B. LA RÉFORME SOUS CONTRAINTE BUDGÉTAIRE : NECESSITÉS ET LIMITES DE L'EXERCICE
La réforme de l'administration territoriale dans un contexte de restriction budgétaire a appelé la mutualisation des moyens.
1. Mutualiser pour économiser
a) La mutualisation des services
La RéATE, en fusionnant un certain nombre de directions départementales et régionales, a initié le mouvement. Le regroupement de différents services permettant de mettre en commun matériels, locaux et ressources humaines a permis de faire les économies budgétaires imposées.
Ainsi, en 2011, conformément à l'article 23-1 du décret du 29 avril 2004 17 ( * ) , chaque préfet de région et de département a dû arrêter un schéma organisant la mutualisation des moyens entre services de l'État.
Les fonctions dites « support » sont particulièrement touchées par la mutualisation des moyens. La fonction achats a par exemple fait l'objet de la mise en place de missions régionales des achats de l'État. En fonction des opportunités locales, les différents schémas de mutualisation ont abouti, entre autres, à la mise en commun de moyens dans les domaines du traitement du courrier, des travaux d'impression ou encore des marchés publics de nettoyage des locaux.
Pour les moyens informatiques, la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), créée en même temps que le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), a déployé sur le territoire, entre 2012 et 2014, les services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC). Placés sous l'autorité du secrétaire général de la préfecture et composés des agents des services informatiques des préfectures et des directions départementales interministérielles (DDI), ces services ont pour mission d'assurer le soutien informatique pour les agents des préfectures et des DDI, et fonctionnent sous la forme de centres de services partagés. L'objectif du déploiement des SIDSIC est de garantir une qualité de service homogène et une convergence des technologies au niveau local.
Le secrétaire général du ministère de l'intérieur annonce, parmi les chantiers qui seront mis en oeuvre dans le cadre triennal 2015-2017, la création, dans chaque zone de sécurité et de défense, d'un secrétariat général pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI). Ce secrétariat général assurera la mutualisation des fonctions support au profit des services de police, et gendarmerie, mais aussi, pour la paye notamment, des préfectures. 2015 marquera également l'achèvement de la réorganisation des services de la dépense de l'administration déconcentrée, avec la régionalisation des plateformes Chorus 18 ( * ) .
La mutualisation concerne également les missions mêmes de l'administration territoriale. Au-delà du regroupement des compétences des directions régionales et départementales placées sous l'autorité du préfet, la RéATE est aussi à l'origine de la centralisation du contrôle de légalité en préfecture. L'objet de cette centralisation était de concentrer l'expertise juridique en préfecture et d'harmoniser les pratiques de contrôle à l'échelle départementale.
Enfin, il est prévu, dans le cadre des chantiers planifiés sur la période 2015-2017 pour le ministère de l'intérieur, de développer la mise en place de plateformes régionales. A l'instar des plateformes régionales Chorus précédemment évoquées, le secrétariat général du ministère souhaite, pour un traitement plus rapide et plus cohérent des dossiers dans le domaine de la délivrance des titres, regrouper au niveau régional les missions d'instruction des demandes de passeport ainsi que celle des demandes de naturalisation.
b) La mutualisation en matière immobilière : l'exemple des Maisons de l'État
La création de Maisons de l'État correspond à une logique de mutualisation des coûts immobiliers. Elle peut prendre différentes formes :
- optimisation immobilière de locaux de sous-préfectures ;
- renforcement de la visibilité de l'État en rassemblant des services de petite taille ou isolés ;
- transformation de la sous-préfecture en maison de l'État lorsque le chef-lieu d'arrondissement est situé près du chef-lieu du département ;
19 Maisons de l'État existent déjà aujourd'hui, dont 10 ont été créées sur les deux dernières années 19 ( * ) . Afin de prendre la mesure de ce qui semble représenter l'avenir de la représentation de l'État au niveau infra-départemental, votre rapporteur s'est rendu à Castellane, où les locaux de la sous-préfecture accueillent depuis octobre 2013 une antenne de la direction départementale des territoires (DDT) des Alpes de Haute-Provence.
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La Maison de l'État de Castellane L'antenne de la DDT à Saint André les Alpes était située depuis 2008 dans un bâtiment récent loué à un bailleur privé. Suite à l'importante réduction des effectifs de l'antenne, seuls deux techniciens et un agent chargé de l'entretien travaillaient dans ces locaux. Entre les frais de location et les divers contrats rattachés, les charges de l'antenne s'élevaient à 24 000 euros par an. Il a donc été décidé de fermer l'implantation de la DDT à Saint André les Alpes et d'héberger les agents concernés à la sous-préfecture de Castellane, située à 20 km et dont une partie des locaux était inoccupée. Le projet de transfert de l'antenne a été mené en six mois, entre avril et octobre 2013. 5000 euros de travaux ont été nécessaires pour aménager deux bureaux, des sanitaires et une salle de réunion commune au rez-de-chaussée de la sous-préfecture. Les charges sont réparties au prorata du nombre d'agents entre la sous-préfecture et la DDT. L'antenne de Castellane coûte aujourd'hui 3 000 euros à la DDT, ce qui représente une économie annuelle de plus de 20 000 euros par rapport aux locaux de Saint André les Alpes. |
La décision n° 38 du CIMAP du 17 juillet 2013 a prévu la détermination d'un cadre national d'action, sous la forme d'un cahier des charges, précisant les « modalités de regroupement des services infra-départementaux au sein de «Maisons de l'État » ». Les Maisons de l'État sont donc appelées à se multiplier.
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Synthèse du cahier des charges pour la création des Maisons de l'État L'objet du regroupement des services de proximité de l'État est de rationaliser les implantations immobilières de ce dernier. Plusieurs configurations sont possibles : regroupement physique de services, ou organisation de permanences, en fonction des circonstances et opportunités des territoires. Les services regroupés au sein de l'État restent autonomes et ne changent pas de cadre hiérarchique. Le regroupement n'a pas non plus d'incidence sur le statut des personnels concernés. Les lieux de création d'une Maison de l'État peuvent être les locaux d'une sous-préfecture, ceux de tout autre service de l'État et, éventuellement, des locaux proposés par les collectivités territoriales. Concernant les services objet du regroupement, il peut s'agir de tout service de l'État, éventuellement de ses opérateurs. Peuvent y être adjoints des services offerts par les collectivités territoriales ou leurs groupements, si cela est pertinent dans le cadre du projet de mutualisation. Les modalités de création d'une Maison de l'État sont les suivantes: - analyse préalable par le préfet des besoins immobiliers et des moyens des services et opérateurs de l'État dans l'arrondissement ou le territoire concerné ; - élaboration d'un ou plusieurs projets de Maisons de l'État, sur la base d'un diagnostic des moyens immobiliers mutualisables. Le projet doit comprendre une évaluation économique du projet (coût complet, performance immobilière escomptée 20 ( * ) ; - arrêt d'un plan de financement par le préfet, prévoyant les dépenses et recettes liées à l'installation et au fonctionnement de chaque Maison de l'État. Les projets sont soumis par le préfet et les chefs de services concernés aux comités techniques compétents. La Maison de l'État est créée par un arrêté préfectoral, pris sur la base d'une convention locale rassemblant les services installés et s'y installant. La convention locale constitue le document opérationnel et financier engageant les services entre eux et vis-à-vis des usagers. Elle détermine notamment les superficies occupées par chaque administration participante, les modalités de participation aux frais de fonctionnement, les locaux mutualisés et leurs conditions d'utilisation... Les regroupements immobiliers seront financés par : - les crédits ministériels d'investissement ; - les crédits interministériels dédiés aux travaux ; - les budgets opérationnels de programme « Projet d'initiative locale », « Contributions aux dépenses immobilières », « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » - en cas de colocalisation avec une Maison de service au public, la collectivité locale concernée pourra solliciter une participation au titre de la DETR 21 ( * ) . |
La mise en place des Maisons de l'État semble ainsi correspondre à celle d'une mutualisation immobilière effectuée dans un souci de meilleure représentation de l'État dans les territoires. Toutefois, l'impulsion du Gouvernement en faveur du développement de ces structures n'est pas neutre, ni sans ambiguïté dans le contexte de la réforme de la carte des sous-préfectures, annoncée depuis l'automne 2012. On y reviendra.
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Maisons de l'État et Maisons de services au public Les maisons de l'État et les maisons de services au public (MSAP) qui constituent deux formes de groupements de services publics de proximité, doivent être distinguées. Les MSAP sont définies par la loi du 12 avril 2000 relative au droit des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Leur statut doit être rénové dans le cadre du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Tournées vers les usagers et le grand public, elles visent à faciliter les démarches des usagers et à améliorer la proximité des services publics dans les territoires où ces derniers sont en déficit. Reposant également sur un principe de mutualisation des services, les MSAP peuvent regrouper des services publics relevant de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des organismes chargés d'une mission de service public, mais aussi des services privés à destination du grand public. Le fonctionnement des MSAP est porté par les collectivités territoriales. Dans ce contexte, le cahier des charges pour la création des Maisons de l'État indique aux préfets, chargés de porter ces projets de création, de veiller à l'articulation et à la complémentarité des outils que constituent les Maisons de l'État et les MSAP, en fonction des besoins et des attentes des usagers. |
2. Les limites de la mutualisation
Fortement souhaitée et portée par les administrations centrales, la logique de la mutualisation ne peut pourtant s'appliquer de manière indéfinie et uniforme à l'administration territoriale. Par ailleurs, la combinaison de cette logique et de la contrainte budgétaire contribue au développement d'une forte démotivation chez les agents des services déconcentrés.
a) Une logique de la mutualisation difficile à concilier avec l'organisation verticale de l'administration territoriale
De manière générale, votre rapporteur s'interroge sur la contradiction entre la construction budgétaire verticale imposée par la LOLF et la logique horizontale que suppose le développement de la mutualisation. Certes, le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » 21 ( * ) regroupe les crédits des dépenses de fonctionnement des DDI, des dépenses immobilières de la quasi-totalité des administrations déconcentrées et des emplois déconcentrés des services du Premier ministre. Mais en termes de ressources humaines, les agents continuent d'être répartis et gérés par ministère.
Cette logique rend les mobilités interministérielles très compliquées, chaque ministère devant respecter son plafond d'emploi par programme. Ainsi, depuis la création des directions départementales des territoires (DDT) en 2010, un programme de mobilité a été mis en place entre le ministère de l'agriculture et le ministère de l'écologie. Mais celui-ci, malgré l'inventivité des responsables, fonctionne avec difficulté, en raison du déséquilibre entre les demandes de mobilité vers le programme 217 22 ( * ) , relevant du ministère de l'écologie, et le programme 215 23 ( * ) , relevant lui du ministère de l'agriculture. Pour pallier cette difficulté, un système d'appariement a été mis en place : un agent relevant du ministère de l'agriculture ne peut être affecté à un programme relevant du ministère de l'écologie que si un collègue relevant de ce dernier fait la démarche inverse. Ainsi en 2013, sur 96 demandes de mobilités faites entre les programmes 215 et 217, seules 32 ont pu être validées. Les possibilités de mobilité élargies dans le cadre des services interministériels, qui pourraient constituer un facteur de motivation des agents, se transforment en réalité en facteur de frustration. La gestion des ressources humaines à un niveau interministériel pâtit donc de cette organisation ministérielle historique, dont les effectifs représentent une partie des moyens, et dont les syndicats nationaux reproduisent la structure.
Prenant en compte cette difficulté, la prochaine réforme de l'administration territoriale devrait renforcer les pouvoirs des préfets au niveau de la gestion interministérielle des crédits et des ressources humaines. On attend avec intérêt de savoir ce qu'il en sera.
Par ailleurs, on constate que les économies générées par les mutualisations servent de manière quasi systématique à réduire les dépenses de l'administration territoriale, et non à réattribuer des moyens là où cela serait nécessaire. Ainsi en a-t-il été, par exemple, des économies de loyer faites par la DDT des Alpes de Haute-Provence lorsqu'elle a transféré une de ses antennes à la sous-préfecture de Castellane 24 ( * ) . Les efforts fournis par les services, en termes financier mais aussi de capacité d'adaptation, ne sont donc pas récompensés : la logique de la réduction des moyens et des effectifs prévaut sur celle d'une meilleure gestion.
Par ailleurs, la mutualisation n'est pas toujours possible, ne serait-ce lorsque les entités administratives sont trop petites. Au-dessous d'une certaine taille la mise en commun des moyens n'aboutit qu'à la désorganisation, pour générer des économies limitées.
Enfin, la logique de la mutualisation s'applique mal aux missions constituant la réelle plus-value de l'administration territoriale : l'ingénierie territoriale, la connaissance du terrain, les relations de proximité avec les collectivités territoriales. Ces missions, essentielles et très appréciées des élus locaux, que leur nature intellectuelle rend difficile à comptabiliser, supposent une permanence de la relation peu compatible avec la mutualisation. Le résultat, c'est la réduction comme peau de chagrin des ETP effectivement affectés à la mission d'ingénierie territoriale tenue pourtant pour essentielle par les élus locaux.
Même constat s'agissant du contrôle de légalité, autre mission fondamentale de l'administration territoriale : la mutualisation des compétences en matière de contrôle de légalité s'est accompagnée d'une importante réduction des effectifs qui y sont affectés : de 1 173 EPTP à 873 EPTP entre 2009 et 2014, soit - 25 % en 5 ans. Difficile de croire que la qualité du contrôle en a été améliorée. Cela s'est surtout traduit par la mise en place d'une nouvelle stratégie d'impasse sur les actes des collectivités locales jugés non essentiels et de concentration des moyens sur ceux qui seraient « prioritaires » aux termes de la circulaire du 25 juin 2012 25 ( * ) . A se demander pourquoi les actes non prioritaires doivent continuer à être transmis ! Constatons en tout cas que même l'objectif de contrôler 100 % des actes prioritaires n'a pas encore été atteint (93% pour cette année). Celui-ci a été reporté à 2017...
b) Un facteur de démotivation des agents
La contrainte budgétaire et les mutualisations ont profondément modifié le fonctionnement quotidien des services de l'administration territoriale, affectant de plusieurs manières la motivation des agents.
Même les moyens et les effectifs des fonctions support des services déconcentrés, les plus concernés par la mutualisation, ne peuvent indéfiniment être regroupés, notamment dans les territoires ruraux comme les Alpes de Haute-Provence. Ainsi, le sentiment des agents est celui de travailler dans une administration dont on continue à rogner les moyens malgré les efforts déjà consentis, avec une réelle interrogation sur la possibilité de continuer à remplir leurs missions dans ces conditions.
Dans un tel contexte, la réduction de la part des missions d'appui aux collectivités territoriales de l'administration déconcentrée en général et de cadres en particulier, induit une perte de substance et donc d'attractivité de ces postes. Lors de notre entretien, les responsables ont exprimé leurs préoccupations quant à l'évolution de leurs missions, qui laissent de moins en moins de place aux relations avec les élus locaux, et plus généralement avec le terrain. Ce manque de proximité entraîne une perte d'informations essentielles pour l'exercice des missions de conseil. Ainsi, les agents sont doublement pénalisés : non seulement ils perdent en compétences et en expertise, mais ils voient également l'intérêt de leurs tâches s'étioler.
De manière plus générale, la réduction des postes dans l'administration territoriale de l'État rend moins nombreuses les opportunités à la fois d'avancement et d'évolution sur un nouveau poste. Ces perspectives sont pourtant des facteurs essentiels de motivation. Tout comme les primes qui se réduisent avec l'enveloppe budgétaire. Accorder une prime de 200 euros par an à un très bon agent n'est pas le récompenser mais se moquer de lui.
Enfin votre rapporteur a pu constater lors de son déplacement que les « chantiers de convergence ressources humaines » sont loin d'avancer comme ils le devraient. La création des DDI, consécutive à la RéATE, a abouti à la réunion au sein de mêmes services d'agents aux statuts et conditions de travail hétérogènes. Le sentiment d'inégalité né de ces situations complique la vie quotidienne des DDI, et constitue un facteur non négligeable de démotivation pour ces agents.
Cette difficulté, pourtant majeure, n'avait pas été anticipée dans le cadre de la RéATE. De manière tardive, en 2011, la direction des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre, qui assure l'animation des DDI au niveau national, s'est dotée d'une feuille de route concernant les chantiers de convergence en matière de ressources humaines. Ces derniers sont au nombre de 20. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, 7 sont clos (parmi lesquels ceux relatifs à l'harmonisation de l'organisation du temps de travail, des conditions d'évaluation, de la rémunération des astreintes), mais la majorité estt toujours en cours, comme celui de la convergence indemnitaire ou de l'harmonisation des prestations de restauration. La perception des agents rencontrés sur le terrain par votre rapporteur, à Castellane comme à Draguignan le confirme : ils ont conscience que les administrations centrales travaillent sur le sujet, mais les résultats tardent.
* 17 Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements , modifié par le décret n° 2010-146 du 16 février 2010.
* 18 Le projet Chorus tend à créer un système d'information financière commun à toutes les administrations centrales et déconcentrées, et partagé entre les ordonnateurs et les comptables
* 19 Dans les sous-préfectures de Saint-Girons (Ariège), Vervins (Aisne), Castellane (Alpes-de-Haute-Provence), Bellac (Haute-Vienne), Vierzon (Cher), Castelsarrasin (Tarn-et-Garonne), Libourne (Gironde), Fougères (Ille-et-Vilaine), Vendôme et Romorantin-Lanthenay (Loir-et-Cher)
* 20 Qualité fonctionnelle, surface utile par poste de travail, accessibilité, etc.
* 21 Ce programme relève de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
* 22 Programme 217 « Conduite et pilotage de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer »
* 23 Programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »
* 24 Cf supra
* 25 Circulaire NOR : IOCB1202426C du 25 janvier 2012 portant définition nationale des actes prioritaires en matière de contrôle de légalité