B. DES RÉFORMES CONTESTABLES DONT LE FINANCEMENT REPOSE SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. La réforme des rythmes scolaires
a) Une réforme louable qui souffre d'un problème de méthode...
Mise en oeuvre progressivement à compter de la rentrée scolaire 2013 38 ( * ) , puis généralisée à la rentrée 2014, la réforme des rythmes scolaires vise à favoriser l'apprentissage des élèves par une meilleure répartition du temps d'enseignement des élèves de l'école maternelle et élémentaire .
Le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires organise le retour à neuf demi-journées de classe hebdomadaires : les lundi, mardi, jeudi et vendredi et le mercredi matin, sauf dérogation sollicitée auprès des autorités académiques.
Le dispositif initial a été assoupli par le décret dit « Hamon » du 7 mai 2014 39 ( * ) , qui ouvre notamment aux communes la possibilité de regrouper les activités périscolaires sur une seule après-midi, pour une durée de trois ans et sous réserve de l'accord du rectorat.
Par ailleurs, la réforme ne s'applique pas aux établissements privés, l'organisation du temps scolaire relevant de leur caractère propre . Au cours de l'année 2014-2015, près de 800 écoles privées sous contrat mettent en oeuvre les nouveaux rythmes scolaires, soit près de 15% des écoles privées sous contrat 40 ( * ) .
Si l'amélioration des conditions d'apprentissage des élèves constitue un objectif louable, que cette réforme souffre d'un problème de méthode .
Imposée d'autorité , sans concertation avec les familles ou avec les communes, elle est une manifestation de la culture de la circulaire qui règne au sein de l'éducation nationale. La définition par voie réglementaire, pour l'ensemble des écoles de France, d'une organisation du temps scolaire rigide sans possibilité de dérogation constitue, aux yeux de votre rapporteur pour avis, une aberration.
Le dernier rapport du comité de suivi national de la réforme des rythmes scolaires fait état de l'inadaptation des nouveaux rythmes aux élèves de maternelle , du besoin d'un « pilotage pédagogique renforcé » ainsi que d'une « évaluation des effets [de la réforme] sur les apprentissages 41 ( * ) » . En effet, deux ans après le début de sa mise en oeuvre, aucune évaluation des conséquences de la réforme en matière pédagogique n'a encore eu lieu.
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Les évaluations menées par le ministère de l'éducation nationale À la rentrée 2015, deux protocoles d'évaluation visant à mesurer scientifiquement les bénéfices pédagogiques des nouveaux rythmes sont mis en place, leurs résultats seront connus en 2017 :
Une recherche sera également engagée dans un échantillon d'écoles d'une académie afin de faire l'analyse comparative des rythmes de vie des enfants et d'identifier les organisations qui permettent le mieux de prendre en compte le temps global de l'enfant. Une enquête, réalisée sur la base des données recueillies dans les registres d'appel d'un panel d'écoles pour les années 2012-13, 2013-14 et 2014-15, visera à étudier les effets de la réforme de l'organisation du temps scolaire sur l'absentéisme des élèves de l'école primaire publique. |
Source : Rapport du comité de suivi
Enfin, votre rapporteur pour avis est particulièrement préoccupé par les inégalités provoquées par la réforme, tant en matière de gratuité des activités périscolaires que de leur qualité . En effet, une enquête conjointe menée au printemps 2015 par l'association des maires de France (AMF) et la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) établit que les activités périscolaires sont payantes dans un tiers des communes 42 ( * ) . De plus, près de la moitié des communes (48 %) organisent des activités ne remplissant pas les exigences de qualité et d'encadrement de la CNAF (garderies, goûters éducatifs, soutien scolaire), du fait notamment de difficultés financières ou de l'absence de personnel qualifié 43 ( * ) .
b) ...dont les collectivités territoriales paient le prix
Afin de compenser le coût engendré par la réforme, l'article 67 de la loi pour la refondation de l'école de la République a créé un fonds d'amorçage à la réforme des rythmes scolaires (FARRS) 44 ( * ) .
Suite à la pression exercée par les élus et les parlementaires de tout bord, l'article 96 de la loi de finances pour 2015 a permis de pérenniser le dispositif de soutien aux communes 45 ( * ) , tout en le conditionnant à la conclusion d'un projet éducatif territorial (PEDT) .
Le taux des aides sont fixés par les décrets n° 2015-996 et n° 2015-997 du 17 août 2015 et l'arrêté de la même date. Les aides comportent :
- une part forfaitaire de 50 euros par élève éligible par année scolaire, versée à l'ensemble des communes ;
- et une part majorée de 40 euros par élève éligible par année scolaire, dont le bénéfice est limité aux communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine (DSU) « cible » ou de la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible » et aux communes des départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de la collectivité de Saint-Martin.
Le fonds de soutien au développement des activités périscolaires, est doté pour 2016 de 319 millions d'euros, soit une diminution de 91 millions d'euros par rapport 2015 , du fait d'une hypothèse sous-jacente d'un taux de conclusion des PEDT de 80 % en 2016 ( voir supra ) .
Or 82 % des communes ont déjà conclu un PEDT à la rentrée 2015 ; l'objectif du Gouvernement d'atteindre un taux de 100 % d'ici la fin de l'année 2015 sera très probablement atteint 46 ( * ) . Dans ce cas, 70 millions d'euros supplémentaires seraient nécessaires.
Comme le faisait observer notre collègue Gérard Longuet, rapporteur spécial, il est « par conséquent nécessaire que le Gouvernement procède, dès le stade de la discussion budgétaire, à une augmentation des crédits du fonds de soutien aux activités périscolaires à hauteur de 70 millions d'euros au minimum 47 ( * ) . »
Le soutien financier aux communes ne se limite pas au fonds de soutien. Dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion signée avec l'État pour la période 2013 à 2017, la CNAF s'est engagée à soutenir l'effort des communes, par le versement d'une aide d'un montant maximal de 54 euros par an et par élève accueilli en périscolaire . Pour l'année 2014, le soutien des CAF s'élève à un montant total de 430 millions d'euros 48 ( * ) . Toutefois, la complexité des conditions et des modalités d'éligibilité aux aides versées par les CAF empêche les communes d'accéder à l'intégralité des financements disponibles.
Ces versements sont loin de compenser l'intégralité du coût supporté par les communes , que l'Association des maires de France (AMF) évalue entre 600 millions et 1 milliard d'euros . Dans son rapport sur les finances publiques locales, la Cour des comptes constate qu'il ressort des rapports d'observations établis par les chambres régionales des comptes que « la compensation mise en place par l'État et la CNAF ne couvre pas, en général, la totalité de l'impact de la réforme sur les finances des communes » 49 ( * ) . Dès lors, elle estime que « le coût net de la réforme peut être évalué à un montant compris entre 350 millions et 620 millions d'euros 50 ( * ) ».
2. Le plan numérique à l'école
a) Un coût considérable, qui repose en grande partie sur les collectivités
À la suite d'une concertation nationale sur le numérique pour l'éducation qui s'est conclue au printemps 2015, le Président de la République a annoncé le lancement du plan numérique à la rentrée 2015 dans près de 600 établissements préfigurateurs , écoles et collèges. Le plan numérique devrait être mis en oeuvre dans toutes ses dimensions à la rentrée 2016. Il comporte :
- un volet « équipement » : il s'agit du raccordement de l'ensemble des établissements scolaires à des réseaux à très haut débit dans le cadre du plan France Très Haut Débit ainsi que de la fourniture d'un outil numérique à l'ensemble des élèves de collège d'ici 2018 ;
- un volet « contenu », par le développement et l'acquisition de ressources pédagogiques numériques , ainsi que le développement des environnements numériques de travail (ENT) ;
- un volet « formation », par la mise en oeuvre en 2016 d'un plan exceptionnel de formation au numérique des formateurs et des « personnes ressources » pour la formation ultérieure des enseignants ;
- un volet « enseignement », par la mise en place au sein des cursus d'enseignements consacrés au numérique : initiation au codage, à l'utilisation des ressources numériques, etc.
Les crédits dédiés au plan, au titre de l'année 2016, s'élèvent à 192 millions d'euros, dont seulement 24 millions sont inscrits au sein du budget de la mission « Enseignement scolaire » au profit du plan de formation .
L'équipement, l'achat de ressources numériques et la mise en place d'un « environnement technologique adapté » seront financés à hauteur de 138 millions d'euros de crédits provenant du deuxième programme d'investissements d'avenir (PIA 2) .
Le volet « équipement » repose essentiellement sur les collectivités territoriales ; pour chaque euro dépensé par les conseils départementaux, l'État contribuera à hauteur d'un euro supplémentaire .
L'appel à projets « e-FRAN » (espaces de formation, de recherche et d'animation numérique), piloté par la Caisse des dépôts et consignations, financera, à hauteur de 30 millions d'euros, l'acquisition et le développement de ressources numériques .
Enfin, le plan numérique engage également de manière indirecte les finances des collectivités territoriales , les départements ayant la charge, en application de l'article L. 213-2 du code de l'éducation, de « l'acquisition et la maintenance des infrastructures et des équipements, dont les matériels informatiques et les logiciels prévus pour leur mise en service , nécessaires à l'enseignement et aux échanges entre les membres de la communauté éducative ».
b) Des conséquences marginales, voire contre-productives, en matière d'apprentissage
Les précédents plans d'équipement se sont heurtés à de nombreux obstacles, notamment d'ordre logistique, et n'ont pas permis d'amélioration significative des acquis des élèves, pour un coût parfois très élevé .
Ainsi, le plan « Ordicollège 19 » mis en oeuvre par le conseil départemental de Corrèze entre 2008 et 2015 s'est soldé par un échec coûteux . Un rapport de l'IGEN fait état de nombreuses difficultés et d'un détournement de l'équipement de sa finalité : « les ordinateurs sont rarement utilisables [dans la classe] par tous les élèves (en moyenne 1/3 des ordinateurs est manquant : panne ou oubli) », alors que « les élèves comme leurs parents déclarent que l'usage des matériels au domicile est d'ordre presque uniquement ludique » 51 ( * ) .
Le caractère bénéfique du numérique pour les apprentissages est loin d'être évident et est remis en cause par une étude récente de l'OCDE. Cette étude met en évidence une corrélation inverse entre l'utilisation d'outils numériques dans les établissements et la réussite des élèves : les pays obtenant les meilleurs résultats aux enquêtes PISA sont ceux qui intègrent le moins les outils numériques à l'école .
L'étude de l'OCDE montre que lorsque les ressources numériques « sont utilisées en classe, leur incidence sur la performance des élèves est mitigée, dans le meilleur des cas . En effet, selon les résultats de l'enquête PISA, les pays qui ont consenti d'importants investissements dans les TIC dans le domaine de l'éducation n'ont enregistré aucune amélioration notable des résultats de leurs élèves en compréhension de l'écrit, en mathématiques et en sciences 52 ( * ) . » De plus, l'étude souligne les conséquences néfastes d'un usage intensif des outils numériques : « les élèves utilisant modérément les ordinateurs à l'école affichaient en général des résultats scolaires légèrement meilleurs que ceux ne les utilisant que rarement ; mais les élèves utilisant très souvent les ordinateurs à l'école obtenaient des résultats bien inférieurs, même après contrôle de leur milieu socio-économique 53 ( * ) ».
Les travaux de l'OCDE démentent l'existence d'une « fracture numérique » : « 99% des élèves de 15 ans en France avaient au moins un ordinateur à la maison , et 96 % des élèves défavorisés [...] avaient accès à Internet à la maison 54 ( * ) ».
Enfin, l'étude conforte votre rapporteur pour avis dans sa conviction que les apprentissages fondamentaux constituent la première des priorités. En effet, « alors que les élèves défavorisés ont accès à un riche corpus de savoirs et de ressources grâce aux nouvelles technologies, la capacité à tirer pleinement profit de ces opportunités reste limitée pour ceux qui ont des lacunes importantes en compréhension de l'écrit 55 ( * ) . »
En conclusion, votre rapporteur pour avis demeure sceptique quant à la plus-value pédagogique d'un tel investissement . Il considère qu'il conviendrait plutôt de limiter l'exposition des élèves aux écrans dans le cadre scolaire et de concentrer les moyens sur l'acquisition des fondamentaux .
Au regard des sommes considérables engagées, il est à craindre que le plan numérique ne constitue, in fine , qu'une dilapidation vaine d'argent public , pour lequel un meilleur usage eût été aisément trouvé.
3. La réforme du collège et des programmes
a) Une réforme contestée...
La réforme du collège s'inscrit dans le prolongement de la loi de refondation de l'école de la République, dont le rapport annexé prévoit de « repenser le collège unique » 56 ( * ) .
La réforme est mise en oeuvre par un décret et un arrêté en date du 19 mai 2015 57 ( * ) , qui en fixent les principales mesures :
- la suppression des classes bi-langues et européennes en contrepartie de l'extension de l'apprentissage d'une seconde langue vivante dès la classe de cinquième . Seuls les élèves ayant étudié une langue vivante autre que l'anglais à l'école élémentaire pourront se voir proposer de continuer cet apprentissage en sixième en sus de l'anglais ;
- la réduction des horaires disciplinaires d'environ 20 % , au profit de l'accompagnement personnalisé et des enseignements pratiques interdisciplinaires (EPI) ;
- la suppression des options de langues anciennes et leur intégration dans l'EPI « langues et cultures de l'Antiquité » ;
- la globalisation des enseignements artistiques au collège et des disciplines scientifiques en classe de sixième ;
- la faculté offerte aux établissements de moduler la répartition du volume horaire hebdomadaire d'enseignement par discipline au sein du cycle ;
- la suppression des options de découverte professionnelle de trois et six heures hebdomadaires (DP3 et DP6), au profit du parcours individuel d'information, d'orientation et de découverte du monde économique et professionnel (PIIODMEP), devenu depuis « parcours avenir ».
Cette réforme, dont votre commission s'est saisie 58 ( * ) , s'est accompagnée d'une réforme des programmes de la scolarité obligatoire, du CP à la classe de troisième .
Les nouveaux programmes des cycles 2, 3 et 4 ont été rédigés par le Conseil supérieur des programmes (CSP) , créé à cette fin par la loi de refondation de l'école de la République 59 ( * ) .
Suite à une consultation nationale menée par la DGESCO ainsi qu'à la controverse provoquée par la publication des premiers projets de programme, la ministre a saisi de nouveau le CSP à l'été 2015 afin « qu'il fasse évoluer son projet selon des indications très détaillées, cycle par cycle, discipline par discipline » 60 ( * ) .
Le 18 septembre 2015, le CSP a remis les projets de programmes réécrits, qui entreront en vigueur à la rentrée 2016 , malgré l'avis négatif du Conseil supérieur de l'éducation et les dispositions de l'article D. 311-5 du code de l'éducation, qui prévoit que « les programmes ne peuvent entrer en vigueur que douze mois au moins après leur publication ».
b) ...dont le financement repose en partie sur les communes
Le ministère prévoit une dépense de 300 millions d'euros sur deux ans pour le renouvellement des manuels du collège (dernière année du cycle 3 et cycle 4), en application des articles L. 211-8 et D. 211-15 du code de l'éducation. En conséquence, 150 millions d'euros sont inscrits pour 2016 dans les crédits des programmes 141 « Enseignement scolaire public du second degré » et 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés ».
Considérant que « depuis toujours, la compétence pour l'achat des manuels scolaires revient aux communes » 61 ( * ) , le ministère ne prévoit aucune subvention ou compensation financière au profit des municipalités . Pourtant aucun texte n'impose aux communes de prendre en charge la fourniture des manuels scolaires ; le décret de 1890 ne fait que leur en reconnaître la faculté 62 ( * ) . Si, en pratique, la quasi-totalité des communes prennent à leur charge l'acquisition des manuels scolaires, celle-ci n'a pas de caractère obligatoire .
Or, selon les estimations communiquées par les éditeurs, le coût du renouvellement des manuels (hors ressources numériques) lié à l'introduction des nouveaux programmes s'élèverait à 240 millions d'euros pour l'école primaire.
Votre rapporteur pour avis considère qu'il est inadmissible qu'une telle charge soit imposée de manière unilatérale aux communes , déjà étranglées par la baisse des dotations de l'État et par les coûts engendrés par les nouveaux rythmes scolaires. En application du principe « qui décide paie », votre rapporteur pour avis propose un amendement visant à faire prendre en charge par l'État, à hauteur de 50 millions d'euros, une partie du renouvellement des manuels scolaires dans les écoles primaire à la rentrée 2016.
* 38 Seules 4 000 communes représentant 22 % des effectifs scolarisés et 17 % des communes disposant d'une école ont introduit les nouveaux rythmes en septembre 2013.
* 39 Décret n° 2014-457 du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires.
* 40 Rythmes éducatifs, point d'étape du MENESR, juin 2015.
* 41 Une année de généralisation des rythmes , rapport du comité de suivi de la réforme des rythmes éducatifs, novembre 2015.
* 42 Généralisation des nouveaux temps périscolaires à la rentrée 2014 : éléments de bilan , l'essentiel n° 159-2015, CNAF.
* 43 Idem.
* 44 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.
* 45 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 46 Une année de généralisation des rythmes , rapport du comité de suivi de la réforme des rythmes éducatifs, novembre 2015.
* 47 Note de présentation des crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2016 de MM. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat.
* 48 Rythmes éducatifs, point d'étape du MENESR, juin 2015.
* 49 Les finances publiques locales , rapport de la Cour des comptes, octobre 2015.
* 50 Idem .
* 51 Le plan Ordicollège dans le département de la Corrèze , rapport IGEN, novembre 2011.
* 52 Connectés pour apprendre, les élèves et les nouvelles technologies - principaux résultats , OCDE, septembre 2015.
* 53 Connectés pour apprendre, les élèves et les nouvelles technologies - note pays : France, OCDE, septembre 2015.
* 54 Idem.
* 55 Idem.
* 56 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, rapport annexé.
* 57 Décret n° 2015-544 et arrêté du 19 mai 2015 relatifs à l'organisation des enseignements au collège.
* 58 Le collège en question , rapport d'information n° 611 (2014-2015) de Mme Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 9 juillet 2015.
* 59 Articles L. 231-14 à L. 231-17 du code de l'éducation.
* 60 Communiqué de presse du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, 2 juillet 2015.
* 61 Audition de Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, devant la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, 27 octobre 2015.
* 62 Décret du 29 janvier 1890.