Projet de loi de finances pour 2016 : Sécurités : gendarmerie nationale

B. ... QUI NE POURRA TOUTEFOIS PRODUIRE SES EFFETS QUE SI LES CRÉDITS MIS EN RÉSERVE SONT DÉBLOQUÉS

Lors de leur audition par vos rapporteurs, le directeur général de la gendarmerie nationale et les associations de gendarmes ont rappelé que la problématique de la mise en réserve des crédits revêt une acuité particulière dans le cas de la gendarmerie nationale du fait de la structure des crédits du programme 152. Rappelons que le taux de mise en réserve est passé à 8 % en 2015 contre 7 % en 2014 et 5 % en 2006. S'appliquant à l'ensemble des dépenses hors titre II des crédits du programme, la réserve se montera ainsi en 2016 à 98 millions d'euros environ, soit 1,2 % de l'ensemble des crédits de la mission.

Or, les dépenses hors titre II de la gendarmerie nationale sont très rigides. À titre d'exemple, les loyers se monteront à eux seuls à plus de 500 millions d'euros en 2016, les dépenses d'énergie et fluides à 84 millions d'euros, etc. Au total, les dépenses de fonctionnement et d'investissement de la gendarmerie sont à 75 % des dépenses obligatoires, loyers et paiements contractuels.

Dès lors, vos rapporteurs soulignent que la levée de la réserve est essentielle pour assurer le paiement des nouveaux équipements indispensables au maintien en condition opérationnelle des forces de la gendarmerie .

Ils se félicitent par conséquent que, lors de son audition devant votre commission, le ministre de l'Intérieur, Bernard Cazeneuve, ait indiqué, d'une part, en ce qui concerne l'exercice 2015, qu'un dégel de 38 millions d'euros a eu lieu le 23 septembre permettant de couvrir les dépenses de la gendarmerie mobile, d'acquérir des véhicules et des munitions, des discussions étant en cours au sein du Gouvernement pour le déblocage du solde (45 millions d'euros) avant la fin de l'exercice budgétaire ; d'autre part, en ce qui concerne l'exercice 2016, que le dégel des crédits aurait lieu dès le début de l'année afin que les moyens nécessaires à l'acquisition des véhicules, des protections, des armes et des munitions soient disponibles.

C. DES EFFECTIFS TOUJOURS EN HAUSSE

Les créations d'emplois au ministère de l'intérieur en 2016

1. Au titre du PLF 2016 : 492 créations nettes

1.1 - Les créations d'emplois : 796

• P.L.A.T (Plan de lutte anti-terroriste) : + 445

Police nationale	+ 390
Gendarmerie nationale	+ 55

• Hors P.L.A.T. : + 287

Police nationale	+ 158
Gendarmerie nationale	+ 129

• Hors PN/GN : + 64

OFII	+ 40
OFPRA	+20
ANTAI	+ 4

1.2 - Les réductions d'effectifs : - 304

Administration territoriale	-200
Administration centrale (CPPI)	-94
Sécurité civile	-10

2. Depuis la finalisation du PLF 2016, de nouvelles décisions favorables : 1 120 créations nettes

2.1 - Phénomènes migratoires - Forces de sécurité : + 900

Police nationale	+ 530
Gendarmerie nationale	+ 370

2.2 - Prise en charge des réfugiés : + 220

Accueil 1000 réfugiés « Merkel » - OFPRA + OFII	+ 14
Prise en charge des réfugiés (septembre 2015) : . OFPRA . OFII . Préfectures . DGEF	+ 206 +80 +86 +30 +10

NB : Les créations d'effectifs de l'OFII et de l'OFPRA ont pu être prises en compte dans le PLF 2016.

3. BILAN CONSOLIDE (sous réserve des débats parlementaires)

	Créations	Réductions		Solde NET
POLICE	+ 1078			+ 1078
GENDARMERIE	+ 554			+ 554
PREFECTURES	+ 30	- 200		- 170
AUTRES SERVICES	+254	-104		+ 150
TOTAL				+ 1612

Source : ministère de l'intérieur

1. Un plafond d'emploi en hausse...

Le ministère de l'Intérieur est l'un des rares à bénéficier d'une augmentation significative de ses personnels en 2016 (+428 ETPT après 654 créations nettes en 2015). En tenant compte des amendements déposés par le Gouvernement, le ministère bénéficiera de 1 612 effectifs supplémentaires en 2016. Dès lors, comme chaque année depuis 2012, le plafond d'emploi de la gendarmerie nationale va augmenter en 2015 :

en ETPT		2012	2013	2014	2015	2016
Officiers	Plafond d'emplois	6 966	7 015	6 912	6 896	6 910*
	Réalisation	6 512	6 473	6 404	6 376*	6 372*
Sous-officiers	Plafond d'emplois	73 164	74 208	74 213	73 975	74 093*
	Réalisation	72 171	72 999	72 693	73 161*	73 058*
Volontaires	Plafond d'emplois	12 505	12 579	12 459	12 390	12 259*
	Réalisation	13 177	12 254	12 663	12 496*	12 238*
Civils	Plafond d'emplois	3 223	3 291	3 583	3 954	4 395*
	Réalisation	3 308	3 557	3 435	3 520*	4 030*
Total	Plafond d'emplois	95 858	97 093	97 167	97 215	97 657*
	Réalisation	95 168	95 283	95 195	95 553*	95 698*

*chiffres prévisionnels

Le plafond d'emplois s'établira ainsi à 97 657 emplois temps plein travaillé. Cette augmentation de 442 emplois par rapport à 2015 (+ 0,45 %) résulte des mouvements suivants :

+ 100 ETPT correspondant au plan de lutte anti-terrorisme pour l'année 2015, dont 93 % ont effectivement été incorporés à ce jour dans les unités nationales et territoriales chargées de la lutte anti-terroriste et permettent d'améliorer les capacités d'observation, de surveillance et d'analyse y compris en matière de cybermenace ;

+ 313 ETPT dans le cadre de la mise en oeuvre de l'apprentissage dans la fonction publique ;

+ 184 ETPT correspondant à l'impact du schéma d'emplois pour 2016, soit + 200 ETPT en création d'emplois sur le terrain, - 71 ETPT pour les suppressions de postes en administration centrale et + 55 ETPT au titre de l'annuité 2016 du plan lutte anti-terrorisme ;

- 1 ETPT au titre de l'actualisation de la mesure de périmètre visant à intégrer dans le plafond d'emplois du programme 152 les effectifs mis à la disposition de divers organismes extérieurs (+ 1 ETPT pour EDF et - 2 ETPT pour la Banque de France) ;

- 154 ETPT correspondant aux transferts, dont 125 ETPT transférés au profit du programme 107 « Administration pénitentiaire » dans le cadre de la reprise des missions d'extractions judiciaires par la direction de l'administration pénitentiaire (DAP).

En outre, 370 nouveaux emplois sont prévus au titre du plan de lutte contre l'immigration clandestine (amendement du Gouvernement adopté par les députés, cf. ci-dessus). Du fait de cet amendement, la gendarmerie nationale bénéficiera au total d'un apport de 554 nouveaux postes en 2016 (184 prévus par le PLF 2016 initial et 370 prévus par le plan de lutte contre l'immigration clandestine).

2. ...mais une sous-exécution toujours importante de ce plafond d'emplois

Il est normal qu'il existe un certain écart entre le plafond d'emploi d'un programme et les emplois effectifs, dans la mesure où une souplesse est nécessaire pour tenir compte des décalages dans l'année de la réalisation des recrutements ou encore des dates réelles de départ à la retraite des agents, qui ne sont pas parfaitement prévisibles.

Toutefois, le programme gendarmerie se caractérise par une sous-exécution particulièrement importante du plafond d'emploi , notamment soulignée par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution budgétaire 2014 : « il convient d'observer une tendance de plus en plus prononcée à la sous-exécution du plafond d'emplois de la mission [sécurités] : l'écart entre prévision et exécution est ainsi passé de -549 à -2 935 ETPT en trois ans. Le phénomène de sous-exécution traditionnellement observé sur le programme 152, (...) atteint cette année un pic (-1 972 ETPT) ».

Cette sous-exécution est due à un écart persistant entre la masse salariale prévue et le plafond d'emplois. Vos rapporteurs estiment que cet écart, trop important, a tendance à fausser quelque peu la discussion des crédits du programme par le Parlement. Il conviendrait donc de le réduire autant que possible en prévoyant qu'un plus grand nombre des postes du plafond d'emploi soit réellement pourvus.

3. Les transformations d'emplois

Le processus de recentrage des militaires de la gendarmerie sur leur coeur de métier, en cours depuis plusieurs années, se traduit par la constitution progressive d'une fonction de soutien . Ainsi, entre 2008 et juin 2015, près de 2 350 postes militaires ont été transformés, dont plus de 1 550 au profit de personnels civils et 800 au profit des militaires des corps de soutien (sous-officiers du corps de soutien technique et administratif - CSTAGN, et officiers du corps technique et administratif - OCTA).

L'an dernier, l'objectif à l'horizon 2019 était d'environ 5 000 militaires des corps de soutien pour assurer le soutien opérationnel et de 5 000 agents civils pour assurer le soutien non-opérationnel.

Toutefois, le transfert hors du programme 152 des missions de soutien non-opérationnel au sein notamment des secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI) se traduit par une évolution à la baisse de l'effectif des agents servant sous statut civil sur le programme 152.

Pour tenir compte de cette évolution, il est désormais prévu qu'à l'horizon 2019, environ 4 900 militaires des corps de soutien assureront le soutien opérationnel et 4 750 agents civils le soutien non-opérationnel en gendarmerie, pour le périmètre du programme 152. Pour contribuer à cet objectif, environ 3 340 postes initialement tenus par des officiers ou sous-officiers de gendarmerie auront été, à ce même horizon, transformés au profit de militaires des corps de soutien ou de personnels civils.

4. Des mesures catégorielles ciblées

Les personnels des escadrons de gendarmerie mobile ont vu leur indemnité journalière d'absence temporaire revalorisée à compter du 1 ^er juillet 2015 pour être portée progressivement d'ici le 1 ^er janvier 2017 de 30 euros à 39 euros, soit une hausse de 30 % pour un coût de 3,6 millions d'euros en 2016. Cette revalorisation était attendue depuis plus de 10 ans.

Par ailleurs, les sous-officiers bénéficieront d'une revalorisation indiciaire et d'une mise en cohérence dans les progressions indiciaires des personnes occupant des emplois de commandement d'unité opérationnelle de premier niveau.

5. La prévention des risques psychosociaux

Les associations entendues par vos rapporteurs ont attiré leur attention sur les risques psychosociaux dans la gendarmerie nationale, singulièrement les risques de suicides.

À ce sujet, le dispositif régional de soutien mis en place depuis 2008 a été renforcé en 2015. En 2016 seront recrutés 7 psychologues cliniciens de plus au profit des régions les plus sollicitées.