Projet de loi de finances pour 2015 : Protection des droits et libertés

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Ainsi qu'elle le fait depuis 2009, votre commission se saisit pour avis du programme 308 « Protection des droits et libertés » qui figure dans la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Ce programme réunit les budgets de dix autorités indépendantes :

- la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;

- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ;

- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) ;

- la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- le Comité consultatif national d'éthique (CCNE) ;

- la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) ;

- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) ;

- le Défenseur des droits ;

- la Commission consultative du secret de la défense nationale  (CCSDN) ;

- la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Votre rapporteur souhaite tout d'abord rendre hommage à notre ancienne collègue, Mme Virginie Klès, pour l'excellence du travail conduit pendant trois ans en qualité de rapporteur pour avis. Il a souhaité, dans les délais contraints qui lui étaient impartis, entendre les autorités administratives aux budgets les plus importants ainsi que celles dont les missions sont en évolution. Cette démarche se poursuivra tout au long de l'année à venir afin de donner à votre commission une information complète sur ce programme budgétaire.

Il ressort de ses auditions que, malgré leurs efforts, les autorités administratives rencontrent pour la plupart des difficultés pour exercer leurs missions, notamment de contrôle pour lesquelles elles ont été créées.

L'application de la réserve budgétaire à ce programme, sur des dotations parfois très modestes, conduit votre rapporteur à s'interroger sur la volonté du Gouvernement de garantir réellement l'indépendance de ces autorités administratives.

I. UN BUDGET GLOBAL POUR 2015 QUI PROGRESSE EN CRÉDITS DE PAIEMENT

Le budget pour 2015 consacré au programme 308 voit ses crédits de paiement augmenter de 4,63 % à périmètre constant. Les autorisations d'engagement sont en diminution de 0,51 %. Cependant ces chiffres recouvrent des réalités plus contrastées.

A. PRÉSENTATION DÉTAILLÉE DU PROGRAMME 308

Seul un examen des budgets des dix autorités administratives indépendantes permet d'en mesurer efficacement les enjeux.

En effet, le programme regroupe des entités de taille très diverse, dont les budgets s'échelonnent pour 2015 de 206 451 € (Commission consultative du secret de la défense nationale) à 38 035 396 € (Conseil supérieur de l'audiovisuel).

1. Un périmètre qui n'évolue pas en 2015

Dans le projet de loi de finances pour 2015, le programme 308, réparti en dix budgets opérationnels de programme, se décompose toujours en sept actions : une pour chaque structure, à l'exception de l'action 06 « Autres autorités administratives indépendantes » qui regroupe la Commission d'accès aux documents administratifs, le Comité consultatif national d'éthique et la Commission nationale consultative des droits de l'homme, et de l'action 07 « Sécurité et protection des libertés » qui comprend la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et la Commission consultative du secret de la défense nationale.

En revanche, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, devenu autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale par l'article 1 ^er de la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public, va pour la première fois, pour l'exercice 2015, décider de la répartition des crédits qui lui seront alloués.

Il percevra de l'État une subvention de 38 millions d'euros couvrant à la fois les dépenses de fonctionnement, de personnel et d'investissement. Dès lors, cette subvention figure intégralement au titre 6 (dépenses d'intervention).

2. Un budget stable en autorisations d'engagement mais une augmentation en crédits de paiement

Il apparaît que si les autorisations d'engagement sont globalement stables entre 2014 et 2015 (- 0,51 %), les crédits de paiement connaissent, quant à eux, une hausse de 4,63 % (soit 4 373 868 €) dans le projet de loi de finances pour 2015.

Les crédits du Conseil supérieur de l'audiovisuel, bénéficiant de la plus grosse dotation du programme, sont à eux seuls en augmentation de 6,35 % soit 2 271 949 €.

Il faut cependant relativiser cette revalorisation dans la mesure où elle est constituée à hauteur de 1,5 million d'euros de dotation pour couvrir la taxe sur les salaires, conséquence du changement de statut du Conseil supérieur de l'audiovisuel.

S'agissant des autres autorités, un examen détaillé des dotations fait apparaître des évolutions divergentes.

Évolution des crédits en 2015 par rapport à la loi de finances pour 2014

n°	Intitulé de l'action	Autorisations d'engagement en €			Crédits de paiement en €
		ouvertes en LFI pour 2014	demandées pour 2015	Evolution en %	ouvertes en LFI pour 2014	demandées pour 2015	Evolution en %
2	CNIL	15 885 711	22 996 339	44,76	17 934 431	18 906 566	5,42
3	CSA	31 013 447	38 035 396	22,64	35 763 447	38 035 396	6,35
5	CGLPL	5 170 567	4 781 456	-7,53	4 555 449	4 921 415	8,03
6	Autres autorités indépendantes	3 095 581	3 323 741	7,37	3 095 581	3 323 741	7,37
	CADA		1 071 677			1 071 677
	CCNE		1 148 301			1 148 301
	CNCDH		1 103 763			1 103 763
7	Sécurité et protection des libertés	806 704	788 147	-2,30	806 704	788 147	-2,30
	CNCIS		581 696			581 696
	CCSDN		206 451			206 451
9	Défenseur des droits	39 199 277	25 349 095	-35,33	29 472 667	29 238 117	-0,80
10	HATVP	3 747 946	3 136 711	-16,3	2 847 946	3 636 711	27,70
	Total	98 919 233	98 410 885	-0,51	94 476 225	98 850 093	4,63

Source : PAP de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
annexé au projet de loi de finances pour 2015

S'agissant des autorisations d'engagement, de très fortes disparités apparaissent entre autorités puisque la variation se situe entre - 35,33 % pour le Défenseur des droits et + 44,76 % pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

La forte diminution qui touche le Défenseur des droits s'explique par le renouvellement en 2014, pour une durée de trois ans, des baux afférents aux locaux occupés. En 2015, les autorisations d'engagement retrouvent un niveau proche de celui de 2013.

Pour la même raison, afin de couvrir les baux relatifs à la période 2015-2017, la Commission nationale de l'informatique et des libertés connaîtra en 2015 une forte augmentation de ses autorisations d'engagement.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel, quant à lui, bénéficie d'une subvention de 38 035 396 €, en hausse de 6,35 % (soit 2 271 949 €) par rapport aux crédits 2014, relativisée par le fait qu'1,5 M€ lui est affecté pour couvrir la taxe sur les salaires. Les autorisations d'engagement pour 2015 étant égales à la subvention allouée, mécaniquement ces autorisations sont en hausse de 22,64 % par rapport à 2014.

En termes de crédits de paiement, cinq autorités voient les montants demandés en 2015 augmenter, entre 5,42 % pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés qui connaît une très forte croissance de son activité liée tant aux enjeux commerciaux de grandes entreprises qu'au terrorisme, et 27,70 % pour la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Cette dernière bénéficie en effet en 2015 d'un relèvement de son plafond d'emplois de vingt à trente.

Pour deux actions, les crédits sollicités sont en diminution de 0,80 % (Défenseur des droits) et 2,30 % (action n° 7 : sécurité et protection des libertés).

Il faut souligner que pour les actions n° 6 « autres autorités indépendantes » et n° 7 « sécurité et protection des libertés », l'absence de ventilation des dotations pour 2014 par autorité administrative indépendante ne permet pas une analyse précise des évolutions. S'il apparaît que pour ces deux actions, les plafonds d'emplois sont équivalents en 2015 à ceux de 2014, il n'est pas possible de déterminer l'évolution des dépenses de fonctionnement de chacune des autorités concernées.

Une comparaison des éléments transversaux au programme 308 fait quant à elle apparaître une baisse de 34,42 % des crédits de titre 2 (dépenses de personnel), et corrélativement une hausse de 66,14 % des crédits hors titre 2 (dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention).

	CP ouverts en LFI pour 2014	CP demandés pour 2015	Évolution 2014-2015
Titre 2	57 881 597 €	37 960 097 €	- 34,42 %
Hors titre 2	36 505 628 €	60 889 996 €	66,14 %
Total	94 476 225 €	98 850 093 €	4,63 %

Source : PAP de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
annexé au projet de loi de finances pour 2015

Ces disparités entre les crédits votés en 2014 et ceux demandés en 2015 s'expliquent en grande partie par le changement de statut du CSA instauré par la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013. À compter de 2015, ses dépenses de personnel, qui s'élevaient en 2014 à 19 979 391 € (hors contribution au compte d'affectation spécial des pensions), sont transférées du titre 2 au titre 6.

Au sein du programme, les autorisations d'engagement et crédits de paiement sont arbitrés au plus près chaque année en tenant compte des nouvelles compétences confiées aux autorités administratives, à l'évolution de leur plafond d'emplois et de la fluctuation des frais d'occupation de locaux (en cas de renouvellement ou renégociation du bail).

Il en résulte que chaque loi de finances est l'occasion de transferts de dotations entre autorités administratives indépendantes au sein de ce programme 308.