Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016

B. LA COMPENSATION PAR LE BUDGET DE L'ÉTAT ET LES AJUSTEMENTS INTERNES À LA SÉCURITÉ SOCIALE

1. Une compensation par transfert de dépenses de la sécurité sociale vers l'État (article 21 du PLF 2016)

Afin de compenser les effets de la baisse du taux de cotisation d'allocations familiales et le nouvel abattement de C3S présentés ci-avant, ainsi que les pertes de recettes issues des mesures de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques ^{31 ( * )} , l' article 21 du projet de loi de finances pour 2016 prévoit un certain nombre de transferts entre l'État et la sécurité sociale.

Les allègements de prélèvements sociaux prévus par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques

La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi « Macron », a introduit deux mesures ayant un impact négatif de 193 millions d'euros sur les recettes de la sécurité sociale en 2016 :

- l'article 135 a assoupli les conditions d'attribution des actions gratuites et à mis en place un régime fiscal et social plus favorable. La contribution patronale spécifique a ainsi été abaissée de 30 % à 20 %, tandis que la contribution salariale de 10 % a été supprimée ;

- l'article 149 a diminué de 20 % à 16 % le taux du forfait social relatif aux versements sur un plan d'épargne pour la retraite collectif (Perco) orienté vers le financement de l'économie.

L'article 21 précité prévoit de recourir principalement à des transferts de dépenses de la sécurité sociale vers l'État , plutôt qu'à l'affectation de recettes nouvelles pour compenser le manque à gagner pour la sécurité sociale en 2016, soit près de 5,3 milliards d'euros au total.

Les deux principales mesures de compensation prévues sont :

- le transfert de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) vers l'État du financement de l'allocation de logement familiale (ALF) ^{32 ( * )} , soit un montant de 4,7 milliards d'euros (frais de gestion inclus). Ces dépenses seront inscrites au sein du programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission « Égalité des territoires et logement ». Après le transfert du financement de l'aide personnalisée au logement (APL) en 2015, il s'agit de la deuxième « vague » de budgétisation des aides personnelles au logement ;

- la prise en charge par l'État ^{33 ( * )} de l'intégralité du financement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs , à l'exception d'une quote-part de 0,30 % demeurant financée par les départements. Cette budgétisation se traduira par une moindre dépense de 390 millions d'euros pour la sécurité sociale et, en premier lieu, pour les caisses d'allocations familiales (CAF), en 2016.

Par ailleurs, la mise en oeuvre de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens travailleurs migrants (ARFS) ^{34 ( * )} et son financement par l'État ^{35 ( * )} permettrait de diminuer les dépenses d'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) prises en charge par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) de 60 millions d'euros. Le financement des emplois de titulaires de la fonction publique hospitalière et des contrats à durée indéterminée actuellement mis à la disposition de la direction générale de l'offre de soins (DGOS) sera, quant à lui, transféré de l'assurance maladie vers le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du budget de l'État.

Enfin, ces mesures sont complétées par un ajustement à la hausse de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) nette affectée par l'État (7,19 % au lieu de 7,10 %), ce qui correspond à 142 millions d'euros supplémentaires au profit de la sécurité sociale.

Tableau récapitulatif des mesures de compensation prévues en 2016

(en milliards d'euros)

Mesures entraînant des pertes de recettes pour la sécurité sociale		Mesures de compensation
Allègements de cotisations d'allocations familiales jusqu'à 3,5 SMIC (PLFSS 2016)	- 3,075	Budgétisation de l'ALF	+ 4,691
Nouvel abattement d'assiette de C3S (PLFSS 2016)	- 1,020	Budgétisation de la protection juridique des majeurs	+ 0,390
Mesures de la loi pour la croissance et l'activité (forfait social et attribution d'actions gratuites)	- 0,193	Budgétisation de l'ARFS	+ 0,060
Baisse du rendement de la retenue à la source des cotisations des caisses de congés payés (LFSS 2015)	- 1,000	Budgétisation des emplois mis à la disposition de la DGOS	+ 0,005
		Majoration de la fraction de TVA nette	+ 0,142
TOTAL	- 5,288	TOTAL	+ 5,288

Source : évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances pour 2016

Au total, l'ensemble des mesures de compensation prévues en 2016 se traduit par un impact négatif de 5,3 milliards d'euros sur le solde du budget de l'État , dont 5,15 milliards d'euros de nouvelles dépenses et 142 millions d'euros de pertes de recettes . Ces mesures entraînent des modifications de périmètre des missions « Égalité des territoires et logement » et « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Le transfert des dépenses de fonctionnement des ESAT
de l'État vers la sécurité sociale à compter de 2017

L' article 46 du présent projet de loi de financement prévoit le transfert des dépenses de fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT), actuellement financées à partir de crédits du programme 157 « Handicap et dépendance » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », vers l'assurance maladie.

Selon l'exposé des motifs de l'article précité, cette mesure permettra d'harmoniser le modèle de financement des ESAT sur celui des autres établissements médico-sociaux, permettant ainsi de conclure des contrats pluriannuels d'objectifs et de gestion (CPOM) à l'échelle des gestionnaires et non plus en distinguant, d'une part, l'ESAT et, d'autre part, les établissements ou services d'accueil de personnes handicapées financés par l'ONDAM médico-social.

Ce transfert ne devant être effectif qu'à compter de 2017, la compensation par l'État interviendra dans le projet de loi de finances pour 2017.

2. Les réaffectations de recettes internes à la sécurité sociale (article 15)

Afin d'assurer une compensation équilibrée des mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité pour chacun des régimes et organismes de sécurité sociale, l' article 15 du présent projet de loi de financement prévoit des réaffectations internes de recettes.

Sans ces mesures, les transferts entre l'État et la sécurité sociale présentés ci-avant se traduiraient par un « gain » pour la branche famille de 1,7 milliard d'euros, tandis que les branches maladie et vieillesse verraient leur solde dégradé respectivement de 700 millions d'euros et 800 millions d'euros.

Équilibre des différentes branches du régime général avant et après réaffectations de recettes internes

(en milliards d'euros)

	Régime général
	Maladie	AT-MP	Vieillesse	Famille	Toutes branches
Bilan des pertes de recettes et des transferts opérés en PLF	-0,7	0,0	-0,8	1,7	0,2
Transferts intra-sécu	0,8	0,0	0,7	-1,8	-0,2
CSG capital	-7,1			-1,0	-8,1
Prélèvement de solidarité	-2,3				-2,3
Prélèvement social	-2,4		-1,3		-3,8
C3S	0,5				0,5
Taxe sur les salaires	2,3		1,0	0,2	3,6
CSG activité, remplacement et jeux	9,9			-0,2	9,7
Suppression du préciput « assurance vie »				-0,7	-0,7
Suppression de la participation des régimes vieillesse à la CNSA			1,0		1,0
Forfait social			0,1		0,1
Effet net des transferts PLF/PLFSS	0,1	0,0	-0,1	0,0	0,0

Source : évaluation préalable annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016

Selon l'annexe 6 au présent projet de loi de financement, les transferts prévus, nombreux et complexes, reposent sur les principes suivants :

- la concentration de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d'activité et de remplacement sur la branche maladie , par cohérence avec la substitution de cotisations par la CSG initiée en 1998 ;

- le partage de la C3S ^{36 ( * )} entre la CNAV et la CNAM , qui assurent respectivement l'équilibre des branches vieillesse et maladie du RSI depuis 2015 ;

- l' affectation intégrale du forfait social à la CNAV . D'après l'annexe 6, « le fléchage de ce prélèvement, qui porte sur les rémunérations ou gains exonérés de cotisations de sécurité sociale mais assujettis à la CSG est cohérente avec la nature des prestations servies par la CNAV qui sont aujourd'hui encore les plus directement conditionnées aux revenus des affiliés durant leur vie active » ;

Enfin, « la modification des clés de répartition de la taxe sur les salaires a été utilisée afin de limiter les phénomènes de sur- et de sous-compensation qui apparaissaient inévitablement dans ce mouvement de réaffectation de recettes » ^{37 ( * )} .

A l'occasion de ces transferts, une « simplification » des recettes affectées à la CADES est également prévue, la quote-part de prélèvement social lui étant auparavant affectée étant remplacée par une fraction de CSG. Cette opération ne modifie pas le niveau des ressources affectées à la caisse (cf. supra ).

Réaffectations de recettes internes à la sécurité sociale prévues en 2016

Note de lecture : ce schéma retrace les différents transferts de recettes entre organismes et régimes de sécurité sociale. Afin de mieux les visualiser, les réaffectations de CSG sont représentées dans les cadres en pointillés. Les autres items, cadres grisés sans pointillés, représentent les transferts de contributions et taxes autres que la CSG.

Source : annexe 6 projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016

Une large part des transferts de recettes prévus résulte également de la mise en conformité avec le droit de l'Union européenne des prélèvements sociaux sur les revenus du capital (cf. infra ).

Votre rapporteur pour avis prend acte des transferts prévus par l'article 15 du présent projet de loi de financement .

3. Les questions juridiques soulevées par l'affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital (article 15)

En réponse à la décision préjudicielle rendue le 26 février 2015 par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) dans l' affaire dite « de Ruyter » ^{38 ( * )} , l'article 15 du présent projet de loi de financement propose d' affecter le produit des contributions sociales sur les revenus du capital (CSG, CRDS, prélèvement social, contribution de solidarité additionnelle (CSA) et prélèvement de solidarité) « au financement exclusif de prestations sociales non contributives » ^{39 ( * )} prises en charge par le FSV et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

La jurisprudence relative à la qualification juridique de la CSG et de la CRDS

Droit interne

Conseil constitutionnel, décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 : confirmation de la qualification d'imposition de toutes natures de la CSG car les quatre contributions qui la composent « ont pour finalité commune la mise en oeuvre du principe de solidarité nationale », ce qui les distinguent des cotisations sociales présentant un lieu direct avec des prestations.

Conseil constitutionnel, décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 : réitération de la qualification d'imposition de toutes natures de la CSG en se fondant à nouveau sur sa finalité et sur le maintien du critère de résidence fiscale.

Conseil d'État , décision 237.395 du 7 janvier 2004, Mme Martin : justification de la qualification d'imposition de toutes natures de la CSG et de la CRDS en ce que « l'obligation faite par la loi d'acquitter la CSG et la CRDS est dépourvue de tout lien avec l'ouverture d'un droit à une prestation ou à un avantage servis par un régime de sécurité sociale ».

Conseil constitutionnel, décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007 : qualification d'imposition de toutes natures de la CRDS et de l'ensemble des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et sur les produits de placement.

Cour de cassation, chambre sociale, arrêt n° 11-10.762, Esso c/ Kalfon du 31 mai 2012 : reconnaissance de la double qualification juridique de la CSG : imposition en droit interne et cotisation en droit de l'UE. « Si la CSG entre dans la catégorie des impositions de toutes natures au sens de l'article 34 de la Constitution , dont il appartient dès lors au législateur de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement, cette contribution revêt également, du fait de son affectation exclusive au financement de divers régimes de sécurité sociale, la nature d'une cotisation sociale au sens de l'article 13 du règlement CEEE 1408/71 du 14 juin 1971 ».

Conseil d'État, décision n° 334551 du 27 juillet 2015 : tirant les conséquences de l'arrêt de la CJUE du 26 février 2015 « De Ruyter », déchargement du paiement des prélèvements sociaux sur les revenus du capital sur les rentes viagères à titre onéreux perçues de source néerlandaise par un contribuable résidant en France mais non affilié à un régime de sécurité sociale français.

Droit de l'UE

CJCE, arrêts du 15 février 2000, aff. 34/98 et 169/98, Commission c/ France : application de la CSG et de la CRDs sur les revenus d'activité et de remplacement des résidents en France non soumis à un régime de sécurité sociale française jugée contraire au règlement n° 1408/71 posant le principe d'unicité de la législation applicable en matière de sécurité sociale, dès lors que ces derniers sont assujettis au régime obligatoire de protection sociale du pays dans lequel ils travaillent. Selon la CJCE, « le critère déterminant est celui de l'affectation spécifique d'une contribution au financement du régime de sécurité sociale d'un État membre » et « la circonstance qu'un prélèvement soit qualifié d'impôt par une législation nationale ne signifie pas que, au regard du règlement 1408/71, ce même prélèvement ne puisse être regardé comme relevant du champ d'application de ce règlement et, partant, soit visé par la règle du non cumul des législations applicables ».

CJUE, arrêt du 26 février 2015, aff. 623/13, Ministre de l'économie et des finances c/ Gérard de Ruyter : réponse à la question préjudicielle du Conseil d'État indiquant que les prélèvements sociaux sur les revenus du capital perçus par les résidents relevant d'un régime de sécurité sociale d'un autre État membre, « présentent, lorsqu'ils participent au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale, un lien direct et pertinent avec certaines des branches de sécurité sociale [...] et relèvent donc du champ d'application dudit règlement » n° 1408/71.

La mesure proposée repose sur le raisonnement suivant : la CJUE ayant considéré que les prélèvements sociaux sur les revenus du capital acquittés sur critère de résidence relevaient du champ d'application du règlement n° 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale ^{40 ( * )} , dans la mesure où ils étaient affectés directement et spécifiquement à certaines branches de la sécurité sociale , il serait possible de mettre en conformité le droit national en changeant uniquement l'affectation de ces contributions, et ce sans remettre en cause le principe d'assujettissement uniquement sur critère de résidence, voire de source des revenus pour les revenus fonciers et les plus-values immobilières ^{41 ( * )} .

Le présent article prévoit ainsi d'affecter les prélèvements sociaux sur les revenus du capital au financement de dépenses de « prestation spéciale en espèces à caractère non contributif (PSNC) » , qui ne relèvent pas du principe d'unicité de la législation sociale prévu par le règlement n° 1408/71 précité ^{42 ( * )} .

Réaffectations de prélèvements sociaux sur les revenus du capital

(en milliards d'euros)

	Total	CNAM	CNAF	CNAV	CNSA	CADES	FSV
Situation actuelle
CSG	9,4	6,7	1,0		0,1	0,5	1,0
CRDS	0,6					0,6
Prélèvement social	5,3	2,5		1,3		1,5
CSA	0,3				0,3
Prélèvement de solidarité	2,3	2,4
Préciput	0,7	-0,4	0,7	0,0	0,0	-0,1	-0,1
Total	18,6	11,6	1,0		0,5	2,6	1,0
Transferts proposés par l'article 15
CSG	9,9					0,7	9,1
CRDS	0,6					0,6
Prélèvement social	5,4				1,4		4,0
CSA	0,4				0,4
Prélèvement de solidarité	2,4						2,3
Total	18,6				1,8	1,3	15,5

Source : évaluation préalable annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016

Les 18,6 milliards d'euros de prélèvements sociaux sur les revenus du capital, aujourd'hui majoritairement reversés à l'assurance maladie, seraient donc affectés à hauteur de 15,5 milliards d'euros au FSV , qui, en vertu de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale est un établissement public de l'État et n'est donc pas intégré à la branche vieillesse du régime général. Plus précisément, ces prélèvements seront versés à une section spécifique du fonds , créée par le présent projet de loi et regroupant l'ensemble des prestations spéciales en espèce à caractère non contributif financées par le fonds - au premier rang desquelles l' ASPA et la prise en charge de cotisations au titre du chômage et de la maladie . Le reliquat serait affecté à la CNSA (1,8 milliard d'euros) et à la CADES (1,3 milliard d'euros).

Du point de vue des finances publiques, le changement d'affectation semble être une voie préférable à l'exonération de contributions sociales sur les revenus du capital pour les résidents fiscaux qui ne sont pas affiliés à la sécurité sociale française . Selon l'évaluation préalable au présent article, le coût annuel d'une telle exonération serait, en effet, supérieur à 250 millions d'euros par an . Le changement d'affectation permet également de répondre aux précontentieux concernant l'assujettissement aux prélèvements sociaux des revenus fonciers et immobiliers de source française, perçus par les non-résidents.

Néanmoins, votre rapporteur pour avis s'interroge : une affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital en totalité à l'État ne serait-elle pas plus sûre pour répondre à l'arrêt préjudiciel de la CJUE ? Le critère retenu par la Cour étant celui de l'affectation directe et spécifique d'une contribution « au financement de certaines branches de sécurité sociale ou à l'apurement des déficits de cette dernière » ^{43 ( * )} , l'affectation à la CADES apparaît en effet fragile. L'évaluation préalable mentionne toutefois la nécessité de tenir compte du droit interne : « la réaffectation de l'intégralité des prélèvements sociaux sur le capital au budget de l'État doit être écartée au regard des contraintes constitutionnelles liées à l'unité de la CSG et de la CRDS . C'est en effet en grande partie leur caractère global et leur affectation à la sécurité sociale qui, lors de la création de ces prélèvements puis à plusieurs reprises lors de leurs évolutions, ont conduit le Conseil constitutionnel à valider leur architecture actuelle : imposition par cédules, dérogations aux principes applicables à l'impôt sur le revenu [...] , comparabilité entre les différents redevables ».

En tout état de cause, compte tenu de la décision du Conseil d'État du 27 juillet 2015 précitée de décharger le requérant du paiement des prélèvements sociaux sur ses rentes viagères à titre onéreux de source néerlandaise, les contribuables non affiliés à un régime de sécurité sociale français - qu'ils soient résidents ou non-résidents - et ayant acquitté « à tort » des prélèvements sociaux sur leurs revenus du capital pourront solliciter un remboursement auprès de l'administration fiscale dans un délai de deux ans . Selon le secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, 400 millions d'euros ont été provisionnés au titre des suites de la décision « de Ruyter » .

4. La compensation des autres exonérations, réductions et abattements existants (article 25)

Aux termes des articles L. 131-7 et LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, l'État est dans l'obligation de compenser intégralement aux régimes de sécurité sociale concernés toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisation de sécurité sociale. Seules les lois de financement de la sécurité sociale pouvant déroger à ce principe général de compensation intégrale ^{44 ( * )} .

Pour l'année 2016, l'article 25 du présent projet de loi de financement prévoit ainsi un montant de 3,5 milliards d'euros pour couvrir les dispositifs d'exonération compensés .

Selon l'exposé des motifs de l'article, ce montant diminue de 200 millions d'euros par rapport au montant inscrit dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 afin de tenir compte des effets des réformes des exonérations zonées et de l'exonération relative aux entreprises en outre-mer prévues par le présent projet de loi de financement.

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* ³¹ Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* ³² L'ALF constitue l'un des trois types d'aides personnelles au logement et concerne les ménages ayant des enfants ou des personnes à charge qui n'entrent pas dans le champ d'application de l'aide personnalisée au logement (APL).

* ³³ Programme 304 « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* ³⁴ Cf. article L. 117-3 du code de l'action sociale et des familles et décret n° 2015-1239 du 6 octobre 2015 relatif à l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine et à la création d'un fonds de gestion.

* ³⁵ Programme 304 « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* ³⁶ Une fois déduits les 31% affectés à la CCMSA.

* ³⁷ Annexe 6 « Relations financières entre la sécurité sociale et les autres administrations publiques » au présent projet de loi de financement.

* ³⁸ Aff. 623/13, Ministre de l'économie et des finances c/ Gérard de Ruyter.

* ³⁹ Exposé des motifs de l'article 15 du présent projet de loi de financement.

* ⁴⁰ Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.

* ⁴¹ L'article 29 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a, en effet, étendu le champ d'application de la CSG et de la CRDS aux revenus fonciers et aux plus-values immobilières de source française perçus par les personnes physiques fiscalement domiciliées hors de France (communément appelée « CSG des non-résidents »).

* ⁴² Ces prestations sont régies par des dispositions spécifiques du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

* ⁴³ Aff. 623/13, Ministre de l'économie et des finances c/ Gérard de Ruyter, considérant 28.

* ⁴⁴ Des exceptions sont notamment prévues pour les allègements généraux de cotisations sociales et les principales mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité, qui ne sont pas compensés « à l'euro l'euro ».