C. L'EXERCICE 2015 EST PLACÉ SOUS LE SIGNE DU DÉSENDETTEMENT
Le PLF 2015 du BACEA a été élaboré dans le cadre du deuxième plan de performance (RP2) de la Direction des services de la navigation aérienne (DNSA) pour la période 2015-2019 , qui prolonge le premier plan de performance (RP1) établi dans le cadre communautaire pour la période 2012-2014.
Ce plan de performance fixe l'évolution des taux unitaires de redevance sur cinq ans , éventuellement ajustée en fonction des écarts par rapport aux prévisions (en termes d'inflation, trafics, coûts). Cette trajectoire de recettes doit permettre à la DSNA de poursuivre son effort d'investissement et de modernisation, afin de se conformer au niveau des exigences européennes en matière de technologie et de sécurité.
Pour cette raison, la tarification des prestations soumise à redevances est revue à la hausse (+5 %) . Parallèlement, des économies de fonctionnement sont opérées et l'enveloppe des investissements 2014 est reconduite en 2015 . L'amélioration consécutive du résultat d'exploitation permet un assainissement financier du BACEA avec un désendettement important dès 2015 .
1. Une progression dynamique des recettes d'exploitation grâce à une hausse assumée des redevances de navigation aérienne
Les recettes de la DGAC sont constituées des redevances de navigation aérienne rémunérant les prestations de l'opérateur de navigation aérienne, des redevances de surveillance et de certification, de la quotité de la taxe de l'aviation civile (TAC) qui lui est affectée, du produit des emprunts et de recettes diverses.
Parmi les évolutions notables du PLF 2015, les redevances de navigation aérienne sont en hausse 87,2 M€, soit +5,9 % par rapport à la LFI 2014 . Cette progression est d'autant plus remarquable que la référence 2014 incluait 47,5 M€ de produits exceptionnels liés aux ajustements de la période RP1, quand ce poste de recette est naturellement égal à 0 en début de RP2.
Le produit de la taxe d'aviation civile (TAC) est également en progression de 4,8 % par rapport à 2014, en raison d'une prévision de hausse du trafic aérien global (+2,6 %) et de l'augmentation du tarif indexé sur le taux prévisionnel de croissance des prix à la consommation hors tabac (+1,5 %), conformément aux hypothèses de la direction du budget. La quotité de la taxe affectée au BACEA est quant à elle maintenue à 80,91 %, ce qui représente un montant de 373,7 M€.
Les autres recettes sont en léger recul . En particulier, les redevances de contrôle et de certification sont évaluées à 28,2 M€ en 2015, soit une prévision en baisse de 4,6 M€ par rapport à la LFI 2014. Il en va de même pour les redevances de l'autorité de surveillance (-4 M€) ou les redevances outre-mer (-0,8 M€).
Recettes du budget annexe (en M€)
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LFI 2014 |
PLF 2015 |
Variation |
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Redevances de navigation aérienne |
1 477,2 |
1 564,4 |
5,9% |
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Taxe d'aviation civile |
356,4 |
373,7 |
4,9% |
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Autres recettes |
54,3 |
45,1 |
-16,9% |
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Total |
1 887,9 |
1 983,2 |
5,0% |
Source : DGAC
2. Des économies de fonctionnement et la poursuite des investissements productifs
Le PLF 2015 prévoit une réduction de 2 % des dépenses de fonctionnement , soit une économie de près de 10 M€. Il s'agit d'une application de la norme d'économie décidée par le Gouvernement pour le budget général, adaptée à la singularité budgétaire du BACEA dont les dépenses d'exploitation sont constituées pour 2/3 de dépenses opérationnelles directement liées aux prestations de navigation aérienne. Les subventions accordées aux organismes extérieurs (Eurocontrol, Météo France, etc.) et à l'École nationale d'aviation civile (ENAC) subissent le même rabais .
Les efforts de maîtrise de la masse salariale se traduisent par une réduction des effectifs : le schéma d'emplois 2015 est marqué par la suppression de 100 ETP au BACEA et de 17 ETP pour l'ENAC (soit une réduction de 2 % du plafond d'emplois de l'opérateur), tout en veillant à conserver et à renouveler les compétences métier indispensables à la sécurité et au développement du contrôle et du transport aériens. Ainsi, les crédits de personnel (hors CAS Pensions) se stabilisent et permettent le financement en 2015 de mesures protocolaires : ils s'élèvent à 882,7 M€ en 2015 contre 877,5 M€ en 2014 (soit +0,6 % par rapport à la LFI 2014).
Le dernier point remarquable est le maintien intégral de l'enveloppe des investissements dans le PLF 2015 , qui s'établit à 274,5 M€ en AE et à 257,5 M€ en CP.
3. Un début d'assainissement de la situation financière de la DGAC
Des inquiétudes quant à la trajectoire financière de la DGAC sont relayées depuis plusieurs années . En effet, le stock de dette a augmenté de 75 % depuis 2005 , pour atteindre 1,28 milliard d'euros (Md€) en 2014. Il semblerait que les réformes structurelles commencent enfin à porter leurs fruits , et permettent d'envisager l' amorce d'un désendettement .
a) Les différentes phases de constitution du stock de dette
Depuis 2005, le BACEA est soumis à un effet de ciseau , entre des besoins de financements structurels et un contexte économique défavorable, qui alimente une spirale de l'endettement.
L'année 2006 a été marquée par une hausse de près de 19 % de l'endettement qui s'explique par la reprise par le BACEA, des investissements de navigation aérienne auparavant financés par l'établissement public Aéroports de Paris (transformé en société anonyme le 22 juillet 2005 et introduit en bourse le 15 juin 2006).
Le BACEA étant fortement dépendant de la conjoncture économique, la crise de 2008-2009 a conduit la DGAC à solliciter une autorisation exceptionnelle d'emprunt supplémentaire . La dette a encore augmenté de 30 % pour atteindre 1,15 Md€ en 2010.
En 2011, la reprise conjoncturelle du trafic aérien a permis de contenir l'évolution de l'endettement (+1,12 %). À partir de 2012, des investissements ont cependant été nécessaires , compensés en partie seulement par des économiques structurelles de fonctionnement : la dette a cru de 4,6 % en 2012, 2,06 % en 2013 et 3,38 % en 2014.
Au final, le ratio d'endettement de la DGAC atteint 67,9 % en 2014 , en dépit d'un plan de redressement triennal pour 2013-2015, qui a été largement critiqué pour ses hypothèses trop optimistes.
Source : DGAC
b) Le désendettement attendu pour 2015 est le fruit d'une stratégie payante
Pour moins recourir à l'emprunt, la DGAC s'emploie depuis plusieurs années à diversifier ses recettes tout en pilotant des réformes structurelles . Cette stratégie s'est incarnée d'abord par l'affectation au désendettement du budget annexe de l'intégralité des produits provenant des cessions immobilières (depuis la LFI 2011). Elle s'est poursuivie par la création de frais de gestion au titre des taxes perçues pour le compte de tiers (depuis la LFI 2013). Les mesures prises dans le cadre du PLF 2015 la complètent.
Ainsi, grâce à la progression des recettes et aux économies de fonctionnement, le résultat d'exploitation prévisionnel passe de +50,2 M€ en 2014 à +148,9 M€ en 2015 . Cette augmentation de la capacité d'autofinancement du BACEA amorce son assainissement financier, avec un désendettement de plus de 6 points dans le PLF 2015 : le ratio d'endettement prévu est de 61,7 % contre 67,9 % en LFI 2014. La prévision de dette cumulée au 31 décembre 2015 est évaluée à 1 224,3 M€, niveau inférieur à celui constaté en exécution au 31 décembre 2013 (1 239,6 M€).
Sous réserve d'une confirmation des hypothèses économiques, la DGAC pourrait ainsi contribuer à la réduction des déficits publics . Votre rapporteur déplore en revanche l' absence de projections à moyen terme sur la trajectoire de désendettement qui semble s'amorcer.
En effet, d'après les informations communiquées par la DGAC s'agissant du triennal 2015-2017, l'arbitrage rendu par le cabinet du Premier ministre ne porte que l'année sur 2015 : les dépenses de 2016 et 2017 sont subordonnées à une clause de revoyure avec la direction du budget, puisqu'elles dépendent du résultat des discussions en cours avec les instances européennes sur les assiettes et la tarification des redevances , qui conditionnent le niveau des recettes.
Ainsi, l'incertitude pesant sur ces enveloppes de dépenses, compte-tenu de leur importance dans l'équilibre global du BACEA, est invoquée pour justifier l'absence de projection triennale. Votre rapporteur rappelle que le principe d'une programmation budgétaire est de faire des prévisions sincères et non de prévoir l'avenir . Il a pleinement conscience de la dépendance du BACEA au contexte macroéconomique et aux négociations européennes, mais ne peut se satisfaire que le Parlement soit privé d'outils de réflexion indispensables . Une présentation argumentée des différents scénarios envisageables aurait au moins pu être communiquée.