B. LA NÉCESSITÉ PAR L'ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE DE PRÉSERVER DES PRESTATIONS D'ÉQUITÉ
Les crédits consacrés à l'action sociale interministérielle croissent, en 2015, à hauteur de 2,09 % en AE (122 342 634 euros) et d'une stabilisation (+ 0,01 %) en CP (125 283 441 euros). Dans un budget soumis à la règle impérative du rabot, les choix opérés par le Gouvernement visent à maintenir les principales prestations à un niveau significatif pour leurs bénéficiaires prioritaires.
Les prestations financées sur le programme 148 complètent l'action sociale de chaque ministère, qui représente un montant consolidé globalement évalué à 560 millions d'euros par an.
Elles visent à « améliorer, directement ou indirectement, les conditions de travail et de vie des agents de l'État et de leurs familles » et « à garantir à tous les agents de l'État, un socle minimal de prestations, quelle que soit la politique menée, par ailleurs, par l'administration dont ils relèvent 10 ( * ) ».
Les actions conduites dans ce cadre répondent, par priorité, aux préoccupations principales identifiées des agents que sont le logement, la famille, la restauration et l'accompagnement des personnels retraités.
Les prestations gérées par la DGAFP sont déclinées en aides aux familles et au logement :
- des prestations individuelles destinées à améliorer le pouvoir d'achat des bénéficiaires : chèques-vacances, allocation pour la garde d'enfant (chèque emploi-service universel-CESU), aide au maintien à domicile pour les pensionnés civils de l'État ;
- des prestations collectives (réservation de places en crèche -un parc de 2 400 berceaux ; ce volume devrait prochainement s'élever à 2 600- et de logements sociaux ; mise aux normes sanitaires des restaurants inter-administratifs dans le cadre d'un plan pluriannuel 2007-2015). Le plan sera cependant poursuivi au-delà de 2015.
Les prestations individuelles sont directement gérées par la DGAFP au niveau central. En revanche, les prestations collectives font l'objet de délégations de crédits vers le niveau régional et/ou départemental.
Elles sont désormais assurées par une pluralité d'opérateurs sélectionnés par appel d'offres à la fois pour respecter les obligations du droit de la concurrence et dans un souci de plus grande efficience.
1. Des réorientations
L'action sociale interministérielle est réorientée à deux niveaux : d'une part, par le maintien de l'aide à l'installation des personnels (AIP) ; d'autre part, par l'assouplissement du barème de l'aide au maintien à domicile.
a) Le maintien de l'aide à l'installation des personnels
En 2014, la prestation de l'aide à l'installation des personnels de l'État (AIP) devait être supprimée.
Ce dispositif concerne l'accès au logement locatif des personnels intégrant la fonction publique de l'État : premier mois de loyer, frais d'agence, dépôt de garantie et frais de déménagement.
La dépense totale, pour 2013, s'est élevée à 4,4 millions d'euros pour près de 6 720 bénéficiaires.
L'annonce de cette suppression avait suscité de grandes inquiétudes parmi les organisations syndicales et votre rapporteur, Mme Jacqueline Gourault, l'avait alors regrettée : en effet, cette prestation facilitait l'intégration des nouveaux agents publics dans leur vie professionnelle et amortissait les difficultés de logement rencontrées sur certains territoires, en dépit de l'existence d'une autre prestation ( cf. infra ). Au-delà de l'aide apportée aux agents, il s'agit aussi de favoriser un maillage suffisant du territoire en services publics. Cette accessibilité participe de la cohésion de notre société.
Finalement, le Gouvernement a renoncé à suspendre l'AIP.
Elle devrait bénéficier à près de 8 000 agents en 2015 pour une dépense estimée à 5 424 054 euros.
Précisons que cette prestation est plafonnée à 900 euros pour les agents affectés en Île-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur et dans les zones urbaines sensibles (ZUS). Sur les autres territoires, le montant est de 500 euros.
L'aide au logement recouvre une seconde forme : les réservations de logements sociaux. Une enveloppe de 1 971 500 euros en CP est inscrite à ce titre pour 2015.
En outre, une dotation de 500 000 euros en AE et CP vise à mettre en oeuvre les deux dispositifs d'accès au logement temporaire décidés en 2013 : l'accès à un logement ou hébergement temporaire pour les agents subitement frappés par des circonstances familiales, financières, professionnelles... ou ceux qui ont un besoin provisoire ou passager sans être placés dans une situation d'urgence sociale.
Ces différentes aides accompagnent aussi les efforts demandés aux agents depuis plusieurs années dans le cadre des restructurations des administrations et du rétablissement des comptes publics.
Votre rapporteur note avec intérêt l'information pratique diffusée sur le site internet du ministère chargé de la fonction publique pour faciliter l'accès à cette prestation. Elle répond à une méconnaissance -semble t-il- du dispositif précédemment.
b) L'assouplissement de l'encadrement de l'aide aux pensionnés faiblement dépendants
Après la suspension en 2009 de l'aide ménagère à domicile, insuffisamment ajustée à sa population-cible, sa réintroduction, par un dispositif plus encadré, sous la forme de l'aide au maintien à domicile, a été effective en 2013.
Cette aide bénéficie aux pensionnés civils et ouvriers retraités de l'État de plus de 55 ans n'entrant pas dans le champ des allocataires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
Elle est versée sous condition de ressources après l'élaboration d'un plan d'action personnalisé établi par un organisme indépendant conventionné par la branche retraite, comme pour les salariés retraités.
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Les prestations du plan d'action personnalisé Une circulaire du 15 mai 2013 précise notamment les prestations que peut comporter le plan en fonction des besoins du retraité : - l'aide « Bien vieillir chez soi » pour les tâches de la vie quotidienne, la livraison des courses, le service de repas notamment ; - les actions favorisant la sécurité à domicile (téléalarme, hébergement temporaire de jour ou de nuit, ...) ; - les actions favorisant les sorties du domicile (accompagnement aux transports et aux sorties, aide aux vacances des séniors) ; - le soutien ponctuel en cas de retour d'hospitalisation ; - le soutien ponctuel en cas de périodes de fragilité physique ou sociale (veuvage ou perte d'un proche, placement d'un conjoint ou d'un proche, déménagement depuis moins de six mois). Aux termes d'un arrêté du 4 juillet 2014, la dépense annuelle totale prise en compte est respectivement plafonnée : - à 3 000 € pour un plan d'action sociale dans le cadre d'un plan d'action personnalisé ; - à 1 800 € pour une durée maximale de trois mois effectifs dans le cadre du soutien ponctuel en cas de retour d'hospitalisation ; - à 1 800 € pour une durée maximale de trois mois effectifs dans le cadre du soutien ponctuel en cas de période de fragilité physique ou sociale. Le plafond d'aide annuel au titre de l'aide « habitat et cadre de vie » est fixé à : - 3 500 € pour les personnes dont les ressources sont inférieures à 894 € pour une personne seule et 1 549 € pour un ménage ; - 3 000 € pour les personnes dont les ressources sont inférieures à 1 140 € pour une personne seule et 1 818 € pour un ménage ; - 2 500 € pour les personnes dont les ressources sont inférieures à 1 258 € pour une personne seule et 1 921 € pour un ménage. |
La participation de l'État est modulée selon les ressources du bénéficiaire, la composition du foyer fiscal et le type de prestation 11 ( * ) .
Ce dispositif est géré par la CNAV (caisse nationale d'assurance vieillesse).
La dotation de 10 millions d'euros en AE et CP versée à la CNAV en 2012 (inscrite à ce titre dans la loi de finances pour 2012) permet de couvrir encore les dépenses estimées en 2015. En conséquence, aucun crédit n'est inscrit au budget.
Le nombre de dossiers ouverts et estimés confirme le besoin de cette prestation. Votre rapporteur se réjouit donc de sa pérennisation.
Au 30 juin 2014, pour un total de 3 833 dossiers reçus, avaient été accordés 658 plans d'accueil personnalisé (PAP), 122 kits prévention, 35 aides à l'habitat ; 354 dossiers étaient en attente de traitement.
D'après les éléments communiqués à votre rapporteur, le nombre de PAP accordés se situe en-deçà des prévisions initiales en raison, d'une part, des difficultés de communication auprès des retraités de la fonction publique, notamment par l'absence de caisse de retraite dédiée et, d'autre part, du recentrage de la prestation sur les cinq premières tranches du barème de ressources de la CNAV (plus de 60 % des retraités de la fonction publique, majoritairement situés dans les tranches 6 à 8 sont de ce fait inéligibles).
Plusieurs mesures ont été envisagées pour y remédier : tout d'abord, un plan de communication devait être lancé au cours du troisième trimestre de cette année. Les conditions d'octroi de l'aide ont, par ailleurs, été assouplies ; le barème a été étendu à la sixième tranche du barème de ressources de la CNAV par un arrêté du 4 juillet 2014, ce qui équivaut, d'après les estimations, jusqu'à 4 000 retraités supplémentaires par an.
2. Des prestations confortées
Le budget 2015 conforte l'attractivité du CESU-garde d'enfant et élargit les effets du chèque-vacances.
a) L'ajustement de l'aide à la garde des enfants
Le CESU-garde d'enfant est destiné à financer les frais de garde des enfants de 0 à 6 ans ; il couvre tous les modes de garde : assistantes maternelles, gardes à domicile et crèches.
Il est attribué sous condition de ressources et de la situation familiale du foyer. Le barème comprend aujourd'hui deux tranches d'aide en fonction du revenu fiscal de référence et du nombre de parts : 655 euros et 385 euros annuels. Une troisième tranche à 220 euros a été supprimée l'an dernier.
Au titre de l'année 2013, environ 200 300 dossiers de demande de « CESU - garde d'enfant 0/3 ans » ou « CESU garde d'enfant 3/6 ans » ont été déposés (France métropolitaine et départements d'outre-mer) pour environ 191 000 ouvertures de droits et un montant moyen de 300 euros (0-3 ans) et 305 euros (3-6 ans) euros environ : 46 % des aides dans la tranche à 220 euros, 31 % dans la tranche à 385 euros et 23 % dans la tranche à 665 euros.
Cette prestation confirme ainsi son succès croissant.
Le CESU a été restructuré avec la fusion des deux dispositifs en une prestation unique « 0/6 ans » à compter du 1 er janvier 2014.
Parallèlement, depuis le 1 er janvier 2014, le montant de l'aide accordée aux parents isolés (agents en situation monoparentale) est majoré de 20 % : en conséquence, le montant annuel des deux tranches est respectivement porté de 385 euros à 462 euros et de 655 à 786 euros.
Autre innovation : à compter du 1 er janvier 2015, une tranche d'aide supplémentaire à 265 euros sera instaurée au bénéfice des familles monoparentales jusqu'à présent non éligible compte tenu de leurs ressources.
À la même date, un barème spécifique sera mis en place pour les agents affectés dans les DOM. Selon les explications fournies à votre rapporteur, ces agents sont « sous-représentés dans la population bénéficiaire car largement inéligibles à la prestation ».
L'enveloppe CESU-garde d'enfants est estimée à 43,9 millions d'euros pour 2015 correspondant à 113 000 bénéficiaires environ.
b) Un nouvel élargissement du périmètre du chèque-vacances
Bénéficiant, sous conditions, à l'ensemble des agents actifs et retraités de l'État, le chèque-vacances repose aujourd'hui sur une épargne de l'agent, abondée d'une participation de l'État de 10, 15, 20, 25 et 30 % selon le revenu fiscal de référence.
Cette prestation fait d'année en année l'objet d'ajustements pour élargir le périmètre des bénéficiaires. En raison de leur diminution, une nouvelle tranche de bonification à 30 % a été créée par modification des actuelles tranches à 20 et 25 % au 1 er octobre 2011 et le barème de ressources a été revalorisé de 15 % pour élargir le nombre de bénéficiaires et renforcer son attractivité.
Depuis le 1 er avril 2009, une majoration à hauteur de 30 % de la bonification versée par l'État est accordée par le fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) aux agents handicapés en activité. Elle a été versée, en 2013, à 2,14 % des bénéficiaires de la prestation.
En 2013, 128 000 agents (+ 4,6 % par rapport à 2012) ont bénéficié du chèque-vacances pour une dépense totale de 36,7 millions d'euros.
Au 1 er mai 2014, le barème de la prestation a été à nouveau modifié par la création d'une tranche de bonification de 35 % pour les agents de moins de 30 ans. Celle-ci était effective dès le deuxième trimestre 2014 pour permettre l'obtention de chèques-vacances ainsi majorés dès le quatrième trimestre 2014.
La dernière évolution du dispositif sera mise en place au 1 er janvier 2015 avec un barème spécifique pour les agents affectés dans les DOM, actuellement « sous-représentés dans la population bénéficiaire car largement inéligibles à la prestation ». Ces fonctionnaires perçoivent en effet une rémunération majorée. La prise en compte de leur situation particulière met en oeuvre la mesure 3 du relevé de conclusion du 13 mai 2014 de la concertation relative à l'évolution sociale interministérielle : « Il s'agit notamment d'éviter que le contexte de vie chère dans les DOM, sous l'effet des compensations qu'elle justifie, ait pour résultat d'éloigner les agents de l'action sociale interministérielle ».
Une enveloppe de 36 447 795 euros en AE et CP, supérieure à celle de l'exercice 2014, est inscrite au budget 2015, pour financer 126 000 ouvertures de droits.
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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Fonction publique de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines inscrits au projet de loi de finances pour 2015.
* 10 Cf. projet annuel de performance 2014.
* 11 Cf. décret n° 2012-920 du 27 juillet 2012 relatif à l'introduction d'une aide au maintien à domicile pour les retraités de l'État.