B. UN EFFORT PLUS MODESTE EN FAVEUR DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE
Rattachée pour sa gestion depuis le 1 er janvier 2009 au Conseil d'État, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) est la juridiction administrative spécialisée chargée de l'instruction des recours contre les décisions de rejet de l'OFPRA .
1. Une réduction effective des délais de jugement
Conformément aux orientations fixées par le Président de la République, la Cour tend progressivement à se rapprocher de son objectif cible d'un délai moyen de jugement de six mois, bien qu'elle reste tributaire du nombre de dossiers traités par l'OFPRA ainsi que de la mobilisation des avocats, ce qui explique un délai moyen constaté plus long que le délai prévisible moyen.
Délais de jugement à la
CNDA
(exprimés en mois - m - et jours - j)
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
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Délai prévisible moyen
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14m 20j |
9m 5j |
8m 7j |
6m 24j |
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Délai moyen constaté
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12m 27j |
11m 10j |
9m 29j |
8m 26j |
Source : CNDA
Cette amélioration notable des délais de jugement en dépit d'une augmentation du nombre des recours jusqu'en 2013, résulte de la combinaison de l'augmentation des effectifs de la CNDA au cours de ces dernières années et d'une réforme de son fonctionnement et des procédures applicables devant elle.
a) Un relèvement complémentaire du plafond d'emplois
Les crédits de titre 2 qui sont alloués à la CNDA figurent à l'action 7 du programme n° 165 : « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Ces crédits connaîtront en 2015 une augmentation de près de 3 % pour atteindre 22,87 millions d'euros . Cette progression des crédits de rémunération correspond à la création de 9 EPTP .
Cette nouvelle création fait suite aux précédents renforcements des effectifs qu'a connus la Cour depuis 2009 et qui ont permis de porter ses effectifs de 223 ETPT à 358 ETPT en 2015. Aucune création nette d'emplois n'avait été demandée depuis 2011, date à laquelle avaient été créés 50 emplois, parmi lesquels 40 de rapporteurs en charge de l'instruction, dont l'effectif avait ainsi presque doublé. Les années 2012 à 2014 ont en effet été mises à profit pour consolider et adapter les moyens de fonctionnement de la Cour à ce recrutement massif. Le triennal 2015-2017 prévoit à nouveau la création de 27 ETPT , dont 6 de magistrats, 15 de rapporteurs et 6 d'agents de greffe. Les 9 ETPT créés cette année permettront dès 2015 le recrutement de 2 magistrats et 7 agents.
b) Une réorganisation de son fonctionnement et de ses procédures
Depuis son rattachement au Conseil d'État au 1 er janvier 2009, la CNDA s'est réorganisée en profondeur.
Au plan de son organisation interne tout d'abord, la Cour a centralisé l'enrôlement des affaires qui s'opérait précédemment au sein de chaque division, par la création en 2012 d'un service central d'enrôlement . Cela a permis la mutualisation des stocks et une meilleure gestion des avocats et des interprètes. Depuis le 1 er mai 2014, l'enrôlement des audiences s'opère désormais à trois mois, sauf enrôlement rapide effectué à la demande du requérant ou pour les renvois. Cette mesure, prise sur la recommandation de M. Jean-Marie Delarue qui avait été chargé d'une médiation à la suite d'une grève des avocats en 2012, confère aux parties davantage de visibilité, permettant aux avocats de s'organiser pour rencontrer leurs clients et d'ainsi mieux préparer leur défense. La Cour a également créé un service chargé des procédures à juge unique et fusionné ses deux centres d'information juridique et géopolitique au sein d'un seul centre d'études, de recherche et de documentation.
La CNDA a par ailleurs procédé à une dématérialisation de l'instruction des dossiers depuis mai 2011 . Les recours, pièces et mémoires peuvent être adressés par voie numérique à la Cour ; cela concerne environ 60 % des recours à la fin du premier semestre 2014. En outre, sont accessibles sur une plateforme sécurisée hébergée par la Caisse des dépôts et consignations les convocations et pièces des dossiers. Cette dématérialisation permet aux avocats d'accéder aux dossiers à n'importe quel moment, une alerte par courriel les avertissant lors du versement d'une pièce par la Cour.
Au plan des procédures ensuite, à la suite des travaux d'un groupe de travail mis en place par le Vice-président du Conseil d'État en 2011 sous la présidence de M. Christian Vigouroux, la réflexion sur les procédures applicables devant la Cour a abouti à l'adoption du décret n° 2013-751 du 16 août 2013. Le code de justice administrative ne s'appliquant pas à la CNDA, ce décret a consolidé au sein de la partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) l'ensemble de la procédure contentieuse applicable devant la Cour. Toutes ces dispositions sont désormais entrées en vigueur à l'exception de celle prévoyant la transmission automatique à l'OFPRA de tous les recours, qui n'entrera en vigueur que le 1 er février 2015. Sont ainsi consacrées plusieurs innovations importantes visant à renforcer les garanties juridictionnelles apportées au demandeur d'asile :
- la double nature écrite et orale de l'instruction, la décision devant désormais préciser si les éléments proviennent de l'instruction écrite ou des échanges ayant eu lieu à l'audience ;
- la suppression des conclusions du rapporteur lors de la présentation du rapport à l'audience afin de préserver sa neutralité, conformément à la jurisprudence européenne ;
- la communication préalable au requérant de tous les éléments d'information recueillis par le rapporteur en lien avec le requérant ou son récit afin d'améliorer le contradictoire.
En permettant de limiter les renvois, cette clarification de la procédure permet ainsi également de réduire les délais de jugement. Lors de son audition, M. Pascal Girault, secrétaire général de la CNDA, a ainsi indiqué qu'on observait déjà une légère diminution du taux de renvoi, passé de 25 % à 22 %, imputable non seulement à ces mesures, mais également à la pré-convocation à trois mois ( cf. supra ).
Enfin, la mise en oeuvre de la vidéo-audience avec l'outre-mer , prévue par la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité et le décret n° 2012-460 du 6 avril 2012, est opérationnelle depuis le mois de mars 2014. Cette vidéo-audience signifie concrètement la fin des missions foraines qui présentaient le double inconvénient d'être à la fois lourdes à organiser pour la Cour comme pour la juridiction d'accueil outre-mer et d'aboutir à un allongement certain des délais pour les requérants ultra-marins. Une salle lui étant désormais dédiée, les délais de jugement outre-mer vont pouvoir être drastiquement réduits puisque deux audiences hebdomadaires sont actuellement organisées avec la Guyane. Les vidéo-audiences avec Mayotte débuteront en mars 2015 ; ne resteront donc à équiper que les départements des Antilles.
Toutes ces mesures concourent donc également à la réduction des délais de traitement. La poursuite de la dématérialisation par la création d'un logiciel de gestion de greffe permettra probablement de continuer de dégager des marges de manoeuvre. Cela sera en effet indispensable dans la mesure où, si l'on peut saluer la véritable réduction des délais de jugement constatée depuis 2009, le projet de réforme de l'asile prévoit d'encadrer par la loi les délais de jugement , qui seraient de cinq mois pour les demandes instruites selon la procédure normale et de cinq semaines pour celles placées en procédure accélérée.
2. Des conséquences de la réforme de l'asile insuffisamment anticipées ?
Si la hausse des moyens de la CNDA est réelle, elle est toutefois sans commune mesure avec celle que connaît l'OFPRA.
On peut certes se féliciter que la CNDA ait enregistré en 2013 pour la première fois depuis cinq ans une baisse du nombre de recours qui s'établit à 34 752 dossiers enregistrés, soit une diminution de 4,4 % par rapport à 2012. Cette baisse trouve sa source dans plusieurs facteurs. Au crédit de l'OFPRA peuvent être portées une timide hausse des décisions rendues de 1,5 % ainsi qu'une augmentation du taux de protection qui est passé de 9,4 % en 2012 à 12,8 % en 2013 et semble se poursuivre au premier semestre 2014, où il s'établit à 15,3 %. Pour la première fois depuis 2005, le nombre de protections accordées par l'OFPRA en 2013 a même dépassé celui des protections délivrées par la CNDA , conjonction de l'augmentation du taux d'accord à l'OFPRA et de la diminution du taux d'annulation de la Cour (14 % en 2013).
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Source : rapport de l'OFPRA pour 2013
Statuts de réfugiés et protections subsidiaires accordés par la France
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Nombre d'accords par l'OFPRA |
Nombre d'accords suite à annulations prononcées par la CNDA |
Nombre total de personnes reconnues bénéficiaires d'une protection |
Part des protections accordées par la CNDA |
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2004 |
6 358 |
4 934 |
11 208 |
44,02 % |
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2005 |
4 184 |
9 586 |
13 770 |
69,62 % |
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2006 |
2 929 |
4 425 |
7 354 |
60,17 % |
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2007 |
3 401 |
5 380 |
8 781 |
61,27 % |
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2008 |
5 153 |
6 288 |
11 441 |
54,96 % |
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2009 |
5 048 |
5 325 |
10 373 |
51,34 % |
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2010 |
5 096 |
5 244 |
10 340 |
50,72 % |
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2011 |
4 630 |
6 072 |
10 702 |
56,74 % |
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2012 |
4 348 |
5 628 |
9 976 |
56,42 % |
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2013 |
5 978 |
5 450 |
11 428 |
47,69 % |
Source : commission des lois à partir des données fournies par la DGEF
En outre, le taux de recours contre les décisions de rejet de l'OFPRA a lui-même connu une diminution de deux points (85,4 % en 2013 contre 87,3 % en 2012).
Cependant, cette diminution doit être interprétée avec prudence car elle pourrait n'être que conjoncturelle, a-t-il été indiqué à votre rapporteure.
C'est pourquoi, lors de son audition, M. Pascal Girault, secrétaire général de la CNDA, a exprimé sa crainte que le recrutement de 55 ETPT par l'OFPRA dans la perspective d'un déstockage massif de 18 000 dossiers d'ici la mi-2016, n'entraîne une dégradation des délais de jugement à la CNDA.
Il a par ailleurs appelé la vigilance de votre rapporteure sur deux points du projet de loi relatif à la réforme de l'asile susceptibles de contribuer également à une telle dégradation. Il a d'abord jugé le délai de cinq semaines prévu par le projet de loi pour l'examen des recours en cas de procédure accélérée peu réaliste : soulignant que le respect de ce délai très bref serait fonction de la volumétrie de ces derniers, il craint que la multiplication des hypothèses pouvant conduire au classement d'une demande en procédure accélérée ne conduise à une hausse du nombre de celles-ci par rapport aux actuelles procédures prioritaires, qui représentent pourtant déjà un tiers des demandes d'asile. L' enregistrement des entretiens à l'OFPRA , recevable comme élément de preuve lors d'un recours conformément à la directive « procédures », pourrait également s'avérer source d'allongement des délais de jugement.
Un dernier élément de la réforme de l'asile semble avoir été éludé jusqu'à présent : l' assistance juridique des demandeurs d'asile à tous les stades de la procédure , en application de la directive « procédures ». Le bilan du décret n° 2013-525 du 20 juin 2013, qui a revalorisé le montant de l'aide juridictionnelle et mis fin du monopole des barreaux du ressort des cours d'appel de Paris et Versailles pour l'établissement des listes d'avocats susceptibles d'intervenir au titre de l'aide juridictionnelle devant la CNDA, apparaît pour l'heure plutôt favorable, dans la mesure où de nouveaux avocats se sont inscrits sur les listes, notamment issus des barreaux de province. Pour autant, la faculté offerte par le projet de loi au demandeur d'asile de se faire assister, lors de l'entretien à l'OFPRA, par un avocat pose la question de la présence des avocats devant chacune de ces instances. Le nombre encore relativement faible de spécialistes du droit d'asile laisse craindre une nouvelle augmentation des demandes de renvoi au motif que l'avocat serait à l'OFPRA, ou, inversement, le report d'entretiens à l'OFPRA pour cause d'audience à la Cour 12 ( * ) .
Concernant plus particulièrement le montant de l'aide juridictionnelle devant la Cour, il existe en outre une incertitude dans la mesure où le projet de loi prévoit que celle-ci sera désormais de droit et non plus subordonnée à un contrôle de la pertinence du recours. Cette mesure tend à réduire les délais d'instruction des demandes d'aide juridictionnelle par le bureau de l'aide juridictionnelle de la CNDA.
* 12 M. Pascal Brice, directeur général de l'OFPRA, a néanmoins indiqué lors de son audition qu'une disposition introduite à sa demande dans le projet de loi et prévoyant qu'un entretien peut se dérouler valablement même en l'absence du tiers requis, permettait de se prémunir contre cette situation.