l'instar de nombreux ministères, la Présidence de la République bénéficie de la mise en place, dans des conditions optimales, d'un hébergement immobilier sécurisé d'équipements informatiques. Cette nouvelle organisation , portée par la Direction interministérielle des systèmes d'information de communication, permet l'hébergement d'une part importante des infrastructures informatiques au sein d'un data centre public hautement sécurisé, qui héberge également des infrastructures informatiques relevant du ministère de la Défense et de la gendarmerie nationale.
3. Privilégier des moyens dématérialisés moins onéreux
Pour répondre à la demande des utilisateurs, de plus en plus intéressés par des supports de communication interactifs, le site internet de l'Élysée, accessible par la page www.elysee.fr, a fait l'objet d'une refonte complète. Il a été mis en ligne dans sa nouvelle version le 23 septembre dernier. Il permet par exemple, dans la rubrique « réseaux sociaux » de suivre l'actualité du Chef de l'État à travers facebook , twitter , instagram , vine et bientôt snapchat .
Grâce aux compétences des personnels en interne, le coût de la nouvelle interface a été limité à 35 520 euros, répartis entre la conception graphique (8 400 euros), l'intégration HTML (18 960 euros) et un audit d'accessibilité (8 160 euros). Le nombre de visiteurs, à la suite de cette refonte, a augmenté de 13 % par rapport à la même période l'année précédente. Précisons que le formulaire « Écrire au Président » permet en outre de réduire la hausse des coûts d'affranchissement postal en privilégiant les échanges électroniques avec les citoyens.
Enfin, si l'on excepte cette rubrique de correspondance électronique, il est intéressant de constater que les pages les plus consultées sont celles ayant trait aux aspects historiques et symboliques.
|
Les dix pages actuellement les plus consultées
du site Internet de l'Élysée
http://www.elysee.fr/ http://www.elysee.fr/la-presidence/les-symboles-de-la-republique-francaise/ http://www.elysee.fr/chronologie/ http://www.elysee.fr/ecrire-au-president-de-la-republique/ http://www.elysee.fr/la-presidence/le-drapeau-francais/ http://www.elysee.fr/la-presidence/les-presidents-de-la-republique-depuis-1848/ http://www.elysee.fr/la-presidence/la-marseillaise-de-rouget-de-lisle/ http://www.elysee.fr/toutes-les-actualites/ http://www.elysee.fr/la-presidence/marianne/ http://www.elysee.fr/la-presidence/liberte-egalite-fraternite/ |
* 2 Conseil constitutionnel, 25 juillet 2001, LOLF.
* 3 Cour des comptes, rapport N° S 2015-0725-1 du 15 juillet 2015 - Comptes et gestion des services de la Présidence de la République.