VI. LA DÉMATÉRIALISATION DU JOURNAL OFFICIEL, SYMBOLE DE L'ÉVOLUTION DE LA DIRECTION DE L'INFORMATION LÉGALE ET ADMINISTRATIVE VERS LE NUMÉRIQUE
Créée par le décret n° 2010-31 du 11 janvier 2010 par le regroupement de la direction des Journaux officiels et de la direction de la Documentation française, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la direction de l'information légale et administrative (DILA) est sous l'autorité du Premier ministre et rattachée au secrétaire général du Gouvernement. Elle a pour mission de permettre l'accès au droit, en particulier par la diffusion des publications officielles et d'informations administratives.
Si la DILA entre dans le périmètre des services du Premier ministre, son budget ne figure pas pour autant au sein du programme « Coordination du travail gouvernemental ». En effet, dans la mesure où elle ne bénéficie d'aucun abondement du budget de l'État, ses ressources provenant uniquement des recettes tirées de l'exploitation commerciale de ses activités , c'est-à-dire la vente de produits et la prestation de services, la DILA voit ses crédits retracés au sein d'un budget annexe intitulé « Publications officielles et information administrative » 65 ( * ) .
L'élément le plus saillant du prochain exercice pour la DILA, tout au moins symboliquement car son impact financier est très limité 66 ( * ) , sera la fin de la publication du Journal officiel en papier à compter de janvier 2016, au profit de la seule publication numérique . Votre rapporteur a d'ailleurs rapporté, au nom de votre commission, les deux propositions de loi organique et ordinaire juridiquement nécessaires pour supprimer l'édition papier du Journal officiel et assurer sa complète dématérialisation 67 ( * ) . Cette évolution illustre l'orientation croissante de la DILA - nécessaire du point de vue économique - vers les outils et produits numériques.
Pour comparer les éditions papier et numérique du Journal officiel , outre la gratuité qu'offre la version numérique, votre rapporteur rappelle qu'en 2004 on recensait 30 509 abonnements payants à l'édition papier et 39 897 abonnés à l'édition électronique, tandis qu'en 2014 on en recensait respectivement 2 239 et 65 932. Aujourd'hui, quelques milliers d'exemplaires sont imprimés chaque jour encore, sur une rotative surdimensionnée.
Dans le projet de loi de finances pour 2016, le budget annexe 68 ( * ) comporte 179 millions d'euros en autorisations d'engagement et 167 millions d'euros en crédits de paiement, soit une réduction de 3,8 % et de 3,5 % respectivement par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 . Des économies budgétaires seront réalisées, selon le directeur de l'information légale et administrative, entendu par votre rapporteur. Le plafond d'emplois est prévu à 785 en 2016.
Des réductions des dépenses de fonctionnement sont prévues pour 2016. Outre l'arrêt de l'édition papier du Journal officiel , la DILA va internaliser le dispositif de collecte, recouvrement et facturation des annonces au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC), jusque-là confié à un même prestataire depuis 1910, pour en réduire significativement le coût 69 ( * ) , et arrêter les prestations de formation en ligne, sans compter les efforts réalisés dans le renouvellement des marchés dans le même souci d'économie. En outre, l'effort de maîtrise des dépenses porte également sur la masse salariale, avec la conclusion avec les organisations syndicales en mars 2015 d'un plan de réduction des effectifs de la société anonyme de composition et d'impression du Journal officiel (SACI-JO) 70 ( * ) .
Les recettes de la DILA proviennent à plus de 90 % du produit des annonces , essentiellement les publications au bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) et au bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC). Les autres recettes, en baisse régulière, proviennent pour l'essentiel des ventes et abonnements de publications, ainsi que du produit issu des travaux d'édition pour le compte d'autres administrations.
Selon l'annexe au projet de loi de finances pour 2016, le montant des recettes de fonctionnement attendues en 2016 serait de 197 millions d'euros, à comparer aux 205 millions prévues pour 2015. Année après année, les recettes de la DILA connaissent une érosion lente mais continue , rendant la situation économique fragile à moyen terme, exigeant leur diversification. En outre, toute évolution réglementaire en matière d'obligation de publication des annonces officielles comme de tarif de ces annonces peut brutalement amputer la DILA d'une partie de ses recettes.
Évolution des recettes de la
DILA
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Prévision 2015 |
Prévision 2016 |
|
|
Annonces |
176,02 |
178,39 |
184,47 |
205,15 |
194,07 |
188,43 |
183,24 |
182,70 |
183,55 |
|
Publications et abonnements |
13,14 |
13,48 |
10,07 |
8,53 |
10,59 |
7,87 |
7,41 |
7,00 |
7,10 |
|
Prestations d'édition |
6,90 |
6,33 |
3,73 |
3,91 |
3,89 |
2,94 |
4,11 |
3,50 |
3,80 |
|
Autres recettes |
18,31 |
9,86 |
7,98 |
6,42 |
2,21 |
1,81 |
2,50 |
2,50 |
2,55 |
|
Total |
214,40 |
208,06 |
206,20 |
224,45 |
210,75 |
201,05 |
197,26 |
195,70 |
197 |
Source : DILA (les chiffres antérieurs à
2010 résultent de l'addition des activités
des deux anciennes
directions auxquelles s'est substituée la DILA)
Ces dernières années, l'exécution des recettes est souvent inférieure aux prévisions . Ainsi, en 2013, le produit des annonces était attendu à hauteur de 194 millions, mais n'a atteint que 188 millions. De même, en 2014, il était attendu à hauteur de 188 millions d'euros, mais n'a atteint que 183 millions. La baisse du produit des annonces se poursuit depuis le sommet atteint en 2011, de même que la baisse des autres recettes et, pour la première fois en 2014, les recettes totales sont passées en dessous des 200 millions d'euros.
La vente prévue en 2017 de la librairie historique du quai Voltaire, à Paris, devrait apporter des recettes exceptionnelles. Plus largement, votre rapporteur estime que l'on peut s'interroger sur le maintien de tout ou partie l'activité de la Documentation française , activité de publication qui intervient dans le champ concurrentiel sans toujours apporter une plus-value significative. Les effectifs dédiés à cette activité sont d'ailleurs en baisse importante.
Plus structurellement, votre rapporteur souligne l'évolution de la DILA et la réorientation progressive de son modèle économique vers le numérique , nécessaire pour diversifier ses recettes et préserver son équilibre économique à moyen terme . Cette évolution s'effectue en lien avec le secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP). Entendu par votre rapporteur, le directeur a particulièrement insisté sur cette diversification vers le numérique, dans le cadre de l'engagement en ce sens de l'ensemble des administrations.
Ainsi, la DILA conduit actuellement un projet d'ampleur, consistant à faire évoluer le site internet « service-public.fr », qui fournit de l'information administrative et reçoit 250 millions de consultation par an, en développant des versions pour mobile et tablette et en le fusionnant avec le site « mon.service-public.fr », qui permet d'effectuer des démarches administratives en ligne 71 ( * ) . Ce chantier devrait aboutir au printemps 2016.
Par ailleurs, la DILA élabore avec le ministère des affaires étrangères un outil d'inscription consulaire en ligne pour les Français établis à l'étranger. Plus largement, la DILA est active pour développer les démarches en ligne , pour le compte de l'État comme des collectivités territoriales. Elle a développé ainsi un dispositif de « plateforme de services en ligne », qui a vocation à être partagé en 2016 avec d'autres administrations, des organismes sociaux et des collectivités, en lien avec le SGMAP.
S'agissant des communes, la DILA met à disposition quatre outils de démarches en ligne : demande d'actes d'état civil, demande d'inscription sur les listes électorales, recensement citoyen obligatoire et déclaration de changement de coordonnées. Plusieurs milliers de communes, plutôt de taille importante, ont intégré l'un ou l'autre de ces outils, qui rencontrent un succès croissant, ainsi que le montre le tableau ci-après.
Démarches en ligne proposées aux communes par la DILA
|
Demande d'actes d'état civil |
Demande d'inscription sur les listes électorales |
Recensement citoyen obligatoire |
Déclaration de changement de coordonnées |
|
|
Nombre de communes partenaires |
1 855 |
4 374 |
3 975 |
1 337 |
|
Population couverte |
13 190 312 |
29 954 363 |
28 622 841 |
3 970 419 |
|
Statistiques d'utilisation en 2014 |
856 130 |
75 840 |
11 184 |
903 148 |
|
Statistiques d'utilisation en 2013 |
176 599 72 ( * ) |
154 902 |
7 500 |
844 659 |
|
Statistiques d'utilisation en 2012 |
- |
32 807 |
5 540 |
867 469 |
Source : DILA (statistiques à jour en septembre 2015)
Par ailleurs, en 2016, toutes les parutions de la DILA en compte propre seront également éditées en version numérique.
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi que des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative » inscrits au projet de loi de finances pour 2016.
* 65 Un budget annexe constitue une mission au sens de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances et peut comporter des programmes. Selon son article 18, « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».
* 66 De l'ordre de 1,2 million d'euros par an.
* 67 Le rapport n° 29 (2015-2016) sur ces deux propositions de loi est consultable à l'adresse suivante :
http://www2.senat.fr/rap/l15-029/l15-029.html
* 68 Le budget annexe comporte deux programmes : « Édition et diffusion » regroupant les dépenses liées aux activités de diffusion légale et d'information administrative et « Pilotage et ressources humaines » regroupant les moyens de fonctionnement, y compris les dépenses de personnel, ainsi que les activités transversales.
* 69 L'économie attendue est de 2,4 millions d'euros.
* 70 Réduction des effectifs de 210 à 150 à l'horizon 2019. Ces effectifs ne comportent qu'une soixantaine d'imprimeurs traditionnels, la majorité travaillant sur la rédaction numérique. Ces effectifs étaient encore de 450 au début des années 2000.
* 71 Ce site a été conçu et géré par le secrétariat général à la modernisation de l'action publique, avant d'être transféré à la DILA en 2014.
* 72 Mise en oeuvre à compter de juin 2013.