ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
PREMIÈRE PARTIE - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
En grande partie, les augmentations de crédits annoncées par le Gouvernement sur les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » résultent logiquement de mesures décidées par l'État, qu'il s'agisse de la création annuelle de 1 000 postes dans les secteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche jusqu'à la fin du présent quinquennat ou de la poursuite de la réforme du système des bourses. Dès lors, la marge nouvelle pour les universités est en réalité quasi nulle dans un contexte d'effectifs étudiants qui augmentent à un rythme d'environ 1,4 % chaque année et d'une contrainte forte pesant sur tous les opérateurs de l'État appelés à contribuer au redressement des comptes publics .
Pour rappel, le budget global des opérateurs des deux programmes précités (universités, réseau des oeuvres universitaires et scolaires...) a connu une stagnation en 2014 et une baisse l'année précédente . Le contexte, s'il n'est pas catastrophique, reste donc particulièrement délicat pour les universités à qui l'on continue de demander des efforts conséquents en termes d'investissement, notamment dans le cadre de la structuration de leur recherche sur le long terme avec le soutien des investissements d'avenir, tout en les astreignant à des règles strictes de responsabilisation budgétaire dans le cadre de leur autonomie financière et de gestion des ressources humaines.
Les effets de la rationalisation de l'offre de formation mettent du temps à se faire sentir. Globalement, si la situation financière des universités s'est améliorée, avec un nombre moins important d'établissements en déficit 3 ( * ) , leurs fonds de roulement restent solides, le seuil prudentiel ayant été abaissé à quinze jours de fonctionnement pour les établissements publics d'enseignement supérieur. Selon les données du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015, seulement neuf universités disposent à l'heure actuelle d'un fonds de roulement inférieur au seuil prudentiel réglementaire. Toutefois, il serait étonnamment déresponsabilisant, en termes de discipline budgétaire, d'inciter les universités à prélever sur leurs fonds de roulement pour pallier les carences de l'État dans le transfert à l'euro près des sommes dues au titre de décisions nationales.
En tout état de cause, le budget de l'enseignement supérieur se trouve de longue date dans une impasse , depuis le passage des universités aux responsabilités et compétences partagées (RCE). Par exemple, de fait, la masse salariale notifiée aux établissements reste supérieure aux crédits dont dispose l'État pour la financer et qu'il doit par la suite distribuer aux universités. Le budget des deux programmes 150 et 231 est ainsi traditionnellement conçu sur le postulat qu'il faudra, de façon quasi systématique en fin d'année, dégeler des crédits mis en réserve afin de payer aussi bien les bourses des étudiants que la masse salariale des établissements . Cette pratique est contraire à la recommandation n° 4 formulée par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution budgétaire de la MIRES pour l'année 2013 qui invite l'État, pour les établissements passés aux RCE, à « clarifier en budgétisation initiale les facteurs d'évolution de la masse salariale que doit couvrir la dotation publique » et à « veiller à ce que les notifications des crédits de masse salariale ne soient pas supérieures au montant des crédits ouverts en LFI, nets de la réserve de précaution. »
La présentation par le Gouvernement de son projet de budget en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche s'est focalisée sur la poursuite de la création annuelle de 1 000 emplois dans les universités jusqu'en 2017 et la mise en oeuvre de la deuxième phase de la réforme des bourses. Néanmoins, ces annonces cachent plusieurs revirements budgétaires préoccupants et signaux décourageants pour la situation de notre système d'enseignement supérieur et de recherche :
- les atermoiements du Gouvernement dans le versement à l'automne de la totalité du reste des dotations promises aux universités : la Conférence des présidents d'université (CPU) a fait état d'un dernier versement de l'année amputé de 20 %, qui représenterait un montant de 200 millions d'euros, consécutif à la demande du ministère du budget que tout ou partie de cette somme fasse l'objet d'économies. Or, ce revirement stupéfiant conduirait les universités, selon la CPU, à être dans l'impossibilité d'assurer en décembre le paiement des salaires de leurs personnels ou à prélever dans leurs fonds de roulement, ce qui reviendrait pour l'État à demander aux universités de se « comporter en mauvais gestionnaires » 4 ( * ) . L'épilogue de cet épisode assez navrant est intervenu le 12 novembre 2014, avec l'annonce du versement de la totalité des dotations qui restaient dues aux universités. Pour autant, dans le même temps, le projet de loi de finances rectificatives pour 2014 présenté en Conseil des ministres le même jour prévoit 202 millions d'euros d'annulations de crédits du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche par la voie d'un décret d'avance. L'entourage de la secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche aurait alors précisé que « les universités et les organismes de recherche ne seront pas touchés par ces économies car il s'agit pour l'essentiel de crédits déjà mis en réserve » ;
- la perspective d'une diminution des engagements de l'État dans le cadre des discussions sur le renouvellement des contrats de projet État-régions (CPER) pour la période 2015-2020 : dans une motion en date du 25 septembre 2014 5 ( * ) , la Conférence des présidents d'université (CPU) a déploré la baisse significative des enveloppes dédiées à l'enseignement supérieur, à la recherche et à l'innovation (ESRI) envisagées au sein des CPER pour la période 2015-2020, qui ne représenteraient que 25 % à 50 % des montants exécutés 6 ( * ) dans le cadre des précédents CPER de 2007-2014. L'inquiétude des présidents d'université a été immédiatement relayée par l'Association des régions de France (ARF) dont le président de sa commission « Enseignement supérieur, recherche et innovation » a alerté le Gouvernement sur les conséquences d'une baisse des crédits consentis par l'État à l'ESRI de 350 millions d'euros à 180 millions d'euros dans les prochains CPER ;
- une réforme du modèle de financement des universités bien trop timide : la refonte du système de répartition des moyens à la performance et à l'activité (SYMPA) entre établissements en vue d'une application en 2015 présente quelques avancées notables, telles que l'intégration d'une partie de la masse salariale dans le modèle, mais ne permet pas encore de réunir les conditions d'un encouragement à la performance dans les domaines tant de la pédagogie que de la recherche. De plus, l'interdiction dogmatique de tout débat sur la question de la modulation et de la détermination des droits d'inscription par les universités les empêche d'envisager une évolution dynamique de leurs recettes propres hors subventions, ce qui mine la crédibilité de leurs projets stratégiques et continue d'aggraver le fossé qui les sépare des grandes écoles, mieux positionnées à l'étranger ;
- la suppression de l'aide au mérite : alors que cette suppression avait été annoncée en juillet 2013, l'aide au mérite ayant été jugée inefficace par l'actuel gouvernement, elle avait été reportée à 2014. Une circulaire du ministère en date du 24 juillet 2014 a finalement confirmé l'extinction du dispositif mis en place par le ministre Claude Allègre en 1998 7 ( * ) , progressivement étendu en 2001 et généralisé en 2009 8 ( * ) à tous les étudiants boursiers sur critères sociaux titulaires d'une mention très bien au baccalauréat ou ayant obtenu d'excellents résultats en licence ou en master. Aux termes de cette circulaire, seuls les étudiants bénéficiaires de cette aide au titre de l'année 2013-2014 pourront continuer à la percevoir en 2014, en complément de leur bourse sur critères sociaux. Le 9 septembre 2014, un collectif d'étudiants 9 ( * ) a déposé auprès du Conseil d'État un recours contre la suppression de cette aide d'un montant de 1 800 euros par an, renouvelable jusqu'en master selon les résultats obtenus par le titulaire. Par une ordonnance en date du 17 octobre 2014, le Conseil d'État a suspendu la mise en oeuvre de la mesure de suppression , qui ne pourra être exécutée en attendant le jugement définitif de l'affaire.
Comme l'a fait observer à votre rapporteur pour avis la Fédération d'écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC) représentant une part substantielle de notre enseignement supérieur privé à but non lucratif, l'étude publiée par le cabinet de conseil McKinsey Center for Government en janvier 2014, intitulée De l'enseignement supérieur à l'emploi 10 ( * ) , établit un constat plus que préoccupant sur l' adaptation insuffisante de notre système universitaire aux attentes des jeunes et aux besoins des entreprises :
- 67 % des personnes interrogées feraient un choix d'études différent s'ils avaient la possibilité de revenir en arrière, soit le taux le plus élevé d'Europe, 20 % seulement des étudiants français considérant avoir été correctement informés au lycée sur leur cursus dans le supérieur (contre 36 % en Allemagne) ;
- 35 % des jeunes diplômés pensent que leurs études supérieures les ont aidés à trouver un emploi, soit le taux le plus faible d'Europe juste devant la Grèce ;
- 8 % seulement des diplômés français s'estiment très satisfaits de leurs études et de l'emploi qu'ils ont obtenu à l'issue de leur cursus ;
- 73 % des responsables d'organismes d'enseignement sont convaincus que leurs diplômés sont prêts pour le monde du travail, contre seulement 33 % des jeunes et 27 % des employeurs, soit, en Europe, les écarts les plus forts et le taux le plus bas de satisfaction des employeurs.
I. L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, PRIORITÉ GOUVERNEMENTALE ? : DES MOTS D'AMOUR SANS PREUVES
A. UNE SANCTUARISATION DES CRÉDITS EN AFFICHAGE QUI N'EXEMPTE PAS LES UNIVERSITÉS D'EFFORTS DOULOUREUX
En crédits de paiement, les moyens du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » s'établissent, dans le projet de loi de finances pour 2015, à 12,788 milliards d'euros, contre 12,793 milliards d'euros accordés en loi de finances initiale pour 2014, soit une diminution de cinq millions d'euros (- 0,04 %).
Évolution des crédits du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire »
(en euros)
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Intitulé de l'action du programme 150 |
Crédits de paiement ouverts en LFI 2014 |
Crédits de paiement demandés en PLF 2015 |
Évolution 2015/2014 |
|
01 Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence |
2 842 803 786 |
2 882 344 011 |
+ 1,39 % |
|
02 Formation initiale et continue de niveau master |
2 375 790 047 |
2 381 144 391 |
+ 0,22 % |
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03 Formation initiale et continue de niveau doctorat |
353 674 136 |
351 647 169 |
- 0,57 % |
|
04 Établissements d'enseignement privés |
79 665 852 |
78 895 852 |
- 0,97 % |
|
05 Bibliothèques et documentation |
433 532 960 |
431 549 636 |
- 0,46 % |
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13 Diffusion des savoirs et musées |
107 955 691 |
106 364 231 |
- 1,47 % |
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14 Immobilier |
1 323 466 591 |
1 244 881 167 |
- 5,94 % |
|
15 Pilotage et support du programme |
1 496 155 135 |
1 512 741 627 |
+ 1,11 % |
|
17 Recherche |
3 780 064 234 |
3 798 175 392 |
+ 0,48 % |
|
Total |
12 793 108 432 |
12 787 743 476 |
- 0,04 % |
Source : Projet annuel de performances pour 2015
Toutefois, à l'issue d'une seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à minorer les crédits de l'enseignement supérieur sur la MIRES de 71 millions d'euros , dont :
- 70 millions d'euros sur le programme 150, par la voie d'économies que le Gouvernement entend faire porter sur les opérateurs, réduisant d'autant la marge de manoeuvre des universités ;
- un million d'euros sur le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », que le Gouvernement justifie par une « actualisation à la baisse des déterminants de la dépense ».
1. L'immobilier universitaire, principal poste d'économies budgétaires
Sur le périmètre du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, 111 millions d'euros devraient être économisés, au sein du programme 150, au titre des dépenses immobilières, en raison de la fin du chantier de désamiantage du campus de Jussieu et de son financement sur crédits budgétaires à hauteur de 92 millions d'euros, et de l'extinction des contrats de plan État-régions (CPER) de la période 2007-2013 à hauteur de 19 millions d'euros.
En matière d'immobilier universitaire, le financement de l'opération Campus, lancée en 2008, bénéficie de 400 millions d'euros de crédits sur le programme 150 et d'une dotation « Campus » de cinq milliards d'euros générant plus de 200 millions d'euros d'intérêts annuels confiée à l'Agence nationale de la recherche (ANR). Par ailleurs, il a été attribué à l'opération de Saclay un milliard d'euros de dotation consommable dans le cadre des investissements d'avenir. À la suite de la mission d'évaluation des partenariats public-privé (PPP) universitaires projetés dans le cadre de l'opération Campus, confiée à M. Roland Peylet en 2012, le Premier ministre a pris une série de décisions, le 5 mars 2013, propres à relancer la rénovation des campus universitaires :
- le maintien des PPP là où les procédures sont engagées et là où la nature des opérations peut le justifier, sous réserve des avis de la mission d'appui aux partenariats public-privé (MAPPP) ;
- le basculement sous régime du code des marchés publics des opérations pour lesquelles ces procédures (contrats d'autorisation d'occupation temporaire assortis de mise à disposition ou maîtrise d'ouvrage publique) paraissent plus adaptées ;
- la faculté pour les pouvoirs adjudicateurs de contracter des emprunts auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de la Banque européenne d'investissement pour tout PPP, et, pour les seuls sites financés sur dotation, pour toutes les autres formules de commande publique. Depuis la promulgation, le 1 er janvier 2013, de la nouvelle loi de programmation des finances publiques, tous les établissements porteurs de projet des opérations Campus sont explicitement autorisés à souscrire des emprunts auprès de la Banque européenne d'investissement. Cette faculté s'ajoute aux financements déjà possibles auprès de la Caisse des dépôts.
Parmi les sites financés sur la dotation de cinq milliards d'euros destinée à l'enseignement supérieur, six PPP ont été signés ou devraient être prochainement conclus (un à Aix-Marseille, deux à Grenoble, un à Lyon, un à Condorcet-Aubervilliers et un à Saclay) et deux opérations devraient être poursuivies en maîtrise d'ouvrage classique à Lyon (Lyon Tech La Doua et les Quais). Quant aux projets financés directement sur le programme 150, onze devaient initialement faire l'objet de PPP mais certains d'entre eux vont basculer en maîtrise d'ouvrage publique.
Ventilation de la dépense immobilière
Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015
2. La création des 1 000 emplois supplémentaires
En 2015, la création des 1 000 emplois au sein des établissements d'enseignement supérieur nécessitera un abondement estimé à 58 millions d'euros en année pleine. Le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche envisage la répartition suivante :
- 529 emplois créés au titre de l'amélioration du taux d'encadrement des étudiants et du rééquilibrage des dotations entre établissements bien et moins bien dotés au regard du système de répartition des moyens à la performance et à l'activité (SYMPA) ;
- 361 emplois en vue d'accompagner le dialogue contractuel, en particulier dans le cadre de la mise en oeuvre des regroupements universitaires et de la négociation des contrats de site ;
- 90 emplois en vue de soutenir des dispositifs spécifiques, nationaux ou de site ;
- 20 emplois seront destinés à l'enseignement supérieur agricole.
Le ministère s'appuie sur une enquête auprès des établissements qui ont bénéficié de créations d'emplois dans le cadre du schéma d'emplois pluriannuel afin de connaître l'utilisation de ces emplois, tant sur la cartographie des emplois que sur les missions auxquelles ces emplois ont été affectés. Cette enquête étant une enquête déclarative, la qualité des données dépend des informations transmises par les établissements. Seuls 157 recrutements ont été reportés par les établissements (12 %). 56 emplois attribués au titre de l'année 2014 ont une finalité incertaine à ce jour pour les établissements (4 %). La ventilation des emplois créés en 2013 et en 2014 fait apparaître que :
- 32,2 % des emplois créés l'ont été pour l'amélioration de l'encadrement des étudiants ;
- 11,7 % pour la maîtrise des langues ;
- 11 % pour l'amélioration de l'orientation des étudiants ;
- 10,4 % pour l'innovation pédagogique ;
- 10,4 pour les développements numériques ;
- 1,3 % pour l'entrepreneuriat étudiant ;
- 23 % pour d'autres missions.
Par catégories, 53 % des emplois créés ont été des emplois de personnels ingénieurs, administratifs, techniques, ouvriers et de service (IATOS), soit 583,5 emplois équivalent temps plein (ETP), et 47 % ont été des emplois d'enseignants-chercheurs (279) et d'enseignants (239).
3. Le triste épisode du dernier versement des dotations aux universités
Le 30 octobre 2014, le président de la CPU s'est ému de ce que le dernier versement par l'État aux universités de leur subvention pour charges de service public ne corresponde qu'à 80 % du montant qui leur avait été initialement notifié. Dans ces conditions, il s'est déclaré inquiet quant à la capacité des établissements d'honorer l'intégralité des paies de leurs personnels au mois de décembre. La perspective pour les établissements d'avoir à prélever sur leurs fonds de roulement afin de couvrir la paie des personnels n'a rien de pédagogique et d'incitatif à la responsabilisation de gestion des investissements. D'ailleurs, comme le souligne le président de l'Association des agents comptables d'université (AACU), M. Gilles Hoarau, il faut prendre garde à ne pas confondre fonds de roulement et trésorerie disponible : « il faut être très vigilant et ne pas considérer que le fonds de roulement des universités est [...] disponible et que c'est la réelle marge de manoeuvre des établissements, [...] car il peut cacher des engagements qui n'ont pas été dénoués » 11 ( * ) . Typiquement, le fonds de roulement de certaines universités peut contenir des financements qui n'appartiennent pas à l'établissement lorsqu'ils correspondent à des contrats pluriannuels avec l'Agence nationale de la recherche (ANR).
À la suite de discussions difficiles avec la direction du budget du ministère des finances, qui comptait sur un nouvel effort d'économies des universités au titre du redressement des comptes publics par un prélèvement de l'ordre de 200 millions d'euros, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a finalement obtenu le déblocage des 20 % restants des dotations des universités.
Il n'en demeure pas moins que le projet de loi de finances rectificative pour 2014, présenté en Conseil des ministres le 12 novembre 2014, prévoit désormais 202 millions d'euros d'annulations de crédits sur le budget du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, par la voie d'un décret d'avance « qui sera transmis dans les jours prochains » aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, et doit être ratifié à l'occasion de l'examen du collectif budgétaire par le Parlement. Le cabinet de la secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et la recherche indique, cependant, que « les universités et les organismes de recherche ne sont pas touchés par ces économies car il s'agit pour l'essentiel de crédits déjà mis en réserve ».
Pour mémoire, le montant global de la dotation notifiée aux universités en 2013, après déduction de la réserve de précaution, s'est élevé à 9,852 milliards d'euros, dont 8,906 milliards d'euros au titre de la masse salariale et 945 millions d'euros pour les autres dépenses de fonctionnement. Le montant, pour 2014, de la dotation notifiée aux universités s'établit à 9,916 milliards, dont 8,968 milliards d'euros au titre de la masse salariale et 947 millions d'euros pour les autres dépenses de fonctionnement.
En raison de l'absence d'arbitrage du Premier ministre sur le taux de mise en réserve applicable aux universités (qui ont bénéficié jusqu'ici d'un prélèvement forfaitaire de 30 millions d'euros en 2013 et 2014), il n'est pas encore possible de déterminer le montant de la dotation qui devrait leur être notifiée pour 2015. Votre rapporteur pour avis juge indispensable le maintien des dérogations dont bénéficient les établissements publics d'enseignement supérieur en matière de réserve de précaution , étant donné que l'application des taux normés de mise en réserve aux secteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche correspondrait à une diminution de 200 millions d'euros de leurs ressources.
* 3 17 universités étaient en déficit en 2012, huit en 2013 et quatre en 2014 ; quatre universités sont en double déficit en 2014, et elles ne devraient être plus que trois en 2015.
* 4 Dépêche n° 489796 de l'agence d'informations spécialisées AEF du 7 novembre 2014.
* 5 Motion intitulée « CPER : l'avenir sacrifié », adoptée par le conseil d'administration de la CPU le 25 septembre 2015.
* 6 Ces montants ne correspondent eux-mêmes, en exécution, qu'à 75 % des sommes qui avaient été initialement engagées dans les CPER 2007-2014.
* 7 Circulaire n° 2000-111 du 24 juillet 2000 du ministère de l'éducation nationale relative aux modalités d'attribution des bourses au mérite.
* 8 Décret n° 2008-974 du 18 septembre 2008 relatif aux bourses et aides financières accordées aux étudiants relevant du ministère de l'enseignement supérieur.
* 9 Collectif « Touche pas à ma bourse, je la mérite ».
* 10 http://www.croissance-responsable.fr/wp-content/uploads/2014/02/Rapport-de-lenseignement-%C3%A0-lemploi-janvier-2014-EN.pdf
* 11 Dépêche n° 490087 de l'agence d'informations spécialisées AEF du 14 novembre 2014.