B. DES FAMILLES QUI DOIVENT ÊTRE CONFORTÉES DANS LEUR MISSION
1. Un statut ambiguë
Le statut actuel des familles d'accueil est celui de bénévoles indemnisés . Ces familles ne sont visées par aucune disposition dans l'ordonnance du 2 février 1945.
La situation des familles accueillant des mineurs délinquants confiés par la PJJ est ainsi très différente de celle des familles accueillant des mineurs confiés par les conseils généraux dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (ASE). En effet, ces dernières bénéficient depuis 1977, outre de l'agrément par le président du conseil général, du statut d' « assistant maternel », impliquant une rémunération, des congés payés et une indemnité d'absence d'activité. La réforme opérée par la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 accroit la professionnalisation de ces familles en distinguant l'assistant familial, qui accueille à son domicile des mineurs de façon habituelle et permanente dans le cadre d'un dispositif de protection de l'enfance, de l'assistant maternel, qui accueille de façon habituelle et non permanente des mineurs confiés par leurs parents.
En revanche, s'agissant du placement familial des mineurs délinquants, aucun texte législatif n'est venu consacrer cette mission , les familles d'accueil de mineurs délinquants n'étant mentionnées que dans le décret n° 2007-1573 du 6 novembre 2007 relatif aux établissements et services du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse. Dans son titre II relatif à l'organisation et au fonctionnement, l'article 12 de ce décret prévoit en effet que « 1-Pour l'accomplissement de leurs missions, les établissements de placement éducatif sont constitués d'au moins une unité éducative relevant d'une ou plusieurs des catégories suivantes : 1° Les unités éducatives d'hébergement collectif ; 2° Les unités éducatives d'hébergement diversifié, dans lesquelles les jeunes sont hébergés soit en famille d'accueil , soit en logement autonome et bénéficient d'un accompagnement éducatif régulier de la part des professionnels de l'unité. »
Cette absence de statut juridique des familles d'accueil semble étonnante compte tenu des responsabilités qu'elles assument et de la difficulté inhérente à la prise en charge de mineurs parfois dangereux ou affectés de problèmes psychologiques sérieux.
Pour autant, les familles d'accueil constituent un enjeu important pour la PJJ . Ainsi, le plan stratégique national n° 3 (2012-2014) se fixe, parmi ses objectifs, la diversification du placement judiciaire. Pour cela, il prévoit le développement d'un réseau de familles d'accueil et souligne l'importance, dans le cadre de la prise en charge des mineurs délinquants, du placement familial.
Or, un groupe de travail constitué sur ce sujet en 2011 au sein de la PJJ a notamment considéré que le statut d'assistant familial prévu par l'article L.421-2 et suivant du code de l'action sociale et des familles (CASF) « devrait être déjà appliqué aux familles d'accueil PJJ » et qu'« il apparaît donc nécessaire de prévoir par la loi la dérogation au statut CASF ». Toutefois, il est apparu que la création d'un statut d'assistants familiaux « agents publics non titulaires » aurait des conséquences importantes en matière d'emploi (350 emplois) et de rémunérations (6 millions d'euros). Le groupe de travail de la PJJ a donc été conduit à envisager l'externalisation de cette activité vers le secteur associatif habilité (SAH) « comme la possibilité la plus raisonnable au regard des contraintes budgétaires ».
Par ailleurs, une mission a été confiée au premier semestre 2012, à l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ), sur l'hébergement familial des mineurs délinquants . Cette mission a rendu son rapport en octobre 2012.
Ce rapport souligne tout d'abord la qualité du travail accompli par les éducateurs en charge du mineur en relation avec la famille d'accueil. Il s'agit d'un suivi très serré, les éducateurs assumant en réalité l'essentiel de la mission éducative (ainsi ils donnent les accords ou refus d'accéder à une demande du mineur), avec la coopération de la famille.
Le rapport fait ensuite le bilan des analyses effectuées par la DPJJ et souligne notamment que l'implantation territoriale des familles d'accueil est très hétérogène selon les régions. Ainsi, la direction interrégionale « Grand Nord » est particulièrement dotée en familles d'accueil avec 98 places alors que celles « Grand Ouest » et « Grand Est » n'en comptent respectivement que 43 et 50.
S'agissant des mineurs concernés par le placement familial, la grande majorité (87 %) fait l'objet d'une procédure correctionnelle et seuls 13 % d'entre eux d'une procédure criminelle, sans que l'on dispose de statistiques sur le type de délinquance concernée. Près des trois-quarts des mineurs concernés ont plus de 16 ans.
La mission de l'IGSJ a également recueilli des éléments directement auprès des familles d'accueil par le biais d'un questionnaire.
Les réponses reçues montrent notamment que seuls 22 % des familles déclarent avoir reçu une information lors de l'étude de leur candidature par les professionnels de l'unité éducative d'hébergements diversifiés (UEHD) et de la direction territoriale de la PJJ ainsi que pendant la préparation de l'arrivée d'un mineur. Toutefois, davantage de familles déclarent bénéficier d'une écoute et d'échanges avec ces professionnels (37 %) et de leurs conseils (24 %) tout au long de la mesure. En outre, des réunions avec des familles d'accueil sont souvent organisées par la PJJ (68,1 %). Ces réunions ont lieu au plus tous les trois mois dans près de la moitié des cas (48,4 %). La plupart des familles déclarent que les éducateurs de la PJJ viennent rencontrer le mineur chez elles (94,70 %).
Les familles d'accueil déclarent ainsi très majoritairement (90 %) être suffisamment soutenues et accompagnées par les professionnels de la PJJ dans l'exercice de leur mission .
En ce qui concerne l'indemnisation des familles, les deux tiers des réponses indiquent que cette indemnisation est insuffisante au regard de l'énergie développée, du temps consacré, des soins prodigués, de la nourriture consommée par le mineur et de son mode de vie. Le grief le plus souvent émis est l'irrégularité des versements et leur retard.
Or, selon l'IGSJ, l'indétermination du statut juridique des familles d'accueil présente un certain nombre de risques juridiques , en particulier un risque de requalification de la mission assurée par les familles en contrat de travail.
Pour autant, l'IGSJ ne préconise pas la transposition à l'accueil des mineurs délinquants du statut d'assistant familial de l'ASE . En effet, une telle solution, outre d'évidents effets budgétaires, ferait perdre une partie importante de sa souplesse à ce mode de prise en charge. De même, le transfert vers le SAH, pourtant suggéré par la PJJ elle-même, présente de sérieux inconvénients : alors même que cette possibilité existe déjà, les familles salariées par le SAH qui accueillent actuellement des enfants en danger sont en général très réticentes à accueillir également des mineurs délinquants. En outre, cette option aurait également un impact financier important sur le titre III des crédits de la PJJ. L'IGSJ avoue finalement son incapacité à résoudre le problème du statut des familles d'accueil de mineurs délinquants et renvoie cette question à une réflexion qui ne pourra aboutir « qu'à moyen terme ».
2. La nécessité d'une meilleure reconnaissance des familles d'accueil
En revanche, sont proposées des mesures pour améliorer le déploiement du placement familial sur le territoire national. Il s'agit essentiellement :
- d'un inventaire des besoins en familles d'accueil afin de mettre en place un maillage territorial opérationnel ;
- d'une diffusion adaptée de l'information sur les missions des familles d'accueil et des modalités de recrutement homogènes ;
- de meilleures modalités de défraiement des familles d'accueil ;
- d'une véritable reconnaissance du rôle des familles d'accueil.
Votre rapporteure ne peut que reprendre à son compte ces préconisations en soulignant que, cette solution de placement étant généralement considérée comme satisfaisante, la difficulté de la question du statut ne doit pas bloquer toute évolution positive sur d'autres aspects.
*
* *
Au bénéfice de ces observations, votre commission des lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme n° 182 « protection judiciaire de la jeunesse » du projet de loi de finances pour 2015.