B. UNE TRÈS FORTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 109 « AIDES À L'ACCÈS AU LOGEMENT » QUI NE TRADUIT AUCUNE VOLONTÉ POLITIQUE
Ce programme regroupe les crédits dédiés au financement des aides à la personne, à l'information relative au logement, au financement de la garantie des risques locatifs et à la mise en oeuvre du DALO.
Les crédits du programme sont en très forte augmentation de 115 % pour des raisons purement comptables et qui ne traduisent en rien un choix politique. En effet, l'augmentation des crédits résultent, d'une part, de la budgétisation des aides personnelles au logement actuellement financées par la branche famille de la sécurité sociale et, d'autre part, des conséquences de la crise économique .
Évolution en 2015 des crédits du programme (en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Actions |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Evolution |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Evolution |
|
Aides personnelles |
5 087, 6 |
10 967, 8 |
115,58% |
5 087, 6 |
10 967, 8 |
115,58% |
|
Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté |
8, 09 |
8 |
-1,17% |
8, 0 |
8 |
-1,17% |
|
Sécurisation des risques locatifs (libellé modifié) |
9 |
9, 3 |
3,33% |
9 |
9, 3 |
3,33% |
|
Aide à l'accès au logement |
5 104, 7 |
10 985, 1 |
115,19% |
5 104, 7 |
10 985, 1 |
115,19% |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015.
a) L'action « Aides personnelles »
L'action « Aides personnelles », qui représente 99,8 % des crédits de ce programme, finance la contribution de l'État au financement des aides personnalisées au logement (APL) et des allocations logement à caractère social (ALS).
À partir de 2015, l'État a décidé de budgétiser les aides au logement, ce qui explique que les crédits s'élèvent à 10 967 millions d'euros, en augmentation de 5,9 millions (+115,5 %). En réalité à périmètre constant , les crédits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement augmentent seulement de 3,1 %, soit une augmentation de 157 millions.
La contribution de l'État au FNAL prend la forme d'une subvention d'équilibre. Pour 2015, le montant de cette contribution tient compte :
- du transfert à l'État de la charge du financement de la part des aides au logement actuellement financées par la sécurité sociale, prévu par l'article 28 du projet de loi de finances ;
- du transfert à la sécurité sociale de la part de la recette du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement actuellement affectés au FNAL, prévu par l'article 28 du projet de loi de finances ;
- de la perte de recettes de cotisations employeurs résultant de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité.
En 2013, 13 milliards d'euros ont été versés à 5,1 millions de bénéficiaires de l'APL et de l'ALS. Entre 2012 et 2013, le nombre de bénéficiaires a augmenté de 1,8 % pour les bénéficiaires de l'APL et de 1,3 % pour les bénéficiaires de l'ALS, le montant global des prestations pour ces deux allocations a quant à lui augmenté de 4,25 %.
Évolution du nombre de bénéficiaires des aides au logement (en milliers)
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
Évolution 2012/2013 |
|
|
ALF |
1 234 |
1 255 |
1 244 |
1 263 |
1 351 |
1 356 |
1 335 |
1 332 |
1 323 |
1 317 |
-0,45 % |
|
APL |
2 586 |
2 567 |
2 482 |
2 496 |
2 620 |
2 619 |
2 621 |
2 681 |
2 724 |
2 773 |
+1,8 % |
|
ALS |
2 234 |
2 252 |
2 198 |
2 216 |
2 345 |
2 364 |
2 353 |
2 388 |
2 374 |
2 405 |
+1,3 % |
|
Total |
6 054 |
6 074 |
5 924 |
5 975 |
6 316 |
6 339 |
6 309 |
6 401 |
6 421 |
6 496 |
+1,1 % |
Source : Estimation à partir des statistiques annuelles au 31 décembre de la CNAF et de la CCMSA. Nombres arrondis au millier de bénéficiaires. La répartition par parc est estimée pour la CCMSA.
Évolution du montant total des prestations versées (en milliards d'euros)
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2008 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
Evolution |
|
|
ALF |
3,148 |
3,478 |
3,605 |
3,675 |
3,908 |
4,074 |
4,155 |
4,213 |
4,240 |
4,369 |
+3 % |
|
APL |
6,266 |
6,172 |
6,235 |
6,203 |
6,574 |
6,720 |
6,868 |
7,144 |
7,415 |
7,767 |
+4,7 % |
|
ALS |
4,171 |
4,154 |
4,302 |
4,363 |
4,715 |
4,821 |
4,905 |
5,000 |
5,075 |
5,254 |
+3,52 % |
|
Total |
13,585 |
13,804 |
14,142 |
14,241 |
15,197 |
15,615 |
15,928 |
16,357 |
16,730 |
17,390 |
+3,9 % |
Source : Éléments statistiques et comptables (y compris 13 ème balance) émanant des caisses des régimes général et agricole. Comptabilité en décaissements. Chiffres arrondis au million le plus proche.
Le Gouvernement prévoit que les dépenses d'aides au logement devraient continuer d'augmenter en 2015 en raison de la persistance de la paupérisation des ménages, et ce malgré l'hypothèse d'une stabilisation du nombre de chômeurs qui n'est pas acquise.
Toutefois, dans ses estimations de dépenses, le Gouvernement a pris en compte deux économies :
- d'une part, une économie de 7 millions d'euros pour l'État résultant d'une réforme de l'APL accession prévue à l'article 52 du projet de loi de finances. Cette réforme a toutefois été reportée d'une année par les députés (voir article 52 rattaché) ;
- d'autre part, une économie de 65 millions d'euros résultant de l'indexation sur l'inflation de l'abattement forfaitaire sur les revenus pris en compte dans le calcul des aides.
Au cours des deux dernières années, la présente action a bénéficié de dotations complémentaires lors des lois de finances rectificatives (259,4 millions en 2012 et 268,25 millions en 2013). L'année 2014 ne déroge pas à la règle puisque le projet de loi de finances rectificative pour 2014 prévoit une ouverture de crédits de 69,8 millions en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre des besoins de financement des aides personnelles au logement. Au regard de ces précédents, votre rapporteur pour avis se demande si les montants retenus pour 2015 bien que revus à la hausse seront suffisants .
Plus généralement, si votre rapporteur pour avis reconnaît que l'octroi des aides au logement est indispensable pour nombre de nos concitoyens sans lesquelles ils ne pourraient avoir accès au logement dans des conditions décentes, elle s'interroge sur la soutenabilité pour le budget de l'État à court terme du versement de ces aides , devant l'augmentation continue du nombre de bénéficiaires et du montant de ces prestations .
Votre rapporteur pour avis souhaite donc qu'une réflexion soit rapidement menée sur les modalités d'attribution de ces aides, réflexion qui devra intégrer les conclusions d'une étude 3 ( * ) de l'INSEE de novembre 2014 sur l'impact des aides au logement sur le secteur locatif privé, montrant l'existence d'un effet inflationniste de ces aides sur les loyers.
Enfin, outre la contribution de l'Etat, le FNAL bénéficiera d'une contribution de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), à hauteur de 300 millions au lieu des 150 millions prévus initialement . Votre rapporteur pour avis constate qu'Action Logement est de plus en plus souvent sollicité pour financer des dépenses éloignées de sa mission d'investisseur dans la construction de logements sociaux, intermédiaires et en accession à la propriété, telles que la participation au financement du FNAL ou de l'ANAH. C'est pourquoi votre rapporteur pour avis invite le gouvernement à trouver d'autres moyens de financement pour ces organismes et proposera de supprimer l'augmentation de la contribution d'Action Logement (voir article 53 rattaché).
b) Les actions « Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté » et « Sécurisation des risques locatifs »
• L'action
« Information
relative au logement et accompagnement des publics en
difficulté » représente 0,1 % des crédits
du programme.
Cette action finance en particulier l'Agence nationale pour l'information sur le logement (Anil) et 79 agences départementales d'information sur le logement (Adil) qui jouent un rôle fondamental dans l'accès au droit au logement des personnes et des familles les plus modestes.
En 2013, 843 000 consultations ont été dispensées par les Adil. Environ 62 % des consultations concernaient la location, 10 % l'accession et 6 % le financement des travaux d'amélioration de la performance énergétique dans les logements existants.
• L'action
« Sécurisation des risques locatifs »
anciennement « Garantie de risques locatifs
(GRL) »
représente 0,1 % des crédits du
programme.
Cette action finance la part de l'État dans le financement de la « GRL 2 ». L'État n'intervient pas directement auprès des compagnies d'assurance mais rembourse l'année suivante à l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) par l'intermédiaire du fonds « GURL » (garantie universelle du risque locatif).
La dotation est en légère augmentation , le Gouvernement tablant sur une diffusion progressive de la garantie au sein du parc locatif privé.
La garantie universelle des loyers (GUL), introduite dans la loi Alur, aura vocation à remplacer la GRL. Le Premier ministre a annoncé en août dernier que la GUL serait recentrée sur les jeunes salariés et les personnes en situation précaire. Votre rapporteur pour avis constate qu'à la suite des annonces du Premier ministre la GUL semble avoir déjà perdu une partie de son caractère « universelle » et suivra attentivement la mise en oeuvre de cette disposition.
* 3 L'étude, comparant les loyers de la zone II et ceux de la zone III (la zone I regroupe Paris et les villes nouvelles d'Ile-de-France, la zone II regroupe toutes les agglomérations comprenant plus de 100 000 habitants, les franges de l'Ile-de-France, des agglomérations plus petites avec un marché immobilier tendu, la zone III correspond au reste du territoire), montre que les loyers de la zone II sont plus élevés de 5,3 % toutes choses égales par ailleurs. L'étude précise également que les aides « plus importantes dans la zone II n'auraient eu aucun effet sur la qualité des logements locatifs privés, telle qu'elle peut être mesurée dans les enquêtes ».